農村黨組織書記公推直選研究

韋紹福

【摘要】在農村(社區(qū))實行黨組織書記公推直選,對于保證黨員與群眾行使民主權利,增強基層黨組織公信力,密切黨群干群關系具有重要意義。但在實踐中,公推直選在法律上與具體操作過程中仍存在一些問題,需要進一步探索和完善。

【關鍵詞】公推直選 人事制度 農村(社區(qū))

20世紀90年代以來,隨著農村社會與政治改革進程的加快,特別是村民自治與農村基層民主在全國的普遍推開,農村基層黨組織在領導權威方面面臨著新的巨大挑戰(zhàn)。在民主選舉產生村委會之后,村黨支部的領導地位開始受到沖擊,許多干群矛盾的焦點也都集中到村黨支部的權力有效性與合法性的問題上。在這一背景下,公推直選村黨組織書記的選舉改革被提上重要議事日程。

所謂“公推直選”,就是組織推薦、黨員推薦、群眾推薦相結合,民主公推候選人,最后在黨員大會上由黨員直接選舉黨組織書記和班子成員的一種選舉方式,其根本目的是擴大黨員群眾在選擇“當家人”上的民主權利。由于“公推直選” 以黨員和群眾滿意為本,讓朝夕相處、知根知底的黨員和群眾參與公開預選村(社區(qū))黨組織書記和班子成員候選人,充分行使民主權利,加強了班子的源頭建設,把干部對上負責和對下負責有機地統(tǒng)一起來,起到了“選拔一人,帶動一批,凝聚一片”的積極作用。因此,胡錦濤同志在黨的十七大報告中明確提出,要“推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法,逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”的黨內民主發(fā)展新路徑。

就廣東省東莞市而言,該市在2008年村(社區(qū))“兩委”換屆期間,選擇條件較好的莞城街道創(chuàng)業(yè)社區(qū)黨總支等16個村(社區(qū))開展公推直選試點,一批“新型”黨組織書記應勢而生。本文擬以此為例,分析東莞市基層民主建設創(chuàng)新的經驗與意義。

“公推直選”的效果

從實踐結果看,東莞市“公推直選”農村(社區(qū))黨組織書記的程序和做法切合實際,具有較強的針對性、實用性和操作性,成效顯著。

改善了村(社區(qū))黨支部班子結構,提高了支部成員素質。村(社區(qū))黨支部傳統(tǒng)的選人用人方式暴露出不少弊端?！坝缮贁?shù)人選人”和“在少數(shù)人中選人”的方式,由于視野不寬,一批優(yōu)秀的黨員特別是年輕黨員長期進不了村黨支部班子。在公推直選中,始終堅持群眾公認原則,有利于優(yōu)秀候選人脫穎而出,為他們進入村(社區(qū))班子創(chuàng)造了有利條件。這些同志綜合素質和文化水平較高,年輕,有群眾基礎,能帶領群眾致富。

擴大了基層民主,順應了基層民主政治建設大趨勢。改革開放以來,隨著經濟的發(fā)展,人民群眾物質文化生活水平不斷提高,村務公開、民主管理和村民委員會直接選舉深入開展,基層民主政治建設有了長足發(fā)展,廣大基層黨員群眾的民主意識、參政意識、法制意識顯著增強。在村(社區(qū))黨支部選舉上,以前那種“上面定人頭,黨員舉拳頭,群眾皺眉頭”的做法,已遠遠不能滿足廣大黨員群眾的要求。實行公推直選,選舉之前讓群眾對支部候選人有發(fā)言權、推薦權、建議權,在群眾公認的基礎上再進行黨內選舉。這一做法實現(xiàn)了黨員意愿和群眾意愿、黨內民主和人民民主的統(tǒng)一,既符合黨章,又體現(xiàn)民意,從而激發(fā)了廣大黨員群眾參政議政的熱情和正確行使民主權利的積極性。

