孔凡河

摘要：服務型政府是當代政府治理的基本模式，是我國政府轉型的重要價值目標。它蘊含有限政府、責任政府、法治政府和陽光政府等四個向度的服務特質。構建服務型政府必須建立健全其實現(xiàn)機制，即轉變政府管理理念，踐行科學發(fā)展觀；創(chuàng)新行政文化，改善政府管理軟環(huán)境；實現(xiàn)公共服務的社會化與市場化；推進基本公共服務均等化；建立健全公共財政體制；提升公務員素質，建設服務型機關等。

關鍵詞：服務型政府；公共服務；和諧社會；服務型機關

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3163(2009)04-0075-03

服務型政府是相對于管治型政府而言的，是一種以公民為中心，以服務公眾日益多元化的公共需求為導向的新型政府治理模式。服務而非管制，成為界定政府職能的核心價值。這種治理模式要求政府由以控制管理為要務，轉變?yōu)橐蕴峁┓諡樽谥?，管理范圍由?jīng)濟建設領域轉移至公共服務領域。因此，較之傳統(tǒng)的管制型政府治理模式，服務型政府具有鮮明的服務特質。

一、服務型政府的服務特質

服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主程序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務作宗旨并承擔服務責任的政府。具體而言，服務型政府具有有限政府、責任政府、法治政府以及陽光政府等四個向度的服務特質，它們共同支撐起服務型政府的大廈。其中，有限政府是服務型政府的基本前提，責任政府是其道德基礎，法治政府是其法制保障，陽光政府是其實現(xiàn)路徑。

1有限政府。有限政府是相對于全能政府而言的，主要強調政府職能和權力是有邊界的，并非無所不包。政府職權具有自我膨脹性和天然的擴張性，如果缺乏嚴格的規(guī)范和約束，政府就可能衍變成全能政府，包攬一切，導致公權力侵犯私權力，政府機構侵害公民、法人或其他社會組織的合法權益。在既定的組織和技術條件下，政府的能力是有限的，政府的權力、職能和規(guī)模是有邊界的。政府只能將自己的核心職能定位在彌補“市場失靈”，為市場、企業(yè)和公眾提供有效的公共產(chǎn)品和高質量的公共服務上。在市場經(jīng)濟的大潮中，政府要做到“有所為，有所不為”，從不適宜或不需要親自管理的領域徹底退出，把有限的精力主要集中于有關規(guī)則的制定和實施上，通過政策服務等手段進行間接調控，簡化行政審批程序，強化宏觀管理職能，弱化微觀管理職能，營造有利發(fā)展環(huán)境，促進市場的有序運行。因此，政府作為服務者的地位和作用日益凸顯，應嚴格規(guī)范和約束其職權，使其分散用權，還權于民，放權于企業(yè)、社會組織和基層組織，防止其權力被濫用，這是構建服務型政府的基本前提。

2責任政府。責任政府是相對于權力政府而言的。傳統(tǒng)的權力政府重權力輕責任，會導致政府治理過程中責任的流失以及各種權力尋租、腐敗現(xiàn)象的滋生，最終損害的是社會公共利益?！罢M織由公眾創(chuàng)立，為公眾服務，就需要對公眾負責。”_2因此，政府必須堅持“責權統(tǒng)一”的原則，既要對自身行為負責，更要對公眾負責，做到“有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權要賠償”，自覺履行維護公共利益的責任。責任政府主要包含兩個方面的要求：一是政府要及時回應公民需求，積極履行政府責任。政府的責任觀念需要從傳統(tǒng)政治中的官民觀念轉變?yōu)楝F(xiàn)代政治中的平等交換和平等制約觀念。在這一觀念指導下，根據(jù)公民的需求，設計并不斷修正工作流程中的具體責任，在政府和公民之間建立良好的互動關系；二是政府要勇于承擔責任，接受監(jiān)督和控制，保證實現(xiàn)責任。政府要在實踐中身體力行，認真實現(xiàn)每一項責任。這與管制型權力政府責任不清和責任心淡薄，以及公眾利益受損后無從追究政府責任形成了鮮明對照。以實現(xiàn)公共利益為宗旨的服務型政府，在向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務的過程中，必須嚴格依照法律精神和法律程序去行動，并勇于為自己未能履行好公共服務的行為后果承擔相應的責任。因此，服務型政府必然是責任政府，責任政府是服務型政府的道德基礎。

