丁元竹

【摘要】基本公共服務(wù)均等化不只是實(shí)現(xiàn)若干個服務(wù)項(xiàng)目的公眾可及性,它還具有更加深刻的含義。我們需要從維護(hù)國家統(tǒng)一和安全的高度認(rèn)識均等化,從消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的需要來把握均等化,從完善財(cái)政體制的角度認(rèn)識均等化。深入研究支持均等化的財(cái)政體制,積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

【關(guān)鍵詞】基本公共服務(wù) 均等化 過程

黨的十六屆五中全會、六中全會和黨的十七大都把實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化放在重要位置。近年來,中央政府各部門、地方各級政府都把促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化列為本部門、本地區(qū)工作的重要內(nèi)容,學(xué)術(shù)界也以學(xué)以致用為宗旨,開展相關(guān)研究。我們認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化不僅僅是實(shí)現(xiàn)若干個服務(wù)項(xiàng)目的公眾可及性,它具有更加深刻的含義,需要我們?nèi)嬲J(rèn)識和準(zhǔn)確把握。

全面認(rèn)識均等化的意義

站在國家統(tǒng)一和安全的高度認(rèn)識均等化。均等化是現(xiàn)代國家為維護(hù)國家統(tǒng)一,保持社會穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會公平和公正而建立的財(cái)政稅收體制和機(jī)制,它是建立在聯(lián)邦制、分權(quán)制等制度或地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別等因素基礎(chǔ)上的,尤其是建立在地區(qū)差別基礎(chǔ)上的。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致加拿大一些省份陷入財(cái)政困境,為了幫助這些省份應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī),加拿大政府于1937年建立了處理各省關(guān)系的委員會。通過征詢?nèi)藗兊囊庖?該委員會在聯(lián)邦政府設(shè)立了國家協(xié)調(diào)基金,對那些沒有能力為本省居民提供基本公共服務(wù)的省份給予財(cái)政援助。這是加拿大最早的均等化嘗試。經(jīng)過不斷發(fā)展和完善,加拿大聯(lián)邦政府的均等化措施越來越正規(guī)化、制度化,于上世紀(jì)80年代載入聯(lián)邦憲法。加拿大既是世界上最早實(shí)施均等化的國家之一,也是目前世界公認(rèn)的、典型的實(shí)施均等化政策的國家之一,均等化是加拿大政府確保每個省有能力提供基本公共服務(wù)的工具。

從消除二元結(jié)構(gòu)的需要來把握均等化。在中國,由于特殊的歷史原因,城市化滯后于工業(yè)化,消除城鄉(xiāng)差別成為基本公共服務(wù)均等化中的核心目標(biāo)之一?，F(xiàn)階段,基本公共服務(wù)均等化既是一種價(jià)值理性,又是一種工具理性。作為一種價(jià)值理性,基本公共服務(wù)均等化旨在實(shí)現(xiàn)社會公平與正義。作為工具理性,基本公共服務(wù)均等化就是通過實(shí)踐的途徑確認(rèn)工具(手段)的有用性,從而追求基本公共服務(wù)的最大功效。

當(dāng)前選擇基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略主要基于三個方面的考慮,一是消除地區(qū)差別,二是消除城鄉(xiāng)差別,三是消除城鄉(xiāng)差別帶來的身份歧視,例如對農(nóng)民工的歧視。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)義務(wù)教育等基本公共服務(wù)差異巨大。不僅如此,農(nóng)民工享受的基本公共服務(wù)也與城市居民大大不同。 過去30年,中國有上億遷移人口進(jìn)入各類城鎮(zhèn),為中國城市發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。但是,不完善的城市化政策,使他們?nèi)狈咏竟卜?wù)和完全融入城市社區(qū)的機(jī)會。不管人們是否意識到,呼吁或者為農(nóng)民工及其子弟爭取與城市居民同等的權(quán)利,是很多人理解基本公共服務(wù)均等化的切入點(diǎn),是一種潛意識中的東西,也比較符合中國國情。因?yàn)樵谑澜缟蠈τ谵r(nóng)民身份如此嚴(yán)格劃分的國家的確不多見。在這次國際金融危機(jī)沖擊過程中,城市化滯后帶來的國內(nèi)消費(fèi)不足和結(jié)構(gòu)性矛盾已經(jīng)十分明顯和突出。

