周　佳

生成是新事物的生長和舊事物的衰亡的矛盾統(tǒng)一。“法的生成是指特定國家的法和法律制度在特定環(huán)境與條件下的產(chǎn)生與形成的過程”[1]。國家立法在推動新秩序建立的同時，實際上也在否定舊法所代表的舊秩序，這是一個漫長的過程，法律只有在轉(zhuǎn)化為社會的有機的“自然”秩序之后，才能成為真正的“法律”。[2]隨遷兒童發(fā)展權(quán)的法律保護經(jīng)歷了并正在經(jīng)歷著這一過程。

一、從社會問題上升為政策問題

20世紀80年代，緊張的人地關(guān)系使作為中國農(nóng)民“生活保障”的土地不再能夠保障農(nóng)民的生活，“失業(yè)”農(nóng)民不得不轉(zhuǎn)移到城市或者經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)尋求“再就業(yè)”的機會，農(nóng)民工群體產(chǎn)生了。最初國家采取了“堵”的政策①，但是這些政策沒能阻擋住洶涌的民工潮。1993年全國流動人口總量為5100萬人，2000年為1.21億人，到2020年如果城鎮(zhèn)化進程每年增加一個百分點，還將至少有1.5億農(nóng)民成為城市新市民。城鎮(zhèn)化是社會進步的表現(xiàn)，也是個人實現(xiàn)“代內(nèi)”和“代際”流動的渠道，它不僅包括空間上的人口遷移，也包括返鄉(xiāng)后生活方式的轉(zhuǎn)變。而實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的主體是隨父母流動的兒童，因為一個人年少時的經(jīng)歷和所接受的教育，將直接影響其世界觀與人生觀的形成。

“社會問題是怎樣引起決策者注意的”是政策形成涉及的第一個問題。1985—1995年的十年間，我國頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國教育法》等多部與教育相關(guān)的法律，以及大量與教育相關(guān)的政策規(guī)章，但是沒有一個提及流動兒童。隨遷兒童的教育問題應(yīng)如何來解決？因為沒有流入地戶口，所以依據(jù)當時的《義務(wù)教育法》，這些兒童只能在公辦學校借讀，當然借讀費是昂貴的。此時，一些廉價的“地下”棚戶學校出現(xiàn)了。面對流動兒童數(shù)量激增，1998年應(yīng)急政策出臺——國家教委和公安部聯(lián)合出臺《流動兒童少年就學暫行辦法》，提出可酌情放寬流動人口自己舉辦的簡易學校的設(shè)立條件，簡易學校如雨后春筍般遍布大城市，農(nóng)民工子女以這種非正規(guī)的方式就學成了解決問題的主要途徑之一，當然，關(guān)于簡易學校的存廢問題的曠日持久的討論也隨之展開了。1998—2003年，農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題成為學者、記者及大量社會工作者關(guān)注的熱點，對這些兒童的生活和學習狀況的調(diào)查與評論形成了一股強大的社會力量，使政策制定者注意和認識到了這一社會問題，進而把它列入政府議程成為政策問題。

二、“兩為主”政策提升為法律規(guī)范

國際法在當代中國日益成為重要的法律淵源。我國已簽署了《兒童權(quán)利公約》《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則》等國際法律文件，依法執(zhí)行對兒童發(fā)展權(quán)的保護是應(yīng)盡的義務(wù)。1989年11月，聯(lián)合國大會通過《兒童權(quán)利公約》，明確指出“締約國應(yīng)最大限度地確保兒童的存活與發(fā)展”（第六條第二款），標志著國際社會將保障人權(quán)的范圍擴大到了社會上最脆弱的群體——兒童?！秲和瘷?quán)利公約》強調(diào)指出，兒童享有生命權(quán)，受父母照料權(quán)，就影響其本人的事項發(fā)表意見權(quán)，不受虐待、剝削和忽視權(quán)，困境兒童得到國家特別保護權(quán)，健康權(quán)，社會保障權(quán)，受教育權(quán)等幾十項權(quán)利。國際社會通常把兒童的這些權(quán)利概括為四大類，即生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)。其中發(fā)展權(quán)是指充分發(fā)展其全部體能和智能的權(quán)利，包括未成年人有權(quán)接受正規(guī)和非正規(guī)的教育，有權(quán)享有促進其身心全面發(fā)展的生活條件，它以生存權(quán)為前提，以受保護權(quán)和參與權(quán)為表現(xiàn)形式。根據(jù)《兒童權(quán)利公約》的精神實質(zhì)結(jié)合我國未成年人保護的實際，我國于1991年制定了《未成年人保護法》。