3法治政府。法治政府是相對于人治政府而言的。人治政府是將個人的意志凌駕于法律之上，而法治政府崇尚法律的權威和至高無上。具體而言，法治政府要求政府以及所有公共權力機構都必須在法律規(guī)定的原則下運作，政府職能的構成內容和運作程序也要依法規(guī)范和約束。法治政府的構建主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政府治理的合法性。政府治理的權威和秩序必須得到民眾的廣泛認可，而這種認可應通過法律來進行授權。政府治理的主體必須合法，是法律明確規(guī)定的；政府治理的內容必須合法，政府處理的事項必須在法律授權的范圍之內；政府治理的程序也必須合法，政府行為必須有法可依、有法必依。因此，法治政府要求各級政府及其公務人員都必須按照依法行政、程序正當、便民高效、誠實守信的要求，規(guī)范行政行為，提高行政效能，防止濫用權力。二是政府的行政責任。對公共權力進行制約，最重要的是要對管理主體的違法行為依法進行制裁，使之承擔應負的法律責任。法治政府要盡可能地嚴格規(guī)定行政行為的裁量標準，縮小其自由裁量的限度，將政府工作人員行使行政權的彈性降到最低點，從而既保證行政執(zhí)法的公正，又杜絕因行政自由裁量權過大而造成政府的尋租行為。因而，建設法治政府可以營造行政法治與社會自治良性互動的社會環(huán)境，回應市場經(jīng)濟和民主政治對政府治理的迫切要求。然而，公民本位、服務社會、責任至上等服務型政府的基本內涵只有在法治政府的條件下才能成為現(xiàn)實，政府只有依照法定的權限和程序行使權力，履行職責，接受監(jiān)督，才能為社會和民眾提供優(yōu)質高效的公共產(chǎn)品和公共服務。可見，依法行政是服務型政府的內在要求，法治政府是服務型政府的法制保障。

4陽光政府。陽光政府是相對于暗箱政府而言的，主要強調在信息化基礎上，實現(xiàn)政府決策等重要管理行為的公開透明，鼓勵公民參與和監(jiān)督政府管理行為。黨的十七大報告明確提出，確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。陽光政府從根本上體現(xiàn)了以人為本的政府治理理念，主要包括兩個層面的要求：一是政府信息公開。實現(xiàn)公共信息透明化，是現(xiàn)代社會治理的基本準則。一方面，信息是政府公共管理的源頭活水，沒有及時、有效、準確的信息，政府制定公共政策就有可能偏離公共利益；另一方面，信息也是公民了解、參與、監(jiān)督政府管理的基石。如果連最基本的信息都無從知曉，那么有序的參與和監(jiān)督就會淪為空談，離開公開性而談民主是很荒唐的。二是政府運作過程公開，特別是一些重大決策和涉及公共利益的決策要向社會公開，逐步走向民主、透明，讓公共服務的享用者參與行政決策，并提出相關意見和建議。此外，還要逐步建立公共決策預警和評估機制，在提高政府公共決策民主意愿的基礎上，降低公共決策的成本，提高決策效率。可見，陽光政府是服務型政府的重要實現(xiàn)路徑。

二、服務型政府的實現(xiàn)機制

構建服務型政府，必須建立健全其實現(xiàn)機制，即轉變政府管理理念，踐行科學發(fā)展觀；創(chuàng)新行政文化，改善政府管理軟環(huán)境；實現(xiàn)公共服務的社會化與市場化；推進基本公共服務均等化；建立健全公共財政體制；提升公務員素質，建設服務型機關等。

1轉變政府管理理念，踐行科學發(fā)展觀

構建服務型政府關鍵是轉變政府管理理念。要將計劃體制下的管制型管理轉為市場經(jīng)濟下的服務型管理；由過去包攬一切的全能管理轉變到滿足社會公共需要的公共管理；由政府直接管理轉變?yōu)檎拈g接管理。政府要以強化服務意識、增強服務效能、提高服務水平為中心，樹立科學行政、民主行政、依法行政的理念。還應按照科學發(fā)展觀的要求，從實際出發(fā)，區(qū)別不同情況，充分利用現(xiàn)有資源，吸引社會資金，避免盲目建設和重復建設，把加強基礎設施建設、公益事業(yè)建設和公用事業(yè)建設同完善政府運行機制結合起來，借鑒國外企業(yè)化管理、社會化服務等做法，不斷提高政府服務的質量和水平。

