郭　俊

在地方實(shí)施性法規(guī)的立法工作中，有些法規(guī)是在法律、行政法規(guī)剛剛公布、開(kāi)始施行不久就立即進(jìn)行起草工作，或者在法律、行政法規(guī)作出重大修改后，立即開(kāi)始對(duì)現(xiàn)有實(shí)施性法規(guī)的全面修訂，但在立法過(guò)程中明顯感覺(jué)到地方立法的空間不清晰，需要通過(guò)實(shí)施性法規(guī)解決的問(wèn)題不明確，立法的重點(diǎn)、特色不突出，最后勉強(qiáng)通過(guò)的實(shí)施性法規(guī)質(zhì)量也不能充分保證。這是對(duì)實(shí)施性法規(guī)的立法時(shí)機(jī)的把握存在明顯缺陷，影響了地方實(shí)施性法規(guī)的質(zhì)量，影響了地方立法作用的有效發(fā)揮，造成了立法資源的浪費(fèi)。因此，準(zhǔn)確把握地方實(shí)施性法規(guī)的立法時(shí)機(jī)成為地方立法工作必須要解決的問(wèn)題。

正確定位實(shí)施性法規(guī)的任務(wù)

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建立和逐步完善，法律空白逐漸減少，制定創(chuàng)制性法規(guī)的空間在逐漸壓縮，通過(guò)制定實(shí)施性法規(guī)來(lái)促進(jìn)國(guó)家法律、行政法規(guī)在本地的實(shí)施，使其更加有效地發(fā)揮作用將成為今后地方立法工作的重要任務(wù)。

實(shí)施性法規(guī)不能是對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)的全面重復(fù)，不是對(duì)相關(guān)上位法規(guī)定的簡(jiǎn)單匯編。實(shí)施性法規(guī)是國(guó)家法律、行政法規(guī)的延伸、細(xì)化和補(bǔ)充，其主要任務(wù)是依據(jù)本地實(shí)際情況，根據(jù)解決本地實(shí)際問(wèn)題的需要，對(duì)上位法原則性規(guī)定予以具體細(xì)化，對(duì)上位法沒(méi)有充分考慮到的問(wèn)題予以補(bǔ)充，從而使其各項(xiàng)規(guī)定能夠得到落實(shí)，確保法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域得到遵守和執(zhí)行，維護(hù)法律、行政法規(guī)的尊嚴(yán)和權(quán)威。這也是憲法和組織法中規(guī)定的地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的第一項(xiàng)內(nèi)容。因此，地方人大常委會(huì)何時(shí)制定、如何制定實(shí)施性法規(guī)都應(yīng)當(dāng)從這個(gè)任務(wù)和要求上來(lái)認(rèn)識(shí)和把握。實(shí)施性法規(guī)立法時(shí)機(jī)的具體類型對(duì)于實(shí)施性法規(guī)的立法時(shí)機(jī)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法和本地的實(shí)際情況，具體分析，科學(xué)論證。具體可以分為三種情況：