增強了當選干部的宗旨意識和責任意識,密切了黨群干群關系。傳統(tǒng)的村(社區(qū))黨支部選舉,實際上黨支部成員是上面圈定的,這種做法忽視群眾公認的原則,助長了一部分人脫離群眾的傾向,以致部分干部宗旨觀念淡薄,不關心群眾疾苦。通過公推直選產生的村(社區(qū))黨組織書記,群眾觀念明顯增強,自覺做到對上負責與對下負責的統(tǒng)一,主動改進工作作風,促進了干群關系的改善。群眾的氣順了,心齊了,支持黨支部工作的就多了,關心村(社區(qū))里公益事業(yè)的也多了。同時,新當選的村(社區(qū))黨組織書記感到有了群眾的信任,腰桿硬了,工作勁頭更足了,增強了克服困難的勇氣。尤其是通過競職演說、群眾答辯和公開承諾,更增強了他們的壓力和動力,使他們發(fā)生了從“要我干”到“我要干”的變化,工作主動性創(chuàng)造性大大增強。經過“公推直選”的民主洗禮和考驗,他們將進一步強化“對人民負責,為人民辦事,受人民監(jiān)督,讓人民滿意”的宗旨意識和責任意識,把心思和精力更多地放在工作實績和為民服務上。面對組織的重托、黨員的信任、群眾的期盼,前有引力,后有推力,內有動力,外有壓力,從體制機制上引導領導班子關注民情、關愛民生,真正做到“權為民所用,情為民所系,利為民所謀”,使黨群干群關系獲得更強的改進動力和更廣的拓展空間。

進一步拓寬了選人視野,廣辟知人渠道,變“伯樂選馬”為“賽場選馬”。公推直選村(社區(qū))黨組織書記和班子成員,變過去直接任命為由黨員群眾公開推薦,黨員大會直接選舉產生,是發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的具體實踐。通過“組織定規(guī)劃,群眾來推薦,賽場選良才”,進一步拓寬了干部選用視野,改進了選用方式,為廣大干部充分展示才能搭建了平臺,提供了良機,不僅讓群眾選出了自己滿意的人選,改善和優(yōu)化了領導班子,而且發(fā)現(xiàn)和掌握了一批優(yōu)秀年輕人才。這無疑對干部人事工作是一個很好的啟示。

“公推直選”的經驗與創(chuàng)新

公推直選試點取得的上述成效,為進一步“擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍,探索擴大黨內基層民主多種實現(xiàn)形式”積累了有益經驗。第一,領導重視是搞好公推直選的關鍵。只有領導重視,組織到位,才能保證公推直選有計劃、有步驟、按要求順利實施。第二,掌握情況是搞好公推直選的重要前提。實行公推直選,既要保證選舉符合黨章和有關規(guī)定要求,又要通過擴大黨內民主,拓寬選人用人渠道,切實選好配強黨組織班子,特別是選配好黨組織書記。只有全面掌握黨支部的情況,從不同側面了解黨員和群眾的所思所想,才能做到有的放矢,使公推直選既符合上級黨委意圖,又符合大多數(shù)黨員意愿。第三,合理安排是搞好公推直選的重要方法。重要環(huán)節(jié)慎重考慮,科學決定,做細工作,是搞好公推直選的重要方法。只有在統(tǒng)籌考慮的基礎上,深入做好黨員群眾的思想動員工作,科學確定班子職數(shù),靈活處理班子及黨員內部矛盾,才能使公推直選取得預期效果。第四,公示和競職演講是搞好公推直選的重要步驟。對黨支部委員候選人進行公示,讓黨支部書記候選人開展競職演講,有利于黨員和群眾充分了解候選人的能力和品德。只有做細做好這一環(huán)節(jié),才能更好地保證黨員選出心目中的人選。第五,堅持公平、公開、公正是搞好公推直選的重要保證。公推直選試點工作把選拔干部的“尺子”完全交給黨員群眾。要用好這把尺子,關鍵要充分體現(xiàn)公平、公開、公正原則。在具體工作中,要把各個環(huán)節(jié)均置于各方面的監(jiān)督之下,堅持工作原則,嚴格工作標準,嚴肅工作紀律,執(zhí)行工作程序,真正做到公開透明、公平競爭,保證整個工作的公正性、嚴肅性。第六,堅持走群眾路線,充分發(fā)揚基層民主,是搞好公推直選的重要途徑。這次公推直選試點,東莞市黨委等有關部門只管制定干部標準和任職條件,只管資格審查,只管選拔程序,不定調子,不劃框子,不定人選,把黨的德才兼?zhèn)涞母刹繕藴蔬@把“尺子”真正交給人民,把提名權交給群眾,把選舉權交給黨員。這是豐富民主形式,擴大公民有序的政治參與,保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的具體體現(xiàn),是確保公推直選取得實效的重要途徑。

