李俊超

黨的十一屆三中全會(huì)拉開了我國(guó)改革序幕，通過在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，打開了改革的突破口。30年后的今天，黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展再一次作出了新部署，這是我黨審時(shí)度勢(shì)、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的又一次偉大創(chuàng)舉。這次全會(huì)精神內(nèi)涵豐富，有許多新提法和新要求：一是在對(duì)我國(guó)發(fā)展階段的總體把握上，全會(huì)認(rèn)為“我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”。這意味著過去靠農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市來加速工業(yè)化、城市化的思路會(huì)發(fā)生重大調(diào)整。二是在對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展態(tài)勢(shì)的分析上體現(xiàn)了中央的最新判斷，即農(nóng)業(yè)最需要加強(qiáng)、農(nóng)村最需要扶持、農(nóng)民收入最需要加快。說明中央已警覺到了城鄉(xiāng)差距拉大的事實(shí)。并努力解決這個(gè)問題。三是描繪了到2020年農(nóng)村改革發(fā)展的新藍(lán)圖。四是對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展出臺(tái)了新政策，其中土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍等方面第一次寫進(jìn)中央的決議。

面對(duì)這些新的提法與要求，要想貫徹落實(shí)好中央的新部署，開創(chuàng)農(nóng)村改革發(fā)展新局面，筆者認(rèn)為，必須正確把握農(nóng)村未來發(fā)展的新變化。僅從我省農(nóng)村目前已經(jīng)形成的一些態(tài)勢(shì)來看，主要包括五個(gè)方面的變化：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。未來農(nóng)村與城市的產(chǎn)業(yè)分工將更加明確，即城市集中發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村則將回歸以農(nóng)為主。過去“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的產(chǎn)業(yè)布局將成為歷史。我省靖江市等地已開始進(jìn)行這樣的探索。他們對(duì)全市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行功能定位，劃定的專業(yè)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再搞工業(yè)的招商引資，而是集中力量搞好農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。二是城鎮(zhèn)布局的變化。近幾年來，由于全省各地普遍進(jìn)行了小鎮(zhèn)并成大鎮(zhèn)、小村并成大村的資源整合，今后，中心鎮(zhèn)、新型的農(nóng)民集中居住區(qū)將加速興起，與此同時(shí)，偏遠(yuǎn)小鎮(zhèn)、小村會(huì)趨于衰落，農(nóng)村發(fā)展的不平衡性會(huì)加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年與1998年相比，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少919個(gè)，現(xiàn)為1055個(gè)；村減少18400個(gè)，現(xiàn)為16858個(gè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積和人口分別擴(kuò)大了64％和77％。三是經(jīng)營(yíng)機(jī)制的變化。以合作社、公司為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)將逐漸替代現(xiàn)在的分戶分散經(jīng)營(yíng)。引起這種變化的因素有：土地流轉(zhuǎn)的搞活：農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里商機(jī)會(huì)誘導(dǎo)工商資本的進(jìn)入；城市對(duì)農(nóng)村人口的吸引。四是社會(huì)構(gòu)成的變化。由于計(jì)劃生育政策的長(zhǎng)期實(shí)行和城市化進(jìn)程的加快，今后農(nóng)村人口會(huì)加速減少，農(nóng)村老齡化遠(yuǎn)甚于城市。今后農(nóng)村居民的構(gòu)成是：以中老年人、純農(nóng)戶、貧困戶為主體，還有城鄉(xiāng)兩棲的居民、少數(shù)追求田園風(fēng)光的城市強(qiáng)勢(shì)居民和農(nóng)業(yè)自領(lǐng)。五是社會(huì)管理的變化。傳統(tǒng)意義上的村黨支部、村委會(huì)的組織架構(gòu)、功能定位、管理方式將隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)構(gòu)成的變化而改變，農(nóng)村的組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新日益提上議事日程。

農(nóng)村發(fā)展的新變化，為我們探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新思路提供了素材。應(yīng)當(dāng)充分肯定，我省在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面已經(jīng)進(jìn)行了許多富于創(chuàng)造性的探索，如“三化帶三農(nóng)”、“予得更多、取得更少、放得更活”、“實(shí)行城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、公共服務(wù)、管理體制一體化”等等。這些思路是符合江蘇實(shí)際的，但在具體路徑與措施上還需作深入的探索。

一是科學(xué)配置城鄉(xiāng)資源。今后的發(fā)展，要十分重視土地資源的合理開發(fā)利用，做好科學(xué)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用規(guī)劃。建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，應(yīng)盡量利用非耕地和低產(chǎn)田，不一定一味地按“四沿”規(guī)劃布局。因?yàn)槲沂〉摹八难亍被臼呛禎潮Ｊ盏呢S產(chǎn)田集中區(qū)。工業(yè)布局片面強(qiáng)調(diào)“四沿”會(huì)帶來優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展十分不利。土地貧瘠、交通閉塞的類似泗洪縣西南崗等地區(qū)，或可改為工業(yè)集中區(qū)。農(nóng)村社會(huì)事業(yè)建設(shè)布局也要適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)成員變化的實(shí)際需要，特別要處理好重點(diǎn)發(fā)展和均衡發(fā)展的關(guān)系?；镜纳a(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施應(yīng)盡可能覆蓋到每個(gè)村莊。學(xué)校、醫(yī)院及文化等社會(huì)事業(yè)可適度集中發(fā)展，城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療文化等資源要面向農(nóng)民開放，最重要的是對(duì)農(nóng)村低收入戶實(shí)行費(fèi)用補(bǔ)貼。

