潛在沖突與制度完善

李煒煒

時下，規(guī)范性文件備案審查制度成為各級人大的熱門話題，隨著各地人大常委會相繼出臺規(guī)范性文件備案審查條例、辦法等，這一制度逐漸從監(jiān)督法籠統(tǒng)、模糊的字句中，開始清晰地出現(xiàn)在大眾視野當中。但立法上的某些不足，必然導(dǎo)致其出現(xiàn)各種缺陷，這不僅會體現(xiàn)在當前的地方立法與規(guī)則制定當中，在今后的具體實施過程中，也將同樣面臨諸多問題。

筆者試圖列舉這兩個方面存在的問題，探索問題的根源所在，并據(jù)此提出完善這一制度的思考。

一、立法者的兩難

監(jiān)督法授權(quán)省級人大常委會就規(guī)范性文件的備案審查作出具體性的規(guī)定，其本身就是一種制度的探索，但這種探索給省級人大常委會出了一道難題。因為，監(jiān)督法對于規(guī)范性文件備案審查條例僅僅是規(guī)定了原則性的幾項條文。這與過往授權(quán)省級人大常委會就具體法律、法規(guī)的細化有著本質(zhì)的不同。后者條文具體，只是自由裁量的確定和方式會因地而異，或是，出于對各地實際的考慮，更注重某些方面的制約與規(guī)范。但相對前者來說，過于原則性的條文，無可避免會產(chǎn)生因人、因地而異的理解，從而導(dǎo)致各地對規(guī)范性文件備案審查的范圍、方式以及后續(xù)的處理出現(xiàn)差異。

（一）規(guī)范性備案審查是否應(yīng)包括政府部門文件出現(xiàn)概定差異

關(guān)于備案審查的范圍，監(jiān)督法的概定是“下一級人民代表大會及其常委會作出的不適當?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)摹⒚?、決定”。

到各省立法階段，這一概定立刻出現(xiàn)了不同，江蘇省出臺的條例對備案范圍的確定是：省人民政府、較大市人民政府制定的規(guī)章，縣級以上人民政府發(fā)布的具有普遍約束力的決定和命令，下級人大常委會作出的決定、決議。湖南省的則增加了省政府所屬部門、長沙市政府所屬部門、自治州和自治縣人民政府，根據(jù)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的授權(quán)就地方性法規(guī)、自治條例和單行條例適用中的具體問題所作的規(guī)定，縣級以上人民政府辦公廳(室)向社會公開發(fā)布的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件。

再到市一級人大常委會出臺的辦法，就岳陽市來說，其將市政府所屬部門根據(jù)授權(quán)就地方性法規(guī)、規(guī)章中適用本地情況所作的規(guī)定列入審查范圍。但湖南省人大常委會法規(guī)工作委員會《關(guān)于規(guī)范性文件備案審查幾個問題的答復(fù)意見》明確規(guī)定：除省政府所屬部門、長沙市政府所屬部門根據(jù)地方性法規(guī)的授權(quán)就地方性法規(guī)中具體問題所作的規(guī)定，其他規(guī)范性文件，無需報送人大常委會備案。然而工作實際中，部門沿用失效文件、擅自改變適用范圍、提高執(zhí)行標準等問題并不鮮見。

（二）對應(yīng)備案的規(guī)范性文件種類出現(xiàn)認知差異

應(yīng)納入備案審查的除了政府的決定和命令外，還有其他涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍性約束力的文件。有的地方在條文中進一步細化為：具有普遍約束力的辦法、規(guī)定、會議紀要、通知、意見等。這導(dǎo)致了爭議的出現(xiàn)，認為將備案審查涉及到規(guī)定、會議紀要等有擴大解釋之嫌。然而工作實際中，又確實存在用規(guī)定、會議紀要等形式，實現(xiàn)政府的決定與命令。雖然立法機關(guān)就此作出了明確答復(fù)，應(yīng)將其列入備案審查對象，但條文內(nèi)容的缺失帶來了認知的差異。這些差異必然會給今后的備案審查制度的執(zhí)行帶來一定的阻力。