與發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)均等化戰(zhàn)略不同的是,中國的公共服務(wù)均等化在實(shí)施過程中不僅要解決地區(qū)差距問題,而且要解決城鄉(xiāng)差距,以及由于城鄉(xiāng)體制分割造成的農(nóng)民工這一特殊群體與城市居民和農(nóng)民之間的差距。事實(shí)上,由于這一群體的出現(xiàn)和針對這一群體的社會政策,如就業(yè)、教育、衛(wèi)生醫(yī)療等,中國的基本公共服務(wù)供給在體制上已經(jīng)分成三部分:城市、農(nóng)民工、農(nóng)民,三個群體、三種體制。

從完善財(cái)政體制的角度認(rèn)識均等化。第一、國家根據(jù)各省人均財(cái)政收入水平,對財(cái)政收入低的省份實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;第二、建立基本公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn),確定各地區(qū)公共服務(wù)可比較性和平均水平;第三、通過立法確定基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利,必須得到保障。這樣就可以使居民在國內(nèi)自由流動,包括跨省流動,甚至跨省分享財(cái)富。也只有這樣,才能消除基本公共服務(wù)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差別,以及城鎮(zhèn)內(nèi)部的外來務(wù)工者及其子弟與城市居民之間的差別。

深入研究支持均等化的財(cái)政體制

我們可以把財(cái)政均等化為核心的均等化視為一個專門的問題,進(jìn)行有關(guān)財(cái)政體制建設(shè)的研究;把“全體人民的對基本公共服務(wù)的可及性”(基本公共服務(wù)均等化)視為另外一個專門問題,進(jìn)行其范圍和標(biāo)準(zhǔn)的研究?！瓣P(guān)于公平的大部分考慮可以通過以下兩個方面表現(xiàn)出來:與需求相關(guān)的公平(即應(yīng)得的公平)以及與服務(wù)可獲得性相關(guān)的公平?！迸c需求相關(guān)的公平主要是指對基本公共服務(wù)資源分配的能力,與服務(wù)可獲得性相關(guān)的公平則是指對基本公共服務(wù)資源平等利用的機(jī)會。前者叫平等獲得,后者叫平等利用。前者的標(biāo)準(zhǔn)是個人財(cái)政支付能力,后者的標(biāo)準(zhǔn)是相同基本公共服務(wù)設(shè)施的空間平等分布?！啊降全@得潛在地意味著每個人可以消費(fèi)同等數(shù)量的醫(yī)療服務(wù)?！雹贀Q句話說,我們還需要進(jìn)一步研究我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)的全國最低標(biāo)準(zhǔn)。中央政府(或省級政府)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)制定基本公共服務(wù)(或公共服務(wù))的最低標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù),確保均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),同時(shí),保障實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)的資金供給。地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)基本公共服務(wù)的供給。

在我國實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,必須滿足三個條件:首先,每一個公民都具有享受法定基本公共服務(wù)的財(cái)政支出能力?！爱?dāng)居民基本能力相同時(shí),公共服務(wù)結(jié)果均等才會促進(jìn)基本消費(fèi)平等”;②其次,政府應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃和空間布局,使每個公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地能夠有機(jī)會接近法定基本公共服務(wù)設(shè)施;第三,應(yīng)當(dāng)通過法律和改革現(xiàn)有的戶籍制度等方式,使每個公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地使用法定基本公共服務(wù)設(shè)施。實(shí)現(xiàn)這三個條件可行不可行?我們可以進(jìn)行一些分析。

