海西州行政管理體制改革趨向研究

鐵建設(shè)

研究海西州行政管理體制改革，對于我們在新時期如何進一步深化經(jīng)濟體制改革，對于深入貫徹落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展具有重要意義。海西州行政管理體制改革在深化全州改革中具有影響全局、帶動各方的關(guān)鍵性作用。本文就海西行政管理體制改革進程入手，分析海西自建州以來的行政管理體制改革經(jīng)驗與成就，探索前瞻思路，將有助于我們開拓視野，堅定信心，選準路徑，更好地推進全州行政管理體制改革。

一、海西建州以來行政管理體制改革歷程回顧

海西建州以來行政管理體制改革的歷程分為四個階段。

(一)起步發(fā)展階段(1 949年至1966年)。1949年青海省軍委派民族人士在希里溝組成了臨時都蘭縣人民政府。同年11月，宣布都蘭縣人民政府成立。1 952年9月，將都蘭縣人民政府改稱都蘭蒙古族藏族哈薩克族自治區(qū)人民政府(縣級)。1 953年8月，在都蘭自治區(qū)人民政府的基礎(chǔ)上成立海西蒙古族藏族哈薩克族自治區(qū)人民政府，轄都蘭蒙古族自治區(qū)人民政府、天峻藏族自治區(qū)人民政府兩個縣級政府和區(qū)級的阿爾頓曲克哈薩克族自治區(qū)人民政府。1 954年1月25日，海西蒙古族藏族哈薩克族自治區(qū)第一屆各族各界人民代表大會協(xié)商委員會議上成立了自治人民政府，選舉產(chǎn)生了自治區(qū)政府主席、副主席。共有干部504人，其中，婦女干部74人。1955年5月28日，設(shè)立專區(qū)級青海省柴達木盆地工作委員會，7月30日在格爾木正式成立，1 956年2月更名為柴達木盆地工作委員會，作為省人委派出機構(gòu)，3月治所遷至大柴旦。1 957年4月3日經(jīng)國務院批準撤銷柴達木盆地工作委員會，設(shè)立柴達木盆地行政委員會，作為省人委派出機構(gòu)，1958年1月4日經(jīng)國務院批準更名為柴達木行政委員會。1959年1月，海西州人委由察汗烏蘇遷駐大柴旦，與柴達木行政委員會合署辦公，一套人馬兩塊牌子。1O月31日經(jīng)國務院復文批準合署。1963年8月26日，經(jīng)國務院批準撤銷柴達木行政委員會，該行政區(qū)域全稱為“海西蒙古族藏族哈薩克族自治州”。1966年4月，州府遷駐德令哈。

(二)停滯徘徊階段(1966年——1981年)。1966年“文化大革命”運動在州內(nèi)開始。海西州人委及其工作部門無法行使職權(quán)，以致完全癱瘓。1967年成立了支援地方生產(chǎn)指揮部，負責處理有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)方面的工作。同年5月，海西實行軍事管制。1967年12月，成立海西自治州革命委員會籌備組。下設(shè)秘書組、生產(chǎn)辦公室、政法軍管小組：1968年3月，成立海西蒙古族藏族哈薩克族自治州革命委員會，結(jié)束了軍事管制。下設(shè)辦公室、政治部8個部門。1971年5月，海西州革命委員決定，恢復計劃委員會、工業(yè)交通局等9個業(yè)務單位。1 972年1 O月。撤銷生產(chǎn)指揮部，下設(shè)辦公室、政治部、保衛(wèi)部等1 5個機構(gòu)。1973年-1981年5月期間，仍沿用海西蒙古族藏族哈薩克族自治州革命委員會名稱，下設(shè)辦公室、計劃委員會、財政局、民政局等1 8個機構(gòu)。