1. 國(guó)家新制定法律、行政法規(guī)，本地目前沒(méi)有相關(guān)地方性法規(guī)，且法律、行政法規(guī)對(duì)地方是否制定實(shí)施性法規(guī)未作規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在法律、行政法規(guī)施行一段時(shí)間后再研究是否需要制定實(shí)施性法規(guī)。在國(guó)家制定新法律、行政法規(guī)后，一般而言，本領(lǐng)域不會(huì)存在太多亟須通過(guò)地方立法來(lái)解決的突出法律問(wèn)題，法律、行政法規(guī)規(guī)定的原則、制度和具體要求是否能夠解決實(shí)際問(wèn)題，是否適應(yīng)本地實(shí)際情況等需要在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)，需要完善和補(bǔ)充的內(nèi)容是逐漸暴露出來(lái)的。在法律、行政法規(guī)出臺(tái)后，作為主管部門的首要職責(zé)是研究如何落實(shí)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，而不是急于提出制定實(shí)施性法規(guī)的立法建議或者啟動(dòng)相應(yīng)立法工作。在法律、行政法規(guī)出臺(tái)后，地方人大常委會(huì)首先要學(xué)習(xí)和研究，要監(jiān)督政府及其主管部門的執(zhí)行情況，要注意從行政主管部門、司法機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)界、社會(huì)公眾等方面收集對(duì)法律、行政法規(guī)實(shí)施情況和法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定評(píng)價(jià)的反饋，再來(lái)研究確定是否需要制定本地的實(shí)施性法規(guī)。這些都需要一個(gè)階段，其長(zhǎng)短可能因不同法律、行政法規(guī)的情況有所不同，但一般情況下在施行兩三年內(nèi)才有可能有比較深入的資料、信息收集和論證研究。因此，在新法律、行政法規(guī)公布后，地方人大常委會(huì)不宜簡(jiǎn)單地按照主管部門的建議，過(guò)早地將制定實(shí)施性法規(guī)列入立法計(jì)劃。比較理想的方式是地方人大常委會(huì)先開(kāi)展針對(duì)法律、行政法規(guī)執(zhí)行情況的執(zhí)法檢查，通過(guò)監(jiān)督工作在促進(jìn)法律、行政法規(guī)貫徹執(zhí)行的同時(shí)發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)中存在的需要地方立法來(lái)予以完善和補(bǔ)充的內(nèi)容，從而為地方實(shí)施性法規(guī)的立法奠定基礎(chǔ)。

2. 法律、行政法規(guī)中有關(guān)于地方制定實(shí)施性法規(guī)或者具體辦法的規(guī)定的，要區(qū)分具體情況。此類規(guī)定分為兩種：一種是授權(quán)性的，規(guī)定地方“可以”制定實(shí)施辦法。如《物權(quán)法》規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法作出規(guī)定前，地方性法規(guī)可以依照本法有關(guān)規(guī)定作出規(guī)定?！睂?duì)于授權(quán)性規(guī)定，屬于地方自主選擇的內(nèi)容，是否制定實(shí)施性法規(guī)要根據(jù)實(shí)際需要，根據(jù)條件的成熟度來(lái)確定。對(duì)于此類授權(quán)性規(guī)定，地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照前述第一種類型，在施行一段時(shí)間問(wèn)題充分暴露后再考慮是否需要制定地方實(shí)施性法規(guī)。

一種是職責(zé)性規(guī)定（或者稱為命令性規(guī)定），也就是要求地方制定配套的實(shí)施性法規(guī)或者具體辦法來(lái)確保法律、行政法規(guī)的貫徹實(shí)施。比如，《監(jiān)督法》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定?！睂?duì)于職責(zé)性（命令性規(guī)定），制定實(shí)施性法規(guī)或者具體辦法是保證法律、行政法規(guī)得到遵守和執(zhí)行的需要，盡快完成制定是地方人大常委會(huì)的法定職責(zé)。那么，地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律、行政法規(guī)的明確要求和范圍加快相配套的實(shí)施性法規(guī)的立法工作。