首先,通過轉(zhuǎn)移支付的方式,在我國可以使每一個公民都具有享受法定基本公共服務(wù)的財(cái)政支出能力,這需要改革和完善現(xiàn)行的財(cái)政體制,建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度和機(jī)制,包括地方政府的財(cái)政需求和中央政府的財(cái)政支出能力,換句話說,需要計(jì)算財(cái)政需求能力(expenditure need)和支出成本(expenditure cost),標(biāo)準(zhǔn)就是人均財(cái)政支出額(是否考慮各地的價(jià)格水平等因素,可以再考慮,在此,我們暫時(shí)不考慮更多的因素)。在這里有一個如何處理公平與效率的關(guān)系問題,人均財(cái)政支付能力定得太高,會影響效率,定得太低,會不利于公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次,通過規(guī)劃和公共投入,可以使每個公民有機(jī)會不分城鄉(xiāng)、地區(qū)地接近法定基本公共服務(wù)設(shè)施,問題是要處理好空間布局的合理性問題,特別要考慮城市化因素和人口遷移等,避免資源浪費(fèi)。在這里有一個如何處理公平與效率的關(guān)系問題,空間分布太均勻,會影響效率,而且,若對城市化進(jìn)程考慮不足,也會造成資源浪費(fèi);太集中,會不利于公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);最后,通過消除城鄉(xiāng)分割分治體制,使每個公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地使用法定基本公共服務(wù)設(shè)施也是可以做到的,這里不存在什么標(biāo)準(zhǔn)問題,是無條件的。所以,在現(xiàn)階段,中國的基本公共服務(wù)均等化需要通過發(fā)展和改革來實(shí)現(xiàn)。

積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

與學(xué)術(shù)界關(guān)注點(diǎn)略有不同,我們關(guān)注均等化更側(cè)重于技術(shù)層面上的問題,諸如如何才能在各個地區(qū)實(shí)現(xiàn)均等化分布資源等,對各類設(shè)施、設(shè)備、人員的配備更加關(guān)注,對支持這些資源的財(cái)政體制,或者轉(zhuǎn)移支付體制更加留心。

從嚴(yán)格意義上講,我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)均等化是一個確保每一個公民都有機(jī)會不分城鄉(xiāng),不分地域地接近法定基本公共服務(wù)項(xiàng)目的一個過程。這是因?yàn)槲覈F(xiàn)階段城市化程度不高,城鄉(xiāng)體制分割比較嚴(yán)重,我國的基本公共服均等化需要在財(cái)政體制改革、政府責(zé)任劃分、城市化進(jìn)程加速、城鄉(xiāng)分割打破的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn),即在這樣的條件下實(shí)施基本公共服務(wù)的可及性,所以目前中國的基本公共服務(wù)均等化是一個過程。它要求在基本公共服務(wù)面前,每個人都受到平等對待,每個人都有機(jī)會接近基本公共服務(wù),每個人得到的最終結(jié)果也是大致相等的。從工作內(nèi)容上考慮,可以分為四個部分:第一,通過立法,確立每一個公民可以不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地享受基本公共服務(wù)的基本原則和基本框架;第二,確立全國性基本公共服務(wù)的基本范圍和最低標(biāo)準(zhǔn);第三,建立和完善與基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)相適應(yīng)的財(cái)政體制——政府間關(guān)系;第四,實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政支出能力和財(cái)政需求能力均等化,確保居民擁有基本公共服務(wù)均等化的權(quán)利和機(jī)會。(作者為國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任、教授)

注釋

①Alexander S. Preker and John C. Langenbrunner:《明智的支出—為窮人購買醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)》,北京:中國財(cái)經(jīng)出版社,2006年,第124頁。

②劉尚希:“基本社會保障均等化:目標(biāo)及政策路徑”,《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》,2007年6月14日。