(三)調(diào)整構(gòu)建階段(1981——1993年)。1981年6月，撤銷海西州革命委員會，恢復海西蒙古族藏族哈薩克族自治州人民政府。1985年6月，更名為海西蒙古族藏族自治州人民政府。下設(shè)辦公室、計劃經(jīng)濟委員會、工業(yè)交通局等22個機構(gòu)。1988年4月19日，民政部批準(民[1988]行批1號)設(shè)立德令哈市(縣級)。以德令哈鎮(zhèn)和烏蘭縣的懷他頭拉、戈壁、郭里木、宗務隆、畜集五個鄉(xiāng)為德令哈市的行政區(qū)域。至1990年底，州人民政府下轄都蘭縣、烏蘭縣、天峻縣、格爾木市、德令哈市人民政府，茫崖行政委員會、大柴旦行政委員會、冷湖行政委員會人民政府。1993年政府職能機構(gòu)下設(shè)辦公室、計劃經(jīng)濟委員會、科學技術(shù)委員會等37個局、委、辦。

這一時期是法制建設(shè)的起步階段，主要制定并出臺有關(guān)規(guī)定《海西州人民政府關(guān)于改進領(lǐng)導作風和機關(guān)作風的決定》、《海西蒙古族藏族哈薩克族自治州關(guān)于施行中華人民共和國婚姻法結(jié)婚年齡的變通規(guī)定》、《海西州人民政府工作制度》、《關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的暫行規(guī)定》、《海西州人民政府會議制度》、《海西州人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的幾條措施》、《海西蒙古族藏族自治州科學技術(shù)進步獎勵條例》、《海西蒙古族藏族自治州自治條例》、《海西州掃除文盲工作實施辦法》等。

(四)深化改革階段(1 994年——2007年)。這一階段主要是進一步深化行政管理體制改革階段，經(jīng)歷了三次較大的機構(gòu)改革。1 993年機構(gòu)改革，正式在海西州推進機構(gòu)改革在1 994年——1 995年，此次改革力度較大，撤銷外貿(mào)局、商業(yè)局、糧食局：合并和合署的部門有文化局和體育委員會合并為文化體育局，經(jīng)濟體制改革委員會與州委政策研究室合署辦公，監(jiān)察局與紀律檢查委員會合署辦公，民族宗教事務局與州委統(tǒng)戰(zhàn)部合署辦公，司法處與政法委員會合署辦公。派出機構(gòu)有大柴旦行委、冷湖行委、茫崖行委。此次改革將州政府原有的32個工作部門調(diào)整為24個。

1 998年改革是歷史上改革力度最大的一次改革。調(diào)整后的政府工作部門有州政府辦公室、州發(fā)展計劃委員會、州經(jīng)濟貿(mào)易委員會等23個單位。州監(jiān)察局和州民族宗教事務局，列州政府工作序列，不計政府工作個數(shù)。

2001年縣鄉(xiāng)行政機構(gòu)改革中，更名的機構(gòu)有：州經(jīng)濟計劃委員會分為兩個單位即州經(jīng)濟貿(mào)易委員會、州發(fā)展和改革委員會。州人事和勞動局分為兩個單位即州人事局和州勞動和社會保障局，州計劃生育委員會更名為州人口與計劃生育委員會，州水利局更名為州水務局，州文化體育局和州廣播電視局合并為州文體廣電局，州礦產(chǎn)資源局和州土地管理局合并為州國土資源局。新組建事業(yè)單位：州住房公積金管理中心和海西發(fā)展投資有限責任公司。

2005年，全省農(nóng)村牧區(qū)綜合改革工作在海西州進行試點，試點工作中全州鄉(xiāng)級行政區(qū)劃進行了大規(guī)模調(diào)整。德令哈市戈壁鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)為柯魯柯鎮(zhèn)：格爾木市郭勒木德鄉(xiāng)、唐古拉山鄉(xiāng)、烏蘭縣銅普鄉(xiāng)，天峻縣江河鄉(xiāng)、木里鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)；撤銷德令哈市宗務隆鄉(xiāng)，將農(nóng)業(yè)村分別并入街道辦事處和蓄集鄉(xiāng)；撤銷烏蘭縣賽什克鄉(xiāng)并入柯柯鎮(zhèn)，撤銷都蘭縣諾木洪鄉(xiāng)并入宗加鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府設(shè)在諾木洪，撤銷天峻縣尕河鄉(xiāng)并入蘇里鄉(xiāng)，撤銷茫崖行委尕斯鄉(xiāng)并入花土溝鎮(zhèn)，撤銷大柴旦行委魚卡鄉(xiāng)并入柴旦鎮(zhèn)。全州41個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整為21個鎮(zhèn)、14個鄉(xiāng)，共35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

