崔　蒙

提要公共危機(jī)管理是政府管理的重要組成部分。本文從公共危機(jī)的概念出發(fā)，對政府在兩次大的公共危機(jī)事件——非典和汶川大地震中的應(yīng)對表現(xiàn)進(jìn)行比較分析。

關(guān)鍵詞：非典；汶川大地震；公共危機(jī)

中圖分類號：C91文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

從2003年至今，我國的突發(fā)性公共事件較為頻繁，SARS病毒、禽流感、雪災(zāi)直至汶川地震，政府公共危機(jī)管理面臨著極大的挑戰(zhàn)。正是在應(yīng)對這些事件中政府公共危機(jī)管理的水平不斷提高，尤其是政府在汶川地震中的出色表現(xiàn)充分體現(xiàn)出我國政府突發(fā)性公共事件應(yīng)急機(jī)制的日臻完善。

一、公共危機(jī)和公共危機(jī)管理

公共危機(jī)是指一種危及全體社會公眾生命財產(chǎn)和共同利益的緊急事態(tài)。公共危機(jī)不同于一般危機(jī)，它影響范圍廣大，對一個社會系統(tǒng)的基本價值觀和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，需要以政府部門為主體的公共部門在時間壓力和不確定性極高的情況下作出關(guān)鍵性決策。從實(shí)踐上看，危機(jī)不可能完全消滅，但公共危機(jī)是可以進(jìn)行管理的，通過積極的管理，可以減少危機(jī)發(fā)生的可能性，降低危害程度，減少危機(jī)造成的損失。公共危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府組織相關(guān)力量對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)測、監(jiān)督、控制和協(xié)調(diào)處理，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消除危機(jī)，減少損失的過程。危機(jī)管理的重點(diǎn)在于：危機(jī)信息的獲取和預(yù)警、危機(jī)的準(zhǔn)備與預(yù)防、危機(jī)的控制與回應(yīng)、危機(jī)后的恢復(fù)與重建、持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新。在這次汶川大地震中，政府對危機(jī)迅速及時的回應(yīng)與控制是其危機(jī)管理水平提高的最好證明之一。

二、政府公共危機(jī)管理水平提高的具體體現(xiàn)

（一）案例描述

1、2002年11月16日，廣東佛山發(fā)現(xiàn)第一例SARS病例，2003年2月，廣東發(fā)病進(jìn)入高峰期，當(dāng)時，曾有廣東和海外媒體披露此事，但沒引起足夠重視，從而導(dǎo)致危機(jī)預(yù)防未及時展開，危機(jī)準(zhǔn)備不足。此后，SARS病毒開始在全球蔓延，開始進(jìn)入危機(jī)發(fā)作期，4月初每日平均新增病例4個，月中上升為34個，月底陡然上升為190個。從地理上看，3月全國感染地區(qū)只有6個城市，4月底已涉及21個省市。自4月10日起，中國政府迅速采取果斷措施，成立國務(wù)院“非典”疫情防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組和防治“非典”指揮部，建立公共衛(wèi)生快速反應(yīng)機(jī)制，有效集中人力、物力、財力，迅速出臺《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，建立信息披露通報制度，加強(qiáng)國際合作，采取有效隔離危機(jī)措施，設(shè)立“防火墻”，控制危機(jī)蔓延。5月中下旬后，SARS在我國得到基本控制，社會秩序得到一定程度的恢復(fù)。

2、2008年5月12日14時28分，四川汶川發(fā)生8.0級地震。地震發(fā)生后，胡錦濤立即發(fā)出緊急指示，要求迅速組織救災(zāi)。國務(wù)院迅速成立抗震救災(zāi)指揮部并由溫家寶親自擔(dān)任總指揮，19時10分溫家寶到達(dá)成都后就乘車前往震中地區(qū)現(xiàn)場辦公，并深入救災(zāi)現(xiàn)場安慰災(zāi)民，還馬不停蹄地前往醫(yī)院看望受傷災(zāi)民。解放軍、相關(guān)省市政府及其他機(jī)構(gòu)亦雷厲風(fēng)行，迅速啟動救災(zāi)機(jī)制。截至5月20日，溫總理八天內(nèi)主持召開國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部會議十一次。截至5月22日，中央政治局常委會相繼召開三次會議，研究部署抗震救災(zāi)工作。汶川地震不僅引起了黨中央、國務(wù)院等高層的高度重視，地震發(fā)生后，全國上下也眾志成城抗震救災(zāi)。各個兄弟省份紛紛派出以武警消防為主力的救援隊(duì)伍和醫(yī)療救助隊(duì)伍奔赴災(zāi)區(qū)，普通民眾也爭相出錢出力、獻(xiàn)血獻(xiàn)物，文體明星更是在慷慨解囊的同時積極參加賑災(zāi)義演。

