歐修權

立法，是指一定的國家機關依照法定職權和程序，制定、修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件及認可法律的活動，是將一定階級的意志上升為國家意志的活動，是對社會資源、社會利益進行第一次分配的活動。

依據(jù)現(xiàn)代法理學理論，立法活動有四個方面的屬性，一是合憲性，二是程序性，三是民主性，四是科學性。2000年，全國人大常委會頒布的《立法法》對這四個方面的屬性作了規(guī)定。關于合憲性，《立法法》第三條規(guī)定，立法應當遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。關于程序性，《立法法》第四條規(guī)定，立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。關于民主性，《立法法》第五條規(guī)定，立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。關于科學性，《立法法》第六條規(guī)定，立法應當從實際出發(fā)，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

上述四個屬性中，合憲性是立法實體方面的屬性，程序性和民主性是立法程序方面的屬性。而對于科學性，嚴格來說是其他三個屬性的綜合體現(xiàn)，立法是否合憲，是否民主，是否符合程序，都是立法是否科學的具體體現(xiàn)，因此，立法的科學性是影響立法質(zhì)量的最主要因素，尤其應當受到重視。

一、科學立法的定義

何為科學立法？科學立法僅限于立法活動本身，還是貫穿于整個立法體制？研究科學立法，必須首先對“科學立法”這一命題進行“科學”的定義。

依據(jù)《立法法》的規(guī)定，科學立法是指立法應當從實際出發(fā)，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。顯然，《立法法》對科學立法的定義局限于法律法規(guī)關于權力、權利、義務關系設定的合理性上。事實上，科學立法不僅僅限于利益分配的合理性上，還包括立法調(diào)整對象的選擇，立法程序的民主性，立法是否符合自然、經(jīng)濟規(guī)律等等方面。比如，有的社會關系只需道德加以調(diào)整，立法機關對此進行立法，無論立法技術如何成熟，都不能算是科學的立法。立法沒有經(jīng)過法定的、合乎邏輯的程序進行制定，無論最終立法質(zhì)量有多高，都不能算是科學立法，因為它不符合程序正義的要求。立法所設定的權利義務以及其對利益的分配是否符合自然規(guī)律，行政機關對經(jīng)濟活動的干預是否符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，也是科學立法的重要內(nèi)涵之一。

基于此，我們給科學立法所下的定義是：科學立法，是指在符合自然規(guī)律的前提下，立法機關對必須由法律進行調(diào)整的社會關系進行合理的利益分配并形成法律規(guī)范的活動。

二、科學立法的必要性

科學立法是立法機關追求的永恒目標，是提高立法質(zhì)量的必然要求，也是建設有中國特色社會主義法律體系的重要保障。黨的十七大報告指出，要科學立法，民主立法，建設有中國特色社會主義法律體系?？茖W立法的必要性可以從以下幾個方面進行分析：

（一）科學立法是踐行科學發(fā)展觀的必然要求

胡錦濤同志在十七大報告中提出，在新的發(fā)展階段繼續(xù)全面建設小康社會、發(fā)展中國特色社會主義，必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀。要堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。科學發(fā)展觀是中國共產(chǎn)黨對馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論的繼承和發(fā)展，是在中國的發(fā)展進入新的歷史階段提出的重大戰(zhàn)略決策。那么，科學發(fā)展的前提是什么？就是科學決策，沒有科學的決策，就談不上科學的發(fā)展。決策錯了，發(fā)展就要走彎路。而立法活動從本質(zhì)上講，就是對重大利益關系進行的重大決策，是至關重要的決策。因此，要實現(xiàn)科學發(fā)展，就必須做到科學立法，使我們的立法活動符合科學發(fā)展觀的要求。通過科學立法，制定高質(zhì)量的、符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的法律、法規(guī)，才能保障和促進我們的發(fā)展。

（二）科學立法是構建社會主義和諧社會的必然要求

和諧社會是人類孜孜以求的一種美好社會，也是馬克思主義政黨不懈追求的一種社會理想。十六大報告將“社會更加和諧”作為重要目標提出。我們所要建設的社會主義和諧社會，是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。和諧社會的核心就是人與人之間的和諧，人與自然之間的和諧。在現(xiàn)代法治社會，規(guī)范人與人之間的關系、人與自然的關系，都離不開法律的調(diào)整。立法活動就是對人與人之間的關系、人與自然之間的關系進行的權利、義務的劃定。這種劃定是否科學合理，是否符合自然規(guī)律，就要看我們的立法活動是否是科學的。只有科學立法，才能使我們出臺的法律法規(guī)符合和諧社會建設的需要，才能保障和促進人與人之間、人與自然之間和諧相處。因此，科學立法對于構建社會主義和諧社會至關重要。