毫無疑問,公推直選所帶來的變化是明顯的,所產生的影響是深遠的。比如,候選人由“上級黨組織推薦”變?yōu)椤吧霞夵h組織推薦與全體黨員、普通群眾直接推薦相結合”,參選人員由“部分人”變?yōu)椤叭w黨員群眾”,過程由“多層面間接選舉”變?yōu)椤皢螌用骈_放型選舉”,上級黨組織的作用由“直接領導”變?yōu)椤氨O(jiān)督指導”,等等。和原來的做法相比,公推直選給黨內民主帶來了新氣息,也帶來了村(社區(qū))政治局面的新氣象,從多方面推進了基層黨組織建設,推進了黨內民主與人民民主。其創(chuàng)新點具體體現(xiàn)在以下三個方面:

落實了選舉的“民主”原則。現(xiàn)行黨章規(guī)定黨內選舉要體現(xiàn)黨員意志,要體現(xiàn)民主原則。然而長期以來,基層黨組織主要通過上級任命的方式產生,上級黨委意志起著關鍵性作用,廣大黨員的選舉不過是“例行公事”而已,選舉很難體現(xiàn)普通黨員的想法和意見,選舉的“民主性”無從體現(xiàn)。通過公推直選方式產生村(社區(qū))黨組織書記和班子組成人員,使基層黨組織獲得了堅實的群眾基礎。這些基層干部在選舉提名過程中要獲得多數(shù)群眾的認同,在預選過程中要發(fā)表貼近群眾的競職演說,在任職期間還要對照“施政綱領”以爭取下一屆連任,整個過程都體現(xiàn)了鮮明的民主原則。

實現(xiàn)了人民民主與黨內民主的精巧嫁接。公推直選的核心價值在于最大限度地動員普通群眾與廣大黨員行使民主權利。在選舉過程中,將候選人的提名權與正式選舉權分開,分別交由一般群眾和黨員來行使,這不僅讓黨員充分實踐了黨章所規(guī)定的選舉與被選舉權、與會權、參與討論權、表決權、監(jiān)督權,而且還把人民群眾吸納進來,發(fā)揮了對執(zhí)政黨的民主監(jiān)督作用,基層黨組織也因此在基層群眾中獲得了較高的威望,為其在基層政權中發(fā)揮領導核心作用奠定了合法性基礎,實現(xiàn)了黨員民主權利與人民民主權利的“雙贏”。

優(yōu)化了黨內選舉方式,擴大了黨內民主?！肮浦边x”在群眾和黨員公開推薦的基礎上,經鎮(zhèn)街黨委審查,確定數(shù)名正式候選人,然后由全體黨員以無記名投票方式,直接選舉黨支部書記,把最終選擇權交給全體黨員,在擴大黨內民主、增加透明度上實現(xiàn)了新突破。同時,也防止了少數(shù)人利用民主程序實施不民主意圖,使群眾意愿、黨員意愿、組織意愿得到了很好的體現(xiàn)。