（二）非典和汶川大地震中政府應(yīng)對危機(jī)管理的比較。SARS病毒席卷中國的時候曾一度因?yàn)樾畔⒌牟煌该鲗?dǎo)致公眾的恐慌，政府與民眾之間的信息交流不順暢導(dǎo)致在突發(fā)性事件面前政府的反應(yīng)遲鈍而公眾措手不及；而在本次汶川大地震中，溫家寶第一時間到達(dá)災(zāi)區(qū)指揮抗震救災(zāi)，救援工作開展得及時有效，充分體現(xiàn)出我國政府公共危機(jī)管理機(jī)制的日臻完善。

1、指揮機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制啟動迅速及時。根據(jù)公共管理中的危機(jī)管理原理，危機(jī)事件爆發(fā)的突發(fā)性和極強(qiáng)的擴(kuò)散性決定了危機(jī)應(yīng)對必須要迅速、果斷，危機(jī)的破壞性往往隨著時間的推移而呈非線性爆炸式增長。因此，越早發(fā)現(xiàn)危機(jī)并迅速反應(yīng)控制事態(tài)，越有利于危機(jī)的妥善解決和降低各方利益損失。

“SARS”初始出現(xiàn)在佛山，后來蔓延到廣州，到了廣州就已經(jīng)處于爆發(fā)階段。由于對其傳染性認(rèn)識不足，沒有意識到危機(jī)的爆發(fā)，延誤了控制危機(jī)的時機(jī)。在突發(fā)的情況下，準(zhǔn)備不足以及危機(jī)預(yù)處理機(jī)制的缺失，使得危機(jī)爆發(fā)階段的信息不全面，所需的物資匱乏，對醫(yī)護(hù)人員也缺乏有效的防護(hù)措施，應(yīng)急機(jī)制不能很好地展開；而汶川地震中抗震救災(zāi)工作迅速展開，政府迅速啟動指揮機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制。自從5月12日四川汶川地震發(fā)生后，黨中央、國務(wù)院和各級人民政府立即果斷地采取了一系列有力措施，開展緊急救災(zāi)：一方面發(fā)揮建立指揮中樞的優(yōu)勢，以強(qiáng)制性來要求相互之間沒有隸屬關(guān)系的部門之間分工合作，從而起到協(xié)調(diào)和掌控全局的作用，達(dá)到最大的應(yīng)急處理效果。地震發(fā)生后，國務(wù)院在第一時間迅速成立抗震救災(zāi)指揮部并由溫家寶親自擔(dān)任總指揮，在抗震救災(zāi)指揮部的調(diào)度下，各部門彼此各司其職又分工合作，保證了救災(zāi)工作的高效開展；另一方面迅速啟動各種應(yīng)急機(jī)制。地震發(fā)生幾個小時后，中國地震局、國家減災(zāi)委、民政部等急援災(zāi)區(qū)，民政部和國家減災(zāi)委在地震發(fā)生約1個小時后啟動了應(yīng)急救災(zāi)二級響應(yīng)，中國紅十字會啟動了自然災(zāi)害救助一級響應(yīng)預(yù)案，迅速調(diào)撥物資救助災(zāi)民。總參謀部也立即啟動應(yīng)急預(yù)案，要求按照應(yīng)急預(yù)案做好搶險救災(zāi)準(zhǔn)備，隨時準(zhǔn)備投入搶險救災(zāi)。從地震發(fā)生，到啟動指揮機(jī)制，進(jìn)而啟動應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行抗震救災(zāi)，所有這些工作都在兩小時以內(nèi)，快速的反應(yīng)對減震救災(zāi)起到了決定性的作用。這種以人為本、堅(jiān)強(qiáng)有力的快速反應(yīng)，標(biāo)志著我國在建立健全現(xiàn)代突發(fā)事件管理體制和機(jī)制方面正在走向成熟。

2、信息發(fā)布及時、充分、公開、透明、開放。信息透明化是制止謠言、穩(wěn)定民心，預(yù)防突發(fā)事件轉(zhuǎn)化為危機(jī)的重要手段之一。一個具備完善的突發(fā)事件管理體制和機(jī)制的政府，在自然災(zāi)害突發(fā)之初，就會利用各種媒體，建立與公眾的溝通管道，定期發(fā)布各種公眾希望了解的信息，從而消除不安定因素，保持社會穩(wěn)定。