能否享有受教育的權(quán)利，是一個人出生后對社會公正與否的第一次切身體會。薄薄的一紙戶籍就讓許多居住在城市多年甚至就在這里出生的農(nóng)民工子女陷入身份的困惑：為什么“我”不能和城里孩子一起上學？2003年1月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》第六條首次明確“兩為主”政策的內(nèi)涵，即“以流入地為主，以公辦中小學為主”保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。2003年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，再次確認了“兩為主”政策，并要求“地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學要建立完善保障進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機制，使進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務(wù)教育普及程度達到當?shù)厮健薄?003年教師節(jié)，溫家寶總理來到北京石景山區(qū)的玉泉路打工子弟小學，在黑板上寫下“同在藍天下，共同成長進步”，這標明新一屆政府在努力構(gòu)建和諧社會的目標指引下，開始著力解決農(nóng)民工子女的教育公平問題。然而，由于“兩為主”政策與1986年《義務(wù)教育法》規(guī)定的“在戶籍所在地就近入學”相悖，因此在政策執(zhí)行過程中就出現(xiàn)了以收取“借讀費”為代表的變相門檻，使政策執(zhí)行走樣。

2006年6月，十屆全國人大常委會第二十二次會議通過新修訂的《義務(wù)教育法》，將均衡發(fā)展納入法制軌道，強調(diào)了義務(wù)教育的公益性、強制性和免費性的本質(zhì)。關(guān)于農(nóng)民工子女義務(wù)教育的責任問題，第十二條規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當為其提供平等接受義務(wù)教育的條件?！薄皟蔀橹鳌闭咛嵘秊榉梢?guī)范。2006年12月，針對隨遷子女增多、農(nóng)村留守兒童大量存在、數(shù)以百萬計的孩子沉迷網(wǎng)絡(luò)不能自拔，未成年人違法犯罪呈現(xiàn)低齡化趨勢等新出現(xiàn)的妨害未成年人發(fā)展的嚴重的社會問題，十屆全國人大常委會第二十五次會議對1991年《未成年人保護法》進行了全面修訂，在明確了生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)為四項未成年人基本權(quán)利的前提下，再一次強調(diào)：“各級人民政府應(yīng)當保障未成年人受教育的權(quán)利，并采取措施保障家庭經(jīng)濟困難的、殘疾的和流動人口中的未成年人等接受義務(wù)教育?！苯邮芰己玫慕逃?，是未成年人實現(xiàn)其發(fā)展權(quán)的主要途徑，這標志著農(nóng)民工子女在城市接受一視同仁的義務(wù)教育權(quán)由“應(yīng)有權(quán)利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ǘ?quán)利”。

三、從法定權(quán)利向現(xiàn)實權(quán)利轉(zhuǎn)變

美國公立學校教育之父賀拉斯?曼（Horace Mann）從自然法的角度論證了普及教育促進發(fā)展的合理性，“遵循上帝的律令和一切文明社會的法律，社會有義務(wù)保護兒童的自然壽命”，社會有責任對兒童進行教育，如果社會放棄這種責任，就等于“既給予一個人生命，然后又使這個生命遭受無知、貧困和惡習以及隨之而來的一切災難的折磨”，這是法律所不能允許的。[3]2007年6月起實施的新《未成年人保護法》首次特別關(guān)注到隨遷兒童的發(fā)展權(quán)保護，表明在我國以隨遷兒童為主體的流動兒童的發(fā)展權(quán)實現(xiàn)了從應(yīng)有權(quán)利向法定權(quán)利的轉(zhuǎn)變，同時從法定權(quán)利向現(xiàn)實權(quán)利轉(zhuǎn)變的努力已經(jīng)開始。

法律和政策僅僅能夠調(diào)整和約束人的外在行為，而不能夠調(diào)整和約束人的內(nèi)在思想和情感，而道德這種社會調(diào)整手段卻可以通過輿論對人的思想和情感產(chǎn)生影響?！段闯赡耆吮Ｗo法》