需要注意的是，隨著近年來(lái)立法水平的提高，法律、行政法規(guī)越來(lái)越詳細(xì)和具體，要求地方制定全面實(shí)施性法規(guī)的規(guī)定基本不再出現(xiàn)，目前出現(xiàn)較多的是就某個(gè)方面的具體問(wèn)題要求地方制定實(shí)施性法規(guī)或者具體辦法，比如《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定：“國(guó)家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！边@是就人口與計(jì)劃生育工作中可以生育第二個(gè)子女的問(wèn)題授權(quán)地方人大或者其常委會(huì)制定具體辦法。地方應(yīng)當(dāng)考慮按照上位法的授權(quán)要求制定針對(duì)具體問(wèn)題的單項(xiàng)實(shí)施性法規(guī)或者具體辦法。單項(xiàng)實(shí)施性法規(guī)的內(nèi)容集中，目的明確，有助于有效地解決某個(gè)領(lǐng)域的特定問(wèn)題。因此，不要急于出臺(tái)全面的實(shí)施性法規(guī)。從地方立法的嚴(yán)肅性、嚴(yán)謹(jǐn)性和程序的復(fù)雜性等出發(fā)，如果當(dāng)前馬上制定單項(xiàng)法規(guī)的條件還不成熟，可以考慮通過(guò)地方人大常委會(huì)作出法規(guī)性決定的方式來(lái)就某個(gè)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。地方人大常委會(huì)作出法規(guī)性決定的周期短，內(nèi)容可以更為簡(jiǎn)略，但其效力與法規(guī)并沒(méi)有太大區(qū)別，同樣可以解決法律、行政法規(guī)施行的實(shí)際需要。比如按照法律、行政法規(guī)的授權(quán)，通過(guò)地方人大常委會(huì)的決定設(shè)定行政許可，解決政府規(guī)章只能設(shè)定臨時(shí)性行政許可的局限。

關(guān)于依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定制定實(shí)施性法規(guī)，還有三點(diǎn)需要注意：一是，一些法律、行政法規(guī)對(duì)某項(xiàng)事項(xiàng)是明確授權(quán)給地方人民政府進(jìn)行規(guī)定的，這代表國(guó)家立法機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)這些通過(guò)地方政府規(guī)章進(jìn)行規(guī)范已經(jīng)足夠，那么地方人大常委會(huì)不必要也不能急于制定地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范。

二是，有些授權(quán)規(guī)定并未區(qū)分地方人大常委會(huì)還是地方人民政府，而只是授權(quán)地方規(guī)定，比如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定“ 在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定”。這種授權(quán)未明確責(zé)任主體是地方人大常委會(huì)還是地方政府。對(duì)于這種未加區(qū)分的授權(quán)，可以考慮在短期內(nèi)由地方人民政府制定政府規(guī)章加以調(diào)整和解決。地方政府規(guī)章制定程序簡(jiǎn)便，效力等級(jí)低，可以比較快捷地解決實(shí)際問(wèn)題，在施行一段時(shí)間后如果有必要再上升為地方性法規(guī)。

三是，一些法律授權(quán)國(guó)務(wù)院或者其部門制定行政法規(guī)或者配套管理辦法，未明確地方是否制定配套法規(guī)。對(duì)于此類法律，一般情況下要等國(guó)務(wù)院行政法規(guī)或者部門規(guī)章出臺(tái)并開(kāi)始施行后再研究是否需要制定實(shí)施性法規(guī)，地方人大常委會(huì)不能急于先制定實(shí)施性法規(guī)，否則行政法規(guī)或者部門規(guī)章出臺(tái)后地方實(shí)施性法規(guī)可能與行政法規(guī)相抵觸或者沒(méi)有存在價(jià)值。此外，一些法律就某些事項(xiàng)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體辦法，另外的具體事項(xiàng)授權(quán)地方制定具體辦法，比如《義務(wù)教育法》規(guī)定：“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！蓖瑫r(shí)又規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！贝朔N情況下比較合適的選擇是地方制定專門針對(duì)非戶籍兒童、少年接收義務(wù)教育的專項(xiàng)法規(guī)或者具體辦法，而不涉及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的內(nèi)容，這樣能夠更加有針對(duì)性地解決具體問(wèn)題。

3. 對(duì)于已有的實(shí)施性法規(guī)，在其所依據(jù)的國(guó)家法律、行政法規(guī)作出重大修改或者全面修訂后，應(yīng)當(dāng)主要研究其繼續(xù)存在或者修改的價(jià)值。在法律、行政法規(guī)發(fā)生重大變化的情況下，實(shí)施性法規(guī)可能會(huì)面臨兩種情況：一種是，如果地方實(shí)施性法規(guī)的內(nèi)容已經(jīng)被修改后的上位法全面替代或者在主要制度、措施等方面與新的上位法存在嚴(yán)重的沖突，地方實(shí)施性法規(guī)發(fā)揮作用的空間、存在的價(jià)值已經(jīng)基本喪失的情況下，地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)廢除現(xiàn)有的實(shí)施性法規(guī)，消除不符合法制統(tǒng)一原則的現(xiàn)象，按照上位法的規(guī)定執(zhí)行即可。至于是否還需要制定新的實(shí)施性法規(guī)，則要經(jīng)過(guò)新法律、行政法規(guī)施行一段時(shí)間后再作研究，而不是馬上啟動(dòng)新法規(guī)的制定。