（三）科學立法是法律本身屬性的必然要求

法律是一門科學，是人類對自身所處社會關系的一種高度自覺的認識。法律是主觀意識，但它屬于客觀世界。法律雖然是調(diào)整社會關系的手段，是人類通過主觀活動創(chuàng)造的成果，但是法律歸根結底是客觀的，是人類對客觀世界的認識在主觀上的反應。法律的客觀性要求法律必須正確地利用和反應客觀規(guī)律。不能正確反應客觀規(guī)律的法律就不能算是法律，或者只能稱其為惡法。要使法律能夠正確地反映客觀規(guī)律，就必須實現(xiàn)立法的科學性，通過科學認真的態(tài)度，深入實際，調(diào)查研究，找準自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律，科學地反映社會各個階層的訴求，才能使法律成為真正的“良法”。沒有科學的態(tài)度，一切從“本本”出發(fā)，閉門造車，主觀臆斷，只能是緣木求魚，是制定不出高質(zhì)量的法律、法規(guī)的。

（四）科學立法是提高立法質(zhì)量的必然要求。

改革開放30年來，中國不斷加強立法工作，法制建設取得了長足進步，全國人大及其常委會，國務院，地方各級有立法權的人大及其常委會先后出臺了大量的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，再加上部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，中國已經(jīng)形成了較為完善的社會主義法律體系，國家政治、經(jīng)濟和社會生活的各個方面都基本做到了有法可依。因此，現(xiàn)階段立法工作的重點應當是更加注重提高質(zhì)量。提高立法質(zhì)量，是一項系統(tǒng)工程，需要從各個方面努力。但毋庸置疑的是，科學立法是最重要的舉措之一。通過科學劃定立法權限、科學選定立法調(diào)整對象、科學地進行立法調(diào)研工作、科學合理地劃分各階層權利義務關系等手段，進一步提高立法的質(zhì)量，才能確保我們的立法符合社會發(fā)展規(guī)律。

三、科學立法的實現(xiàn)途徑

科學立法的重要性毋庸置疑，那么，如何實現(xiàn)科學立法，或者說，立法活動科學化的途徑在哪里？我們認為，應當從以下幾個方面進行考慮。

（一）構建科學的立法體制

立法體制是關于立法權、立法權運行和立法權載體諸方面的體系和制度所構成的有機整體。2000年，全國人大常委會頒布了《立法法》，在憲法的基礎上，對我國的立法體制做了進一步明確，使我國建立起了以全國人民代表大會及其常務委員會為主體的立法體制。立法體制包含很多內(nèi)容，但立法權的分配是立法體制中最具有實質(zhì)意義的部分。我國雖然設計了較為完善的立法體制，但在這個體制中最要緊的立法權分配卻存在一些缺陷，例如，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的界限不明確，導致在地方立法中地方人大與地方政府立法權分配不清楚。體制問題不清，就很難實現(xiàn)科學立法。再比如，中央和地方立法權限的劃分也不是很清楚。雖然《立法法》對此作了規(guī)定，但是條款都比較原則，語義不清楚，各方對此理解不一，需要對其具體含義進行明確，以便劃清中央和地方的立法權限。要實現(xiàn)科學立法，就必須在《立法法》規(guī)定的基礎上，科學合理劃分各級人大及其常委會、行政機關的立法權限分配，進一步完善我國的立法體制。

同時，黨委、政府的政策和領導人的意志對法律法規(guī)的影響仍然在一定范圍內(nèi)存在。應該說，立法調(diào)整社會關系的方式與政策調(diào)整社會關系的方式是完全不同的。立法是調(diào)整社會關系的一種長效機制，政策則是調(diào)整社會關系的一種短期行為。領導人的個人意志也只能作為我們立法是否啟動的參考。但目前立法運作中仍然存在這樣的狀況，即當某一問題受到政策的關注或者受到某個領導人關注時，它上升為法律、法規(guī)的可能性就會大增。反之，當某一問題本該得到法律規(guī)范的調(diào)整，但由于尚未引起政策或某個領導人的關注，那么，相應的法律規(guī)范便難以及時制定出來。這反映了我們的立法體制還不是十分成熟，需要通過進一步完善立法體制來從根本上加以解決。

