張麗琴　陳榮卓

摘要：各省《村組法》實施辦法有4種不同的方式規(guī)范村民自治中的鄉(xiāng)村關系。一些規(guī)定雖然文字表述存在差異，但實質內容沒有不同；一些規(guī)定事實上改變了《村組法》對鄉(xiāng)村關系的調整，同時，對鄉(xiāng)村之間指導、協助的事項和方式的規(guī)定還不夠完整。從當前村民自治的實踐來看，提升鄉(xiāng)村關系法制化水平的空間是明確鄉(xiāng)村只見有關指導、協助的事項和方式；在實現途徑上。不是制定專門的《鄉(xiāng)村關系法》，而是在現行《村組法》中增補相應的條款。

關鍵詞：村組法；實施辦法；鄉(xiāng)村關系

中圖分類號：D927文獻標識碼：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.012

按照現行《村委會組織法》(以下簡稱《村組法》)第4條的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項；村民委員會協助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的這種指導與協助關系形成了特定的鄉(xiāng)村關系，并由此構成了調整鄉(xiāng)村關系的基本法則：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會開展工作；村委會輔助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施職能。但《村組法》并沒有具體指明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟應如何指導村委會工作，村委會又如何協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施職能。為了使中央立法具體化和地方化，在《村組法》實施后的幾年內，我國大陸絕大多數省級行政單位，都紛紛頒布了《(村組法)實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)，并且大都有涉及鄉(xiāng)村關系的規(guī)范，但是，各省立法既有雷同，也有差異，同時還存有一定疏漏。因而有必要對各省級的這些《實施辦法》予以具體分析，以利于進一步提升鄉(xiāng)村關系法制化水平。

一、實施辦法中的鄉(xiāng)村關系規(guī)定

截止至2008年12月，我國大陸31個省級行政單位中，除青海和西藏之外，其他29個都根據《村組法》制定了相應的實施辦法。各地實施辦法以4種方式規(guī)范村民自治中的鄉(xiāng)村關系。

(一)完全重復與《村組法》的規(guī)定

在這種立法模式中，實施辦法中的鄉(xiāng)村關系規(guī)定完全重復《村組法》第4條的內容。即，在實施辦法中規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項；村委會協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。屬于這一類的省區(qū)有：河北、河南、浙江、安徽、江西、廣東、廣西、四川、貴州、陜西、寧夏、內蒙古、吉林等13個。

(二)間接規(guī)定鄉(xiāng)村關系內容

在這種立法模式下，雖然在立法文件的前面部分(一般省實施辦法都在第3、4條或者第5條規(guī)定鄉(xiāng)村關系)沒有明確鄉(xiāng)村關系，但在最后有間接涉及鄉(xiāng)村關系的條文。屬于這一類只有海南。該省《實施辦法》第32條規(guī)定，縣級以上人民政府民政等有關部門和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當對村民自治事務加強指導；分級負責對有關國家工作人員以及村民委員會成員組織培訓；依法受理對違反《村民委員會組織法》和本辦法的行為的舉報，并按職責分工負責調查處理，以保障村民實行自治。

(三)將《村組法》的規(guī)定具體化

這種模式就是，省實施辦法中的鄉(xiāng)村關系規(guī)定比《村組法》第4條的規(guī)定更詳細，換言之，作為地方立法的實施辦法對作為中央立法的《村組法》起了進一步具體化的作用，但就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會開展工作、村委會協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施職能的具體內容沒有明確列舉。它們包括：江蘇、重慶、北京、福建、上海等5個省級單位。

例如，在重申《村組法》第4條規(guī)定的同時，重慶市的立法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處可以依法委托村委會成員辦理有關行政管理事務，但必須對委托的事務依法承擔責任。北京市強調的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該指導、支持和幫助村委會建立、健全各項自治制度，依法開展自治活動，但不得侵占或者自行處置村集體財產。江蘇的立法不但強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得侵占村級集體財產，同時還強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當為村委會開展工作提供必要的條件。與重慶不同，福建不是強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以將行政事務委托于村委會，反過來，強調村委會在協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作中，可以接受其委托辦理有事務。在上海市的立法中，關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該如何指導村委會開展工作的規(guī)定與北京相同，而就村委會如何協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施職能的問題與重慶一致。和江蘇一樣，上海亦強調村委員會辦理有關行政事項時，政府應當給予指導，提供必要的條件或者經費，而且，當區(qū)、縣政府的有關部門確實需要村委會協助工作或者委托村委會辦理有關事項的時候，應當通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一安排。