2創(chuàng)新行政文化，改善政府管理軟環(huán)境

積極推進行政文化創(chuàng)新是構建服務型政府的關鍵一環(huán)。行政文化通常是指政府組織內共有的思想意識、價值觀念、習慣、行為方式和制度的總和。行政文化在外部層面上表現(xiàn)為行政管理體制和行為方式等，核心則反映在政府管理觀念、管理哲學上。行政文化的核心是一種價值觀，是能夠讓全體公務人員投身政府共同追求的價值目標。行政文化要素對于服務型政府的確立與發(fā)展，對于政府決策活動的展開，對于政府法治化建設的進程，對于政府公職人員行為道德的狀況等，都發(fā)揮著極為重要的影響。因此，行政文化是政府管理的軟環(huán)境，是政府管理的靈魂。只有創(chuàng)新行政文化，才能營造良好的政府管理軟環(huán)境。建立起公民本位、服務至上的服務型政府。

3實現(xiàn)公共服務的社會化與市場化

隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善和政府職能轉變的不斷深入，國家與社會、政府與社會的關系出現(xiàn)重大變化，非政府組織不斷生長、基層自治不斷完善、社區(qū)建設不斷發(fā)展、非公有制經(jīng)濟力量不斷壯大，公民社會趨于成形。因而，要以公民社會需求為導向，調動各種社會力量來改善公共服務，鼓勵各種民間組織、社會中介組織參與興辦公益事業(yè)和社會服務。要通過市場機制來調節(jié)公共服務的供給與需求，打破政府供給壟斷，逐步開放公共服務領域，實現(xiàn)公共服務供給主體的多元化和供給方式的多元化，形成以政府為主導、各種社會主體共同參與的公共服務供給格局。

4推進基本公共服務均等化

構建服務型政府，必須實現(xiàn)基本公共服均等化。政府向社會提供公共服務作為一種社會收入分配的制度安排，是對整體社會利益結構的合理調節(jié)和對社會利益的公平分配。因而，政府向社會提供公共服務時，應以公平正義為基本原則。根據(jù)該原則，政府供給公共服務應著眼于兩個方面：一是滿足全體公民最基本需要的公共服務，如使每一個人都享有初級醫(yī)療保健；二是滿足部分弱勢公民的生存需要的公共服務，如針對老齡人的基本養(yǎng)老服務、針對貧困人口的最低生活保障、針對所有適齡兒童的義務教育公共服務等。在處理公共服務的水平與公共服務的覆蓋面的關系上，應以完善基礎性公共服務為原則，以“廣覆蓋、低水平、保生存”為原則，使人人享有基本公共服務。如使每一個貧困人口都享有基本生活保障、使每一個人都享有初級醫(yī)療保健服務。要實現(xiàn)人人享有基本公共服務的目標，重點是完善農(nóng)村公共服務體系；要建立規(guī)范的財政轉移支付制度，為農(nóng)村人口提供基本的公共服務，如基礎教育、公共衛(wèi)生服務等。

5建立健全公共財政體制

要強化政府公共服務職能，為社會提供充足優(yōu)質的公共服務，必須建立公共財政體制，調整和優(yōu)化政府公共服務結構，增加政府公共服務支出，尤其要不斷增加社會性公共服務支出，為社會公共利益的實現(xiàn)提供強大的財政基礎。因此，我國應建立公共收入制度，提高財政收入占國內生產(chǎn)總值的比重。要大幅度提高政府公共服務的總量和質量，使公共教育支出、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障支出占GDP比重逐步達到發(fā)展中國家的水平。同時，要調整公共支出的范圍，要把生產(chǎn)投資型財政轉變?yōu)楣卜招拓斦?；財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，在滿足社會公共需要的領域中加大公共財政投入。逐漸從不屬于社會公共需要的領域退出，將財政支出轉向公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、社會保障和公共基礎設施方面。

6提升公務員素質，建設服務型機關

建設服務型政府，提高政府公共服務的質量與水平，還應不斷加強公務員隊伍建設，提升公務員素質，建設服務型機關。如前所述，服務型政府必然是責任政府、法治政府和效能政府，必然是執(zhí)行力和公信力很強的政府，這就要求不斷提高政府部門和公務員的能力和素質，切實加強政風建設，建設服務型機關。因此，我們應該大力推進政府管理創(chuàng)新，深化行政審批制度，繼續(xù)推行政務公開，加強電子政務建設，把政府績效管理與行政問責結合起來，不斷提高政府公共服務的質量與水平。要轉變工作作風，提高工作效率，加強反腐倡廉工作，加大行政監(jiān)察、審計監(jiān)督和政風行風建設力度，切實糾正部門和行業(yè)不正之風，努力建設一支廉潔奉公、業(yè)務精通、作風優(yōu)良的政府公務員隊伍。

編輯：華閱