“公推直選”的問題與思考

作為剛剛“破題”的一項改革探索,公推直選在試點中還存在一些問題,需要在實踐中進一步探索和完善。

公推直選與黨內規(guī)章的矛盾沖突問題。東莞市經濟社會的快速發(fā)展為公推直選創(chuàng)造了許多有利條件,但相關的規(guī)章和法規(guī)滯后于公推直選的發(fā)展,因此出現(xiàn)了公推直選與黨內規(guī)章和國家法規(guī)的矛盾沖突問題。這是一個怎么處理政治學的合法性和法學的合法性之間的關系問題。法學的合法性講的是符合現(xiàn)存的法律法規(guī),政治學的合法性則是講群眾認同。在對東莞的調研中,有的試點單位提出,《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》(以下簡稱《條例》) 第三章第十六條規(guī)定:“黨的基層組織設立的委員會的書記、副書記的產生,由上屆委員會提出候選人,報上級黨組織審查同意后,在委員會的全體會議上選舉?！币簿褪钦f,不管是村居黨組織書記的選舉還是鎮(zhèn)街黨委書記的選舉,不管是預選還是正式選舉,都是廣大黨員的事務和黨內的事務,普通群眾無權參與。而公推直選在操作過程中,一是由組織推薦、黨員推薦、群眾推薦人選,二是由黨員大會或者黨員代表大會直接選舉產生村(社區(qū))黨組織書記,這樣的操作程序明顯與《條例》的規(guī)定發(fā)生矛盾沖突。因此,建議相關部門就此問題向高層反映,同時建議將上述規(guī)定修改為“黨的基層組織設立的委員會的書記、副書記的產生,應當采取公開推薦、由黨員或黨員代表大會直接選舉產生。”只有做出這樣的修改,目前公推直選方式才有法律依據(jù)。

公推直選中引入競爭機制問題。我國的政黨體制是非競爭性的,但這并不意味著黨內不能有競爭。競爭能激發(fā)人的創(chuàng)造精神,使人思維敏捷,反應靈活,想象豐富。競爭性選舉是基層選舉制度改革不可或缺的要素,是落實公民基本政治權利的必要方式,具有重要的理論價值與實踐意義。然而,公推直選試點方案強調,村(社區(qū))黨組織召開支委會議,根據(jù)下屆黨組織的職數(shù)配備,等額推薦下屆黨組織領導班子成員初步候選人;黨員民主推薦下屆黨組織班子成員初步候選人,投票推薦人數(shù)應等于或少于應選職數(shù),不能多于應選職數(shù);群眾投票推薦人數(shù)應等于或少于應選職數(shù),不能多于應選職數(shù)。這實際上是把公推直選等同于等額直選,有悖民主的基本原則。當然,“等額直選”的最大好處是,干脆利索,不拖泥帶水,候選人只要上了黨員大會,就等于是“板上釘釘”,可以不折不扣地實現(xiàn)上級黨委的意圖。不像“差額直選”,存在難以預測的變數(shù),會打亂上級黨委事先制定的預案。一旦準備“差”掉的候選人真的被選上,而內定應當選上的候選人真的被“差”了下去,麻煩就更大了,需要在選舉過后,花很多時間做善后工作,甚至可能還要進行人為調整。盡管如此,“差額直選”的大方向還是不能動搖的,要相信廣大黨員的眼光和境界,誰能勝任書記工作,他們感受最深,了解最全,因而眼睛最雪亮,最有發(fā)言權,他們有能力挑選出自己滿意的領頭人。這里面最關鍵的一環(huán)是,要讓黨員“選民”真正了解這些候選人?？梢钥紤]增加一個黨員選民與各候選人相互接觸的互動過程,讓黨員選民對候選人有一個基本了解后再投票選舉。各候選人在演講時,可以把自己的政績、發(fā)展思路、工作目標等制成表格式的標志牌,一一列出擺在臺上,讓人一目了然,方便記憶,也方便比較。