第二種是，現(xiàn)有實(shí)施性法規(guī)與修改后的上位法相比，在部分內(nèi)容上存在沖突，但尚有很多本地原有的特色規(guī)定在新的上位法中沒(méi)有體現(xiàn)，且這些規(guī)定與新的上位法不存在沖突。在此情況下，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)法規(guī)合法性評(píng)估程序，對(duì)于必須修改的內(nèi)容盡快按照法制統(tǒng)一原則的要求進(jìn)行修改，以防止主管部門和社會(huì)公眾適用法律法規(guī)的混亂。但對(duì)于實(shí)施性法規(guī)的全面修改和完善，則仍然要等法律、行政法規(guī)施行一段時(shí)間后，再進(jìn)行全面的總結(jié)和研究，而不宜立即著手全面修訂。

加強(qiáng)論證，準(zhǔn)確把握實(shí)施性法規(guī)的立法時(shí)機(jī)

立法是一項(xiàng)嚴(yán)肅性、嚴(yán)謹(jǐn)性極強(qiáng)的政治活動(dòng)，地方實(shí)施性法規(guī)對(duì)于促進(jìn)法律、行政法規(guī)的貫徹實(shí)施具有重要作用。倉(cāng)促上馬、急于立法是對(duì)立法權(quán)的不尊重。在現(xiàn)實(shí)立法工作中，之所以存在立法時(shí)機(jī)把握不當(dāng)?shù)那闆r，與把立法作為成績(jī)，把制定法規(guī)作為工作得到重視的表現(xiàn)的不正確思想認(rèn)識(shí)有關(guān)，更主要的原因在于立法選項(xiàng)不科學(xué)，立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的論證不深入，在具體立法項(xiàng)目啟動(dòng)之時(shí)缺乏對(duì)立法時(shí)機(jī)、條件成熟度的深入研究，地方人大常委會(huì)缺乏對(duì)立法論證的審查機(jī)制等。因此，準(zhǔn)確把握實(shí)施性法規(guī)的立法時(shí)機(jī)，需要在制定立法規(guī)劃、編制年度立法計(jì)劃時(shí)真正加強(qiáng)對(duì)立法項(xiàng)目選擇的論證，切實(shí)選擇當(dāng)前急需、有條件、時(shí)機(jī)成熟的法規(guī)項(xiàng)目。在進(jìn)行具體項(xiàng)目的立法工作時(shí)，要加強(qiáng)立法項(xiàng)目的前期論證工作。目前，北京市人大常委會(huì)正在開(kāi)展法規(guī)立項(xiàng)論證的試驗(yàn)工作，這是在新形勢(shì)下改進(jìn)立法工作機(jī)制的重要探索，是加強(qiáng)立法前期準(zhǔn)備、加強(qiáng)立法審議決策前調(diào)研評(píng)估的重要機(jī)制創(chuàng)新。在開(kāi)展法規(guī)立項(xiàng)論證工作時(shí)，涉及實(shí)施性法規(guī)的立法項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)把實(shí)施性法規(guī)與上位法的關(guān)系，在當(dāng)前條件下進(jìn)行實(shí)施性立法的條件成熟度、可行性作為立項(xiàng)論證的首要內(nèi)容，從而通過(guò)立項(xiàng)論證工作切實(shí)提高對(duì)實(shí)施性法規(guī)立法時(shí)機(jī)的科學(xué)把握。

（作者單位：北京市人大常委會(huì)法制辦公室）