法制建設(shè)取得突破性進展。頒布實施的條例主要有《海西蒙古族藏族自治州鹵蟲資源保護管理條例》、《海西蒙古族藏族自治州人民代表大會立法程序規(guī)定》、《海西蒙古族藏族自治州水資源管理條例》、《海西蒙古族藏族

自治州礦產(chǎn)資源管理條例》、《海西蒙古族藏族自治州城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施管理條例》、《海西蒙古族藏族自治州社會治安綜合治理條例》、《海西蒙古族藏族自治州自治條例》、《海西蒙古族藏族自治州蒙藏語文工作條例》。

二、行政管理體制改革的基本經(jīng)驗

(一)主要成就

回顧建州以來的50多年歷史和幾次改革歷程，全州在行政改革方面取得了以下實質(zhì)性進展。

第一，政府職能已有重大轉(zhuǎn)變。已初步建立了以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系框架，政企逐步分開，政府對微觀經(jīng)濟的干預大大減少，市場在資源配置上的基礎(chǔ)作用日益明顯，政府部分職能開始轉(zhuǎn)給社會組織，政府加強了對市場的規(guī)范和監(jiān)管，越來越重視社會管理和公共服務職能。

第二，政府機構(gòu)得到精簡。經(jīng)過3輪改革，州人民政府工作部門由32個減到23個左右，精簡約30％；全州行政編制由2715名減到2158名，精簡比例為20.5％，其間雖然有“精簡——膨脹”的循環(huán)，但反復幅度小于改革幅度；政府權(quán)力逐步下放到地方、社會和基層，州與地方的關(guān)系經(jīng)過多次調(diào)整趨向合理，地方政府、社會和基層組織的積極性得到更大發(fā)揮。

第三，政府管理方式不斷創(chuàng)新。依法治州、依法行政已經(jīng)成為政府運作的基本要求；政府決策機制日趨科學化民主化；公務員制度逐步得到完備；政府管理走向公開透明化；行政審批制度改革取得重要階段性成果：電子政務推進加速：以人為本、執(zhí)政為民的導向不斷增強，公民權(quán)利受到重視和尊重；政府績效優(yōu)化。逐年遞增新建的各項制度，為依法行政提供了法律保證。

(二)面臨的問題和任務

從近期看，我州現(xiàn)行行政管理體制還存在著諸多亟待解決的問題。一是政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，存在著越位、錯位和缺位問題。二是組織結(jié)構(gòu)上存在著機構(gòu)設(shè)置不合理、行政層次偏多、職責交叉重復、州與地方事權(quán)劃分缺乏明確界定等問題。三是政府管理方式上還存在著決策民主化程度不夠、透明度不高、隨意性較大、責任機制不健全的問題。存在著依法行政水平不高、績效考核標準不科學、行政成本居高不下等問題。

從長遠看，參考現(xiàn)代政府管理的一般規(guī)律和經(jīng)驗，我州行政管理體制改革還有很大的空間。就政府職能而言，市場經(jīng)濟條件下的政府職能是有限的，市場在資源配置上起著基礎(chǔ)作用，市場運行多數(shù)情況下由市場中介組織自主監(jiān)管，政府主要是提供基本的法律與秩序，組織提供基礎(chǔ)設(shè)施，提供必要的公共服務，并且公共服務提供在各級政府之間、政府與社會之間有明確的分工。就組織結(jié)構(gòu)而言，州政府由89個部門組成較為適當，政府組成部門有合理的決策與執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)。就管理方式而言，法治政府、依法行政、公開透明、廉潔高效、公正有序等，是普遍要求的境界。這些理想狀態(tài)，需要不斷推進改革，經(jīng)過長期努力才能逐步實現(xiàn)。