非典疫情的瞞報影響了一些地方的穩(wěn)定，SARS危機(jī)中由于政府沒能及時對事件做出迅速反應(yīng)并及時公布信息，致使民眾普遍對SARS憂心忡忡，一時謠言四起，人心惶惶，出現(xiàn)了所謂“非典恐懼綜合癥”；而這次汶川地震中對信息的處理方式，當(dāng)為中國應(yīng)急管理信息的典范。從汶川大地震發(fā)生那一刻起，國內(nèi)從中央到地方各類媒體無不全力以赴對地震和抗災(zāi)救災(zāi)情況進(jìn)行及時、充分、生動的報道，中外記者可以到震區(qū)任意采集新聞。四川省政府和國務(wù)院新聞辦，每天舉行新聞發(fā)布會，有關(guān)負(fù)責(zé)人通報當(dāng)日震情和抗震救災(zāi)的最新情況，人員死、傷、失蹤數(shù)字，災(zāi)民安置情況以及抗震救災(zāi)工作中遇到的困難和問題，并毫無保留地回答中外記者任何提問。信息發(fā)布如此開放、公開、透明，達(dá)到了前所未有的水平。中央政府與愛國民眾之間溝通取得的大步進(jìn)展，激發(fā)了整個社會強(qiáng)大的救災(zāi)合力。

3、充分利用社會動員機(jī)制?，F(xiàn)代國家危機(jī)管理中不可或缺的是強(qiáng)大的社會動員機(jī)制，公共危機(jī)具有突發(fā)性、易變性和危害性，僅僅依靠政府的力量很難形成快速、高效、協(xié)調(diào)的應(yīng)急機(jī)制，企事業(yè)單位、各類社會組織及個人等多元性參與主體都是影響政府應(yīng)急管理水平的重要因素。

非典發(fā)生后，由于政府在處置非典初期的政策失誤以及信息封鎖，導(dǎo)致地方政府各自為政，有些地方甚至發(fā)生民眾組織起來對抗政府、封鎖公路、不準(zhǔn)疫區(qū)人員車輛通行等行為。在SARS危機(jī)處理中，我國主要靠的是政治動員機(jī)制，靠的是政府行政手段，社會力量的優(yōu)勢沒有得到有效發(fā)揮；而這場震災(zāi)給世界一個響亮的回答，中國政府的社會動員能力非常強(qiáng)大。在這次抗震救災(zāi)中，社會動員發(fā)揮了保障性作用，形成多層次、全方位、高集中的社會化應(yīng)急工作管理格局，充分體現(xiàn)了社會整體應(yīng)急管理機(jī)制的優(yōu)越性。政府充分發(fā)揮了宏觀協(xié)調(diào)、有效組織和整合資源的作用，地震發(fā)生24小時內(nèi)，中國國家減災(zāi)委緊急啟動一級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)，國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部集中全國救災(zāi)資源，政府部門、軍隊(duì)和社會其他的各個方面密切配合，中央政府和地方政府密切配合，建立了一個集軍、警、消防、醫(yī)療等單位于一體的指揮調(diào)度體系，而與此同時社會各界總動員，全面參與抗震救災(zāi)工作，各類民間組織，通過募捐籌款、志愿者服務(wù)等方式對政府主導(dǎo)模式進(jìn)行有效的補(bǔ)充與支持，形成了協(xié)力共進(jìn)、共赴國難的社會氛圍。

4、應(yīng)急反應(yīng)法律法規(guī)體系完善?，F(xiàn)代國家公共危機(jī)管理水平與應(yīng)急反應(yīng)法律法規(guī)體系的完善程度息息相關(guān)，沒有完善的公共應(yīng)急法制就沒有高效的突發(fā)事件政府管理，完善的公共應(yīng)急法制是國家公共應(yīng)急系統(tǒng)中最重要的非技術(shù)支撐體系之一，是有效化解公共危機(jī)的一個重要保障機(jī)制。

非典事件暴露出我國嚴(yán)重缺乏應(yīng)急處置的相關(guān)法律法規(guī)系統(tǒng)。非典期間，我國迅速出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，非典后，我國加快制定相關(guān)法律。目前，我國已基本建立起一套系統(tǒng)的應(yīng)急機(jī)制制度和法律體系，如 《國家自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》等，這些法律法規(guī)使得國家的處置行為有法可依，使得這次救災(zāi)體現(xiàn)出高度的有序性、合法性，同時也標(biāo)志著我國的治理思路和治理手段越來越成熟。

總之，這次抗震救災(zāi)應(yīng)急處理標(biāo)志著我們國家在公共危機(jī)管理的機(jī)制和體制建設(shè)方面確實(shí)走向了成熟，走向了一個新的階段，充分體現(xiàn)出政府以人為本、執(zhí)政為民的施政理念。當(dāng)然，這次地震也反映出一些問題，如地震預(yù)警機(jī)制不完善、危機(jī)意識淡薄等等，這些都是政府需要改善的地方，這些問題的反思和改進(jìn)將會帶來政府公共危機(jī)管理水平新的提高。

（作者單位：南京人口管理干部學(xué)院）