(四)明確列舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會指導和協助的內容和方式

在這一類立法模式中，實施辦法不但在文本中對《村組法》第4條的規(guī)范細化，而且針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導行為和村委會的協助行為，在方式或內容上作了具體的列舉。實踐中，天津、山東、湖南、山西湖北、黑龍江、新疆、遼寧等8省區(qū)的做法即是。其中，湖北、黑龍江、新疆、遼寧4省區(qū)在鄉(xiāng)村關系專條下還做了分款的規(guī)定。湖北就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導方式進行列舉，但對指導的具體事項沒有專門規(guī)定；而其他3省并沒有限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導方式，但詳細規(guī)定了應予以指導的內容。

天津立法規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當指導、支持村委會在法律規(guī)定的范圍內開展自治活動，幫助村委會成員提高綜合素質和工作能力，解決在工作中遇到的問題，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。相應地，村委會應當協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，接受并完成其安排的工作任務。山東立法指出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該指導村委會依照法律、法規(guī)和政策履行自己的職責，指導村委會開展社會主義物質文明和精神文明建設活動；支持，保障村民依法行使民主權利；指導和幫助村委會依法管理好村農民集體所有的土地和其他財產。而村委會應當協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，并及時反映村民的意見、建議和要求。湖南則明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政府指導村委會會開展工作的主要范圍是：依法支持和保障村民實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村委會可以通過宣傳、教育、動員、提供情況等形式協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好與本村有關的各項工作，也可以依法接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托辦理有關事宜。山西在其實施辦法中言明，村委會協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施行政任務的主要內容有：環(huán)境與資源保護、土地管理、建設規(guī)劃、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、文化教育、計劃生育、優(yōu)撫救濟、稅收、糧食收購等工作。

就湖北的立法而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政府通過下列方式對村委會進行指導：宣傳法律、法規(guī)和規(guī)章，指導村委會依法開展工作，促進村的經濟和各項事業(yè)的發(fā)展；聽取村委會對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府工作的意見，幫助村委會解決工作中遇到的困難；培訓村委會的成員；定期審計村級財務；法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定應該予以指導、支持和幫助的其他事項。黑龍江立法所列舉的指導內容包括：執(zhí)行《村組法》及《實施辦法》，建立健全民主制度，依法實行村民自治；教育村民依法履行合同、納稅等義

務，積極完成征兵、計劃生育、初級衛(wèi)生保健、糧食定購等任務；發(fā)展農村經濟，健全農業(yè)產銷服務體系，管理好屬于村民集體所有的財產、土地和其他資源；制定村級經濟發(fā)展和建設計劃，并在資金、技術、人才、設備等方面給予支持；制定村級公共事務和公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，開展社會治安綜合治理，加強社會主義精神文明建設。新疆立法界定的指導事項有：指導和支持村委會依法履行職責；指導和督促村委會實行村務公開和民主理財；指導和支持村委會和村民代表會議開展對村民委員會成員的民主評議活動，支持和保障村民依法行使民主權利；指導和幫助村委會建立和堅持村民自治的各項制度，發(fā)展農村基層民主；負責對村委會成員進行培訓。遼寧的立法規(guī)定的指導事宜如下：指導和支持村委會依法履行職責；指導和幫助村委會開好村民會議和村民代表會議；指導和督促村委會實行村務公開；指導村委會開展對其成員的民主評議活動；指導和幫助村委會建立和堅持村民自治的各項制度；組織培訓村委會主任、副主任、委員。

二、鄉(xiāng)村關系規(guī)定存在的主要問題

從目前立法來看，《村組法》以及省實施辦法中的鄉(xiāng)村關系規(guī)定都還存在一些問題，概括起來主要有如下幾點。

(一)少數地方立法改變《村組法》的旨意

對村委會協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施職能中的委托問題的規(guī)定，各省級單位有兩種不同的立法模式。一種如天津、重慶等，要求“村民委員會應當協助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，接受并完成其安排的工作任務”，或規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處可以依法委托村民委員會辦理有關行政管理事務”。在這種立法模式下，立法者并不強調村委會的意愿，只規(guī)定它有接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托的義務。另一種如福建、上海、湖南等，規(guī)定村委會“可以接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托辦理有關行政管理事務”，言外之意，法律并沒有強求村委會在任何情況下都必須接受委托，既然是“可以接受”當然必要時也“可以不接受”。

實踐中，以上兩種委托可能產生不同的后果。當委托的主動權在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手上時，其依據需要可決定委托也可決定不委托村委會辦事，村委會沒有表達意愿的權利，只有服從的義務。應該看到，這樣的規(guī)定較符合《村組法》的相關規(guī)定。當村委會可以選擇是否接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托時，就有可能出現村委會接受委托或不接受委托，甚至有選擇地接受委托的情形。那么，無論基于什么理由，當村委會決定不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托時，已經實質上改變了《村組法》現有的規(guī)定。盡管，于法理上，《村委會》現有規(guī)定的合理性有待商榷；在情理中，我們不可能要求村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府言聽計從。但不可否認的是，這樣的下位立法和上位法律沖突，是違反立法原則的。