民主選舉與日常監(jiān)督的關系問題。許多抱有“選舉迷信論”的人,把選舉看作解決基層黨組織和基層黨員群眾所有問題的靈丹妙藥,認為只要實行了直接選舉,所有的問題也就解決了,這無疑是十分錯誤的想法。根據(jù)西方學者的理解,自由公正的競爭性選舉是實現(xiàn)政體民主的基本條件,但也僅僅是基本條件。我們把它借用于分析村(社區(qū))基層黨內民主同樣具有價值。在通過選舉方式產生村(社區(qū))黨組織的領導人之后,如何在隨后的3年任期內,對這一部分人進行制度化監(jiān)督,使其按照競選提出的“施政綱領”行使職權,不違背黨員民眾的意旨,這一問題隨著選舉的結束必然擺在我們面前。而這種日?；谋O(jiān)督和選舉具有緊密的關聯(lián)性,其重要性絲毫不亞于選舉的影響。筆者建議,可否考慮成立黨員監(jiān)事會,使監(jiān)督日常化;通過質詢方式,使監(jiān)督效用化;通過年會制,實現(xiàn)監(jiān)督權威化。

公推直選中干部關注度高、報名率低問題。據(jù)筆者對東莞市大朗鎮(zhèn)求富路社區(qū)的調研,在公推直選的第一階段,大家的積極性和參與熱情明顯不夠高。這實際上是一個如何激活改革動力和培育利益主體的問題,沒有強大動力和利益主體的改革是沒有出路的。任何涉及廣大黨員群眾乃至普通群眾利益的改革,其動力和利益主體不可能由少數(shù)人來擔當。因此,在公推直選中,要切實做好做足宣傳發(fā)動工作,把工作做到每一個黨員家里;要著力培育以廣大黨員群眾為主力的改革利益主體。只有依靠廣大黨員,讓他們真真切切地意識到這場改革對他們有利,公推直選才會擁有不竭的動力。

公推直選中的風險規(guī)避問題。政治民主是一種特定的政治文化,受選民的政治知識、文化素質、心理素養(yǎng)等因素影響比較大。困擾村委會選舉的賄選、威脅、欺騙、宗族、黑惡勢力、參與動力不足等問題也同樣存在于基層黨組織的選舉實踐中。比如在一些地方的試點中,“村霸”、家族勢力、“老板”、“大款”等勢力紛紛介入選舉。“村霸”利用暴力和恐嚇手段威脅村民投票;家族勢力通過動員本族人員選本族人,使選舉會成為一場家族大戰(zhàn);“老板”和“大款”用金錢開道,通過給村民一些小恩小惠、吃飯請客等手段來參選等等,所有這些都給選舉改革試點進一步展開蒙上了陰影。在基層特別是在群眾文化素養(yǎng)低、政治覺悟差的地方,公推直選容易受上述各種非正常因素的干擾和影響,出現(xiàn)拉選票、賄選、不公平競爭等現(xiàn)象。盡管從發(fā)展趨勢看,公推直選村(社區(qū))黨組織書記已經成為一種方向,但由于現(xiàn)階段村(居)民的整體素質仍是參差不齊,在條件成熟的村(社區(qū))可以進行試點,全面鋪開尚待時日。如果不加區(qū)別地“遍地開花”,其結果可能是“民主反被民主誤”。為此,對公推直選中潛在的風險要有效規(guī)避,做好如下幾方面工作:

第一,規(guī)范操作。公推直選是一項繁雜而嚴肅的工作,在實際工作中,必須堅持和把握以下四個原則:黨管干部原則,群眾公認原則,公開公平原則,于法周嚴、于事簡便原則。根據(jù)上述原則,有必要對公推直選的操作程序進行規(guī)范。實踐證明,按照上述基本程序操作,有利于實現(xiàn)民主基礎上的集中,有利于民主和集中的統(tǒng)一,有利于選舉的成功,真正實現(xiàn)公推直選的目的。