改革的基本經(jīng)驗必須建立與我州市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的行政管理體制。必須樹立和落實科學發(fā)展觀，全面履行政府職能。尊重和發(fā)揮地方和基層的首創(chuàng)精神，重大改革要在試點和總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上推開。行政改革要強調(diào)配套協(xié)調(diào)。加強基礎(chǔ)理論的研究和指導作用。從我州州情出發(fā)，借鑒發(fā)達地區(qū)改革和管理的成功經(jīng)驗。

三、進一步推進全州行政改革的基本思路

深化行政改革要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照全面落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，積極穩(wěn)妥地推進。進一步推進行政改革應當把建立職能合理、管理科學、公正透明、廉潔高效的法治政府和服務型政府，作為主要目標。

(一)加快轉(zhuǎn)變職能

按照科學發(fā)展觀的要求加快轉(zhuǎn)變政府職能。結(jié)合海西州以資源開發(fā)為主導的工業(yè)化地區(qū)，基本方向是：一要將不該由政府管的事移交給市場、企業(yè)和社會組織，將大量的社會性服務事務下放給社會中介組織和城市社區(qū)，使政府能夠集中力量履行好自己的核心職能。二要增強構(gòu)建和諧社會的職能，主要是促進全面協(xié)調(diào)發(fā)展、調(diào)節(jié)收入分配、化解社會矛盾、維護社會公正、保持社會穩(wěn)定，強化危機管理。三要努力向全社會提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務，重點是提供公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障：同時，要通過改革使更多的社會力量參與公共產(chǎn)品和服務的提供，并加強對服務標準的監(jiān)管，使政府成為公共服務的提供者、組織者和維護者。

對不同層級政府的職能定位應有不同側(cè)重。州政府在管理上具有宏觀性、指導性和間接性的特點，應注重政策規(guī)定制定宏觀管理職能：市(縣)以下地方政府，特別是格爾木市和德令哈市政府，直接面對社會、企事業(yè)單位和公眾，應強化直接提供公共服務和行政執(zhí)法的職能。

加快政府職能轉(zhuǎn)變，不能停留在一般號召和抽象原則要求上，特別強調(diào)要有可操作性的保障機制。一是依靠法制，例如依法界定政府的職能、部門之間職能分工和履行職能方式：二是依靠財政預算約束，保證有限的財力運用到政府核心職能上，例如真正建立起公共財政，確保公共服務的投入比重：三是依靠政績導向機制，使政績評價指標體系的設(shè)計體現(xiàn)政府應該做的事，并依此進行考核和獎懲；四是依靠內(nèi)外壓力，例如通過加強法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，督促政府部門轉(zhuǎn)變職能。

(二)機構(gòu)改革要探索新模式

政府部門逐步向“寬職能、少機構(gòu)”的方向發(fā)展。州政府所屬機構(gòu)應按黨的十七大報告要求，進一步整合、拓寬部委的職能，逐步向“大部制”過渡，例如向大交通、大文化、大農(nóng)業(yè)、大環(huán)保過渡：各類協(xié)調(diào)性機構(gòu)的辦事機構(gòu)，應依托牽頭部門，一般不再“另起爐灶”：行使行政職責的事業(yè)單位應轉(zhuǎn)為政府機構(gòu)；市(縣)政府也要逐步實現(xiàn)寬職能、少機構(gòu)，并可從本地實際出發(fā)，因地制宜地設(shè)立或撤并機構(gòu)。另外，根據(jù)海西州各市(縣)經(jīng)濟勢力不同，不提倡“擴權(quán)強縣”，應加快“擴權(quán)強州”。

探索決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的政府運作模式。一是在同級政府中，對以提供公共服務和行政執(zhí)法為主要職責的政府部門進行權(quán)責分解，使政府組成部門主要負責政策制定，相關(guān)局(辦)及所屬機構(gòu)改為專門執(zhí)行機構(gòu)，建立合理的決策——執(zhí)行關(guān)系，以提高政府績效，避免部門“一身三任”的弊端。二是從理順州與市(縣)的關(guān)系入手，州政府部門以制定政策法規(guī)為主，地方對口部門以執(zhí)行法律和政令為主，專門的監(jiān)督部門一般實行垂直領(lǐng)導體制。