同樣是關于村委會協助政府實施職能的問題，在一些省級的立法除了規(guī)定村委會有義務協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作之外，還規(guī)定區(qū)、縣人民政府的有關部門也可以要求村委會協助其開展工作，如上海、天津的立法就是如此。就類似情形在實際中應如何操作這一問題，上海要求區(qū)、縣人民政府的有關部門應當通過鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一安排。天津沒有這的規(guī)定，這就有可能默許一些政府部門可以直接要求村委會協助，而無需借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉手。那么，天津的做法事實上也溢出《村組法》中明確的，關于村委會只協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的規(guī)定。

(二)大多數實施辦法的規(guī)定過于抽象

表述的概括與具體之間是存在差異的。從農村實踐情況以及法律應用的角度出發(fā)，語言的明確性以及條文的具體性有利于人們對法律的理解，這也是普及法律的前提。一個外在的形式，可以使法律文本更具馬克斯·韋伯所說的法的“形式合理性”。對鄉(xiāng)村關系的規(guī)定，可以有長略不同的表述方式，表面上看沒有大的不同，但在實踐中是有區(qū)別的。目前大多數省實施辦法的規(guī)定都過于抽象，對指導以及協助的方式和內容欠缺列舉，或者列舉不全面。這種情況下，正常的鄉(xiāng)村關系就難得到切實的維護，進而很容易導致另一種傾向：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了貫徹落實各項任務而不斷強化對村委會各方面的控制，將立法上的“指導”變成“領導”，甚至將必要的“管理”變成“管制”。

(三)條文規(guī)定有明顯的自相矛盾之處

《村組法》以及部分省級立法在鄉(xiāng)村關系表述中有明顯自相矛盾之處。例如，按照《村組法》第4條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的工作應給予指導、支持和幫助。部分省級立法在緊接這一規(guī)定之后，接著表述的是，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”?！案深A”是一個中性詞，是指施予影響，包括良性的影響也包括惡性影響。既然條文的前半部分已確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對村委會開展村民自治工作實施影響，后半部分卻又禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對“屬于村民自治范圍內的事項”實行任何干預(包括必要的良性干預)，這樣，立法者在態(tài)度上就出現自相矛盾。即使是依法屬于村民自治范圍的事項，如果村委會不依法組織村民進行組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是可以介入糾正的。進而，應該在立法上將法律所禁止的“干預”，明確界定為“非法干預”。如湖北的《實施辦法》第4條第2款，前面4項列舉的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會實施村民自治的方式。而最后一項周延性列舉的目標卻指向“需要指導的其他事項”。這里，前文的“方式”與后文的“事項”顯然不協調。由于《村組法》中缺少法律責任條款，無論是發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干預村民自治，還者是村委會協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作不力的問題，都不能依法糾正。

三、提高鄉(xiāng)村關系法制化水平的途徑

就如何提高鄉(xiāng)村關系的法制化水平這一問題，目前，學界有兩種觀點，一是認為應制定專門的《鄉(xiāng)村關系法》；另一是不提倡專門立法，但建議在《村組法》中增加相應的條款以實現目的。我們認為，后者更具可行性。

(一)出臺專門立法已缺乏依據

有學者在研究中指出，當務之急是要用一個法律的形式來明確的規(guī)定在農村自治的條件下村里應該干些什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該干些什么，也就是要搞一個鄉(xiāng)村關系法，用法律的形式一條一條的明確規(guī)范雙方之間的關系。但是，主張專門立法時，一個值得考慮的問題就是，《鄉(xiāng)村關系法》調整對象究竟是什么?

事實上，鄉(xiāng)村關系的外延可能有兩個不同的層面。第一個較廣泛的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政主體與農村之間存在的所有關系，包括政治、經濟、文化等方面。第二個層面的鄉(xiāng)村關系只包括村民自治中兩者之間的指導和協助關系，具體來說，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會實施民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督工作時產生的關系及村委會協助政府實施職能時產生的關系。理論上，《鄉(xiāng)村關系法》應該調整所有形式的鄉(xiāng)村關系，但是如果將鄉(xiāng)村之間全部關系都列入到法律調整中，立法必然因為無所不容而變得不倫不類。而且，介乎于鄉(xiāng)村之間所可能發(fā)生的行政合同、行政復議、行政執(zhí)法、行政處罰等縱向管理關系很難和