二是加大財(cái)政支出向“三農(nóng)”傾斜。將來以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的主角是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的政府。因?yàn)檫^去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有著天然的千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，改制及“三集中”后，這種聯(lián)系割斷了。村支部書記不可以也不應(yīng)該直接向企業(yè)要錢了。唯有鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府將納稅人的錢更多地傾斜三農(nóng)，才能間接地實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。1、增加對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投入。三農(nóng)投入中要把對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投入單列開來，不能只算三農(nóng)的總賬，不能以財(cái)政對(duì)三農(nóng)總投入的高增幅，掩蓋對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接投入的低增長(zhǎng)。目前我省財(cái)政支出項(xiàng)目中只統(tǒng)計(jì)了三農(nóng)投入，而沒有對(duì)農(nóng)業(yè)投入進(jìn)行專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)。三農(nóng)投入包含太廣，許多項(xiàng)目分不清是投在農(nóng)村還是城市，也就不能真實(shí)地反映對(duì)真正的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的支持力度。要切實(shí)加大農(nóng)業(yè)投入，并要調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，加大對(duì)耕地質(zhì)量建設(shè)、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)科技推廣等公益環(huán)節(jié)的投入。2、誰(shuí)出題，誰(shuí)掏錢。村里自己要辦的事情，一事一議，民主決策，農(nóng)民出資。政府要村里統(tǒng)一辦的事情，應(yīng)該全部由政府買單，不能把部分負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給村級(jí)組織及農(nóng)戶。3、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的救助。政府幫助的重點(diǎn)是農(nóng)村的弱勢(shì)群體，這部分人沒有發(fā)展的能力和機(jī)會(huì)，是社會(huì)救助的對(duì)象，要加大對(duì)這部分弱勢(shì)群體的幫扶力度，縮小其與城市居民保障的差距。4、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展保障體系。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力；拓展農(nóng)業(yè)融資渠道，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的資金瓶頸；提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼，增加對(duì)農(nóng)民的直補(bǔ)，保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

三是進(jìn)一步放開搞活，鼓勵(lì)各類非農(nóng)資本直接加盟現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，這是解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中人才、資金、技術(shù)、社會(huì)化服務(wù)等諸多瓶頸制約的根本之舉。在這方面，國(guó)內(nèi)有些專家持強(qiáng)烈的反對(duì)意見，認(rèn)為高度組織化的資本將對(duì)農(nóng)民形成新控制，公司加農(nóng)戶可能變成公司坑農(nóng)戶。筆者認(rèn)為這種憂慮是不成立的?，F(xiàn)在農(nóng)民維權(quán)意識(shí)很強(qiáng)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不合適，農(nóng)民不會(huì)答應(yīng)，交易也不會(huì)成功。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，最重要的是保護(hù)農(nóng)民的收益權(quán)。也有的人擔(dān)心企業(yè)拿到土地后搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這種擔(dān)心也是多余的，因?yàn)橥恋貓?zhí)法很嚴(yán)，農(nóng)轉(zhuǎn)非不容易。關(guān)鍵是農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民的意愿，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。要探索各種形式的“以承包地?fù)Q社保、以宅基地?fù)Q城市住房”模式，確保農(nóng)民在失地后仍能獲得穩(wěn)定而合理的收益。建立有形的、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的談判地位。

四是加快農(nóng)民市民化進(jìn)程。隨著城市化的高速發(fā)展，我國(guó)城市人均綜合用地面積有了很大提高，資料顯示我國(guó)目前人均城市建設(shè)用地為120平方米，其中上海、北京為100平方米，而日本東京為78平方米、香港35平方米。這說明，我國(guó)城市人口的增速趕不上城市用地的增速，城市擴(kuò)張，并沒有同步地將非城市人口轉(zhuǎn)化為城市人口。因此加快農(nóng)民市民化進(jìn)程，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的又一項(xiàng)重要工作。

五是深化農(nóng)村改革，建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)構(gòu)成變化相適應(yīng)的管理體制與機(jī)制。鎮(zhèn)村管理機(jī)構(gòu)和職能要作調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合并后，農(nóng)民到鎮(zhèn)政府辦事不容易，為提高效率，便民利民，要分設(shè)更多的辦事處。鑒于農(nóng)村民營(yíng)經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下，加之農(nóng)業(yè)合作化、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展，村級(jí)組織的產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能將趨于弱化，社區(qū)管理功能應(yīng)加強(qiáng)。村干部應(yīng)當(dāng)職業(yè)化、專職化。選拔村干部不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)帶頭致富能力，而應(yīng)更多地看重他的社會(huì)影響力和群眾公認(rèn)度以及社會(huì)管理的積極性與能力。

六是建立農(nóng)村改革發(fā)展的大部門。不是要簡(jiǎn)單地恢復(fù)過去的農(nóng)工部，而是要建立比過去農(nóng)工部更具權(quán)威性和調(diào)控力的部門，就農(nóng)村的改革和發(fā)展進(jìn)行總規(guī)劃、總指導(dǎo)、總協(xié)調(diào)、總督辦?？傊匾暋叭r(nóng)”，但不能把“三農(nóng)”與城市對(duì)立起來。對(duì)待“三農(nóng)”問題，我們都應(yīng)秉持辯證的觀點(diǎn)，把握好階段性的重點(diǎn)與難點(diǎn)，抓住主要矛盾，科學(xué)決策，這樣才能促進(jìn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

責(zé)任編輯：袁文