理順層級政府關(guān)系，減少行政層次。按照發(fā)揮州與地方兩個積極性的原則，科學合理地劃分州與地方的事權(quán)財權(quán)，明確職責分工。減少行政層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行議行合一的體制，格爾木市和德令哈市應加快培育社區(qū)自治組織。

分類推進事業(yè)單位改革。在綜合考慮和歸類的基礎(chǔ)上，分別界定為各種事業(yè)單位、企業(yè)、中介組織等，并采取不同

的改革措施。在實施步驟上，可有先有后，方向明確和條件成熟的類別可先行一步，不追求整體同步推進。在管理上，對于直接從事公共服務的事業(yè)單位，如學校、醫(yī)院等，要抓緊建立行業(yè)服務標準、服務收費標準，并向社會和服務對象公開，建立問責制。

(三)推進依法行政要有新舉措

當前推進依法行政的主要任務，是切實落實《全面推進依法行政實施綱要》的要求。具體建議有：一是依法行政要實行績效管理，事先制定標準和獎勵措施，達標的應予以獎勵，形成激勵機制。二是可考慮建立獨立于各個部門的行政訴訟制度，由不具有部門利益的行政司法仲裁機構(gòu)或復議機構(gòu)，來審理大量的行政訴訟案件，增強程序公正。

(四)政府績效管理評估要有新突破

實施政府績效管理，是政府管理機制創(chuàng)新的重要舉措。要以科學發(fā)展觀為指導，建立符合各級政府實際的績效評估指標體系；實行以結(jié)果為導向的目標績效管理，如預算績效管理，公共服務績效管理：改進評估方法，實行內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合，評估結(jié)果與獎懲掛鉤：總結(jié)實踐經(jīng)驗，制定相關(guān)政策法規(guī)，推進政府績效管理評估的制度化和法制化。

績效評估指標體系的設(shè)計應體現(xiàn)以下原則：一要落實科學發(fā)展觀和正確政績觀的要求，在指標體系的設(shè)計要把握經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境建設(shè)指標之間、顯性績效與潛在績效之間以及當前與未來之間的平衡。二要體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，即指標體系要體現(xiàn)政府該做的事，政府越位、錯位的職能不能納入指標體系。三要借鑒參考發(fā)達地區(qū)績效管理的成熟經(jīng)驗和技術(shù)。四要從我州實際出發(fā)，不同部門、不同地區(qū)的指標設(shè)計要有所區(qū)別。

(五)健全決策機制和監(jiān)督機制要有新進展

進一步健全科學民主的政府決策機制，重點是建立重大決策的調(diào)研制度、集體決策制度、專家咨詢制度、聽證制度、公示制度、失誤追究責任制度，避免走形式。要不斷完善行政監(jiān)督機制，更加注重整體性設(shè)計，懲防并舉，使政府內(nèi)外監(jiān)督相互支撐，形成合力，防止監(jiān)督虛置。要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立科學決策體系和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體系。

(六)政府管理方式創(chuàng)新要有新視角

推進行政改革的一個重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)政府管理方式創(chuàng)新，在政府運行機制、工作流程、技術(shù)方法、管理理念等方面下功夫。一是加快電子政務建設(shè)，強調(diào)電子政務的“實際應用”和政府網(wǎng)站建設(shè)，加快推進《政府信息公開條例》。二是從公共管理的視角推進管理創(chuàng)新。要加強行政管理體制改革理論的研究。并把公共管理作為研究重點。通過理論創(chuàng)新，拓寬視野，推進實踐創(chuàng)新。三是可有選擇地借鑒州內(nèi)成功大企業(yè)的管理經(jīng)驗，如創(chuàng)新精神、注重競爭、成本效益分析、績效評估、目標管理等，用于提高管理能力，降低行政成本。四是重視地方政府的創(chuàng)新實踐，對其成功的做法和經(jīng)驗，及時總結(jié)，逐步推廣。

(作者單位：中共海西州委黨校)