（三）對未按要求報送備案的處理出現(xiàn)方法差異

在西方而言，凡是沒有規(guī)定罰則的法律被譏之為“沒有牙齒的法”，這在我國的法律體系中屢見不鮮。出于實際執(zhí)行的考慮，各地各級人大常委會就未按要求報送備案的處理，在立法與規(guī)則制定中也出現(xiàn)了諸多差異。有的僅規(guī)定為通報批評，有的規(guī)定為先通報批評、后建議政府監(jiān)察部門給予處分，有的籠統(tǒng)地規(guī)定為依法進行處理。既缺乏統(tǒng)一性，又缺乏嚴肅性。

（四）備案審查機構(gòu)存在差異

各地已經(jīng)出臺的備案審查條例、辦法等，對于人大常委會的備案審查機構(gòu)，有的確定為人大常委會辦公室，有的確定為內(nèi)務(wù)司法工委，按照規(guī)定下達主任會議審查意見的則統(tǒng)一規(guī)定為人大常委會辦公室。

這些差異的出現(xiàn)，導(dǎo)致各級人大常委會出現(xiàn)兩難，過于強求與詳盡則要考慮到實際的執(zhí)行，過于滯后與籠統(tǒng)則會出現(xiàn)操作困難，面臨代表與選民的質(zhì)詢。

二、實施中的尷尬

（一）當備案審查遭遇聯(lián)合發(fā)文

過去的工作實踐表明，聯(lián)合發(fā)文是備案審查制度無法回避的問題。其一是黨政聯(lián)合發(fā)文，如經(jīng)常被提到的某地將拆遷進度與公職人員的工資、福利、上崗掛鉤，實行株連政策，沒有完成拆遷進度的，一律停發(fā)工資、暫停上崗。這顯然是個嚴重違法的文件，備案審查制度如果遭遇此類聯(lián)合發(fā)文，是否進行備案，如何啟動審查程序，行使后續(xù)職權(quán)，這在立法與規(guī)則制定中是空白，在工作實踐中各級人大常委會可能也有諸多顧慮，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)督空白。其二是上下聯(lián)合發(fā)文和部門聯(lián)合發(fā)文，按照公文處理辦法，這種聯(lián)合發(fā)文有許多種方式，且往往涉及到權(quán)利義務(wù)，并在一段時間內(nèi)普遍適用。已經(jīng)出臺備案審查條例和辦法都沒有對此作出具體的規(guī)定，在今后的工作中，如何確定報備的主體，如何確定審查機關(guān)？

（二）當備案審查遭遇生效文件

已經(jīng)出臺的備案審查的條例和辦法規(guī)定，文件公布后30日內(nèi)報人大常委會專門機構(gòu)備案。雖然現(xiàn)在行政機關(guān)的發(fā)文已比較規(guī)范，但還是有極少數(shù)的發(fā)布之日即為生效之類的文件，即使杜絕這類文件，如果因為報備的時間、審查產(chǎn)生的異議等導(dǎo)致文件會出現(xiàn)行使撤銷權(quán)的后果，如何最大程度上保證規(guī)范性文件的嚴肅性、一致性，現(xiàn)行的文件備案審查制度對此也缺乏必要的考慮。是否應(yīng)考慮給予規(guī)范性文件一個必要的緩沖期，以避免出現(xiàn)上述情況？

（三）當備案審查遭遇“和平演變”

由于備案審查制度缺乏對審查機構(gòu)的責任追究，政府及其部門為了保證其規(guī)范性的文件的順利出臺、執(zhí)行，可以預(yù)見其會借助外部力量向政府內(nèi)部已經(jīng)實行的文件會簽制度方面努力，將人大常委會負責備案審查的機構(gòu)作為一個會簽單位，使備案審查的事后性變?yōu)榍爸眯?，繼而由集體行使職權(quán)到部門行使職權(quán)、個人行使職權(quán)。這樣既保證了文件的順利實施，又表面上履行了文件備案審查制度，但這是完全違背文件備案審查設(shè)立的初衷的，也是違反監(jiān)督法的。備案審查制度如何面對這種可能出現(xiàn)的“和平演變”？

以上三個問題并不是多余的擔心，而是各級人大常委會在實施備案審查制度中可能即將遇到的問題，如果在制定制度的過程中不去完善，難免會出現(xiàn)立法者有法不依的尷尬局面。