（二）設定科學的立法程序

立法程序是指具有立法權限的國家機關創(chuàng)制規(guī)范性法律文件所遵循的制度化的正當過程，是限制立法者恣意妄為，從而使立法活動彰顯和實現(xiàn)程序正義的制度設置，也是國家通過立法手段協(xié)調(diào)利益沖突、規(guī)制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當法律程序。立法實踐證明，良法的產(chǎn)生有賴于科學的立法程序。科學的立法程序包括兩個方面的內(nèi)容，一是立法程序的民主化，二是立法程序的公開化。

立法程序的民主化是指立法應當體現(xiàn)人民的意志，充分發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。立法程序上不講民主，法律、法規(guī)就可能蛻變?yōu)榉沼谏贁?shù)利益集團的“私人產(chǎn)品”。立法程序上講民主，才能使法律、法規(guī)這個公共產(chǎn)品符合大多數(shù)人的訴求。立法程序的民主化要求我們的立法活動必須是民主基礎上的集中，是多數(shù)人的意志，能夠代表最廣大人民群眾的根本利益。當然，立法的民主化也有一定的缺陷。立法民主化通過多數(shù)人表決來實現(xiàn)對社會利益的調(diào)整，但這種“多數(shù)人決定”的方式顯然會忽視少數(shù)人的利益。為彌補這種缺陷，我們在關注多數(shù)人利益的同時，也應當盡可能關注少數(shù)人的正當利益，要多聽不同意見，尊重少數(shù)特殊利益團體的正當訴求，防止立法成為“多數(shù)人的暴政”。

立法程序的公開化是指法律、法規(guī)議案的提起、討論、審議和表決等過程都應當通過合理途徑讓公眾知曉，并盡可能通過新聞媒體對外傳播。除因保密需要外，立法活動應當公開舉行。立法活動所形成的文件及所產(chǎn)生的各種記錄都應當公開，并允許公民通過合理途徑免費查閱。從這個意義上講，現(xiàn)階段我們的立法活動公開化還做得很不夠，公眾對立法過程還十分陌生，很多立法文件也沒有及時公開。立法程序的公開化是公民行使知情權的必然要求，是現(xiàn)代法治國家普遍遵循的原則之一，要做到科學立法，就必須讓廣大公民參與到立法活動中來，讓他們知曉立法的過程，并對立法活動產(chǎn)生應有的影響。

（三） 科學地選擇立法調(diào)整對象

法不是萬能的，不是所有的社會關系都需要法律來調(diào)整。只有那些需要法律調(diào)整的社會關系，并且我們已經(jīng)對其有了比較深刻認識的事項才需要立法。因此，科學地選擇立法調(diào)整對象至關重要。

黨的十五大提出，要建設社會主義法治國家。建設社會主義法治國家當然需要有法可依，因此社會對法律的期待和依賴可以理解。但是如今“法律萬能論”呈蔓延之勢，各種法律、規(guī)范性文件層出不窮，法律和各種準法律文本滲透到社會生活的各個角落。比如，有的部門把立法看成是確定部門利益的重要手段，紛紛就自己所管轄領域進行立法。有些屬于部門自身內(nèi)部管理工作的事項也想進行立法。有的把還在探索階段的工作也進行立法。有的把立法工作當成部門的政績工程，該立的不該的都來立法。要實現(xiàn)科學立法，就必須充分考慮立法的必要性，根據(jù)該事項本身是否需要法律調(diào)整以及人們對該事項與法律關系認識的深刻程度來進行規(guī)劃立項。當某個事項需要法律、法規(guī)來調(diào)整時，就立法。反之，我們對某一事項認識還不夠深刻時，就不應立即制定相應的法律、法規(guī)。

科學選擇立法對象，還要克服一個誤區(qū)，就是要分清道德和法律調(diào)整社會關系的界限，不能把屬于道德調(diào)整范圍的社會關系也用法律、法規(guī)來進行調(diào)整。道德和法律有著天然的界限，無視這種界限，就必然掉入“法律萬能論”的深淵。例如有的地方人大把在公共汽車上讓座、上街不準赤膊等等本屬于道德調(diào)整的范圍也納入立法的范疇，混淆了道德和法律的界限。實際上，法律和道德是調(diào)整社會生活的兩種不同方式，法律是剛性的，道德是柔性的；法律需要國家強制力來保證實施，道德主要靠自我約束；違反法律會受到法律制裁，違反道德則受到的是輿論壓力?；煜齼烧叩慕缦?，就會使法律、法規(guī)侵入到公民“自治”的領域，削弱法律、法規(guī)的權威性。