第二,分類指導。根據(jù)各村(社區(qū))的具體情況以及黨員群眾素質的不同,堅持從各地實際出發(fā),因村(社區(qū))制宜,不搞一刀切。一般而言,黨員群眾素質好,參政議政能力較強,黨員在群眾中信任度比較高的村(社區(qū)),有利于實行公推直選,并取得成功。從調研的實際情況看,下列五類村(社區(qū))一般不宜開展公推直選:一是黨員隊伍嚴重老化,長期未發(fā)展新黨員、黨員整體素質普遍低下,黨內確實無合適人選的村(社區(qū))。二是宗族、宗派勢力嚴重,容易造成宗族宗派勢力控制民意的村(社區(qū))。三是黨員隊伍中家族化問題嚴重,容易產生少數(shù)人操縱選舉的村(社區(qū))。四是集體經濟薄弱,矛盾多,工作難做,黨員畏難情緒大的村(社區(qū))。五是黨員素質好但村內民風差,尤其是為開展工作導致村支部與群眾間存在隱形矛盾的村(社區(qū))。

第三,加強領導。首先,加強思想領導。黨委和組織部門要針對各個層面存在的思想實際,加強宣傳,統(tǒng)一認識,做好思想引導工作;要切實增強改革意識、群眾意識和民主意識;正確認識和處理好黨管干部和群眾路線的關系,加強領導和發(fā)揚民主的關系,依章辦事和改革創(chuàng)新的關系。其次,堅持任職條件。不僅對黨支部成員任職資格,包括年齡、文化、領導能力、政治素質都要有明確規(guī)定,而且鎮(zhèn)街黨委要敢于堅持任職條件,對資格審查中發(fā)現(xiàn)不符合任職條件的,審批時發(fā)現(xiàn)有政治上、經濟上等問題的,要嚴格把關。再次,精心組織選舉。鎮(zhèn)街黨委要按照操作程序認真組織、精心部署,特別是要組織好黨員群眾推薦、民主測評、黨員選舉等工作。要加強宣傳工作,動員符合任職條件的、有志于基層事業(yè)的黨員自薦,動員廣大黨員群眾積極參加民主推薦、民主測評,激發(fā)黨員的事業(yè)心和責任感,提高黨員群眾的參與率和參政議政的積極性。在黨員群眾推薦和測評的基礎上,要嚴格按照《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》規(guī)定,進行黨內選舉。最后,善于總結經驗。不僅要積極探索,而且要善于總結完善公推直選的做法,并形成制度。

公推直選的成本控制和程序規(guī)范問題。民主包含實體民主和程序民主,實體民主的側重點是民主的目標,程序民主的側重點是民主的步驟和進程,兩者相輔相成。按照東莞市的實際情況,公推直選必須按順序走完11個程序,可見這種選舉方式相對復雜,加大了選舉成本。如果不簡化程序,不解決選舉成本問題,加上領導班子任期目標沒有完全實現(xiàn)或根本不能實現(xiàn),長期下去,就有可能使黨員和群眾失去政治參與的熱情。因此,應從實際出發(fā),探索制定黨員選民所公認的民主價值目標的具體規(guī)則和程序,做到程序規(guī)范、措施配套、手段有效,以簡單、實用為基本原則。

綜上所述,擴大基層黨內民主是近年來黨在政治發(fā)展和政治建設方面的重要舉措,公推直選農村(社區(qū))黨組織書記為推動基層民主提供了具有普遍意義的經驗。公推直選農村(社區(qū))黨組織書記,不僅有利于保障黨員權利,擴大黨內民主,增強黨的凝聚力,改善黨群干群關系,增強黨在基層社會的執(zhí)政合法性;而且有利于緩解農村(社區(qū))的各種矛盾和困難,激發(fā)黨員干部和廣大黨員參與農村(社區(qū))各項事業(yè)的積極性主動性,促進農村(社區(qū))經濟社會的發(fā)展。公推直選作為黨領導下有序進行的體現(xiàn)黨內民主的選舉方式,既符合價值性目標,也符合工具性目標,試點的基本經驗表明這項改革創(chuàng)新可以在更大范圍逐步適度推廣,尤其要根據(jù)各村(社區(qū))的具體實際分步推進。(作者單位:中共東莞市委黨校)