三、根源性的問題

（一）執(zhí)政黨、國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的關(guān)系有待進一步理順

我們國家一直強調(diào)建設(shè)中國特色的社會主義政治體制，不照搬照抄西方三權(quán)分立模式，但隨著民主法制的深入發(fā)展，已經(jīng)引起了越來越多的人對現(xiàn)有的政治模式深層次的思考。黨中央就理順執(zhí)政黨、國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系作出了諸多努力，但長期以來形成的黨領(lǐng)導(dǎo)一切的觀念在地方上根深蒂固，這對權(quán)力機關(guān)行使立法與監(jiān)督的法定權(quán)力造成了一定的阻礙。對行政機關(guān)而言，黨政之間的兼職帶來政府領(lǐng)導(dǎo)人雙重身份，也給地方權(quán)力機關(guān)帶來一定的壓力。備案審查直指政府的日常決策與命令實施，甚至一定程度上影響地方黨委的決策，在現(xiàn)有的政治模式下，其必然面臨諸多困難。進一步理順執(zhí)政黨、國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的關(guān)系是確保備案審查制度落到實處的關(guān)鍵，更是監(jiān)督法得以貫徹實施的關(guān)鍵。

（二）固化的思維模式阻礙權(quán)力機關(guān)的探索與發(fā)展

為什么會在人大制定的規(guī)則、辦法中出現(xiàn)行政模式類的通報批評、建議給予行政處分之類的罰則？追根到底是各級權(quán)力機關(guān)仍然遵行已經(jīng)固化的行政思維，這使得各級人大常委會放棄了監(jiān)督法賦予的質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等法律手段。從另一個方面來說，是權(quán)力機關(guān)作為規(guī)則的制定者，還未能完全面對監(jiān)督法相對細化的制約措施和權(quán)力實現(xiàn)方式，沒有及時實現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)換，無法適應(yīng)規(guī)則的遵循者這樣的身份。

四、完善性的探討

（一）明晰政治倫理

各級人大及其常委會是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，以人為本、以民為本是各級人大及其常委會存在的基礎(chǔ)。各類規(guī)范性文件直指人民的權(quán)利義務(wù)，事關(guān)人民的切身利益，各級權(quán)力機關(guān)只有牢固樹立一切為了人民的利益，充分行使憲法與法律賦予的職權(quán)，從這樣的觀點出發(fā)，才能保障備案審查制度落到實處。完善備案審查制度，將其落到實處，并不是摒棄黨的領(lǐng)導(dǎo)，作為一個憲政國家，這是法律所確定的分工不同。權(quán)力機關(guān)依法行使自身權(quán)力，與黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)并無違背之處，兩者的目的也是一致的，都是為了人民的利益。在法定的權(quán)力面前，不容各級權(quán)力機關(guān)有任何的讓步，這本身就是法律權(quán)威的體現(xiàn)，是法治國家的基本要求。

（二）突破行政模式

行政模式有其自身的特點，如與靈活性相對的是隨意性，考量合理性的是合法性等。備案審查制度本身是憲法關(guān)于人大行使撤銷權(quán)的細化，是多年來各界所呼吁的違憲審查、違法審查的制度建立。各級權(quán)力機關(guān)如果仍然沿襲行政模式，簡單機械地執(zhí)行下級服從上級，一味強調(diào)矛盾的特殊性、發(fā)展的不平衡問題等，將無法勝任自身的職責，有悖完善備案審查的初衷。因此法律的嚴肅性、統(tǒng)一性應(yīng)是人大行使備案審查的唯一標準，集體行使權(quán)力是法定的唯一形式，切實保障法定權(quán)利義務(wù)的充分實現(xiàn)是唯一的目的。

（三）完善法規(guī)條文

在備案審查立法與規(guī)則制定中，筆者認為應(yīng)將部門文件納入備案審查范圍，細化備案文件種類，明確聯(lián)合發(fā)文報備機關(guān)，統(tǒng)一備案審查機構(gòu)，明確規(guī)范性文件生效合理期限，統(tǒng)一制定罰則，充分利用監(jiān)督法賦予的手段。同時要從制度層面考慮控制黨政聯(lián)合發(fā)文，明確備案審查機構(gòu)的責任追究。

（作者單位：湖南省岳陽縣人大常委會）