（四）科學地處理權利與權力、權利與義務的關系

法律、法規(guī)的主要內(nèi)容就是關于公民、法人和其他社會組織之間的權利義務關系，以及它們與國家權力之間的關系。法律產(chǎn)生的目的就是兩個方面：一是確認公民、法人和其他社會組織的權利，沒有法律對權利的規(guī)定、確認和保障，權利就會變得毫無意義；二是授予公權力，規(guī)范公權力，限制公權力。只有法律授予的權力，公權機關才能行使，“法無規(guī)定不可為”。

地方立法活動必須處理好權利與權力的關系。權力與權利是相互依存，對立統(tǒng)一的。權利是權力的本源，無權利便無權力。權力是權利的后盾，無權力的保障便無從享受權利。科學立法必須處理好這兩者的關系。首先，立法應當科學地設定公民、法人和其他社會組織的合法權利，不任意給它們設定義務，尤其是給公民設定普遍性的義務時，更應當慎之又慎。同時，制定法規(guī)時，要假定行政機關都具有濫用權力的傾向，立法的目的就是要限制它們對權力的濫用，給它們行使權力設定嚴格的程序。對濫用權力的行為，規(guī)定嚴格的法律責任。法律不對公權力進行限制，公權力就會無限膨脹，就會成為權利的障礙。

地方立法還要處理好不同利益群體之間權利的分配問題。中國的改革，說到底就是利益分配方式的改變。我們的立法就是要因勢利導，科學分析不同階層對利益分配的訴求，通過法規(guī)的規(guī)定，確定利益分配原則，準確設定各階層之間的權利義務關系，體現(xiàn)不同階層的愿望，使社會各個階層都能享受到改革發(fā)展的成果，這樣才能“定紛止爭”，使人與人之間能夠和諧相處。

權利與權力的劃分，權利與義務的設定，是立法活動的本質(zhì)。只有科學合理地處理好權力與權利、權利與義務的關系，才能有效限制國家權力的膨脹，保護公民、法人和其他社會組織的合法權益，使法律真正成為經(jīng)濟社會發(fā)展的助推器。

（五）科學立法需要國際化的視野和專業(yè)化的立法隊伍

法律、法規(guī)總是和它產(chǎn)生地的文化有著不可分割的聯(lián)系，每個國家都有其特有的法律發(fā)展背景，都有自己本土化的因素，所以法律具有地域性的特點，這也是法律的基本特征之一。但法律也有其共性，比如立法技術就是沒有階級色彩、沒有感情色彩、沒有非理性色彩的共性。這些共性是可以相互借鑒、相互學習的。因此，無論是國家層面的立法，還是地方層面的立法，要做到科學性，就必須博采眾長，學習其他國家先進的立法經(jīng)驗和立法技術，為我所用。同時，我們的立法活動不能僅考慮自己的“一畝三分地”，還要把立法活動放在國際大背景下進行審視，考慮我們的立法活動是否符合WTO規(guī)則，是否符合國際形勢的發(fā)展。只有把立法活動置于國際大背景之下，才能保證立法的科學性。

立法是一門科學。既然是科學，就應當由懂得這門科學的人來進行。因此，科學立法必須有專業(yè)化的立法隊伍作為保障。在現(xiàn)代法律規(guī)范的構成中，技術規(guī)則所占的比重越來越大，一些行為規(guī)則起初是純粹的技術規(guī)則，僅僅在技術層面上起作用。但是，后來這種規(guī)則的普遍化，使得這些技術規(guī)則轉變成了法律規(guī)則。立法工作者不可能在每個領域都是專家，必須讓相關領域的專門人才參與到立法活動中來，才能使我們出臺的法律、法規(guī)符合科學管理的需要，符合社會進步的需要。這里指的專業(yè)人才不僅指通曉法律知識的專業(yè)人才，還包括通曉專業(yè)技術知識的人才。只有把立法活動看成是一個專業(yè)化的活動，充分發(fā)揮專業(yè)人才的作用，才能保障我們的立法具有科學性。

（作者單位：重慶市人大常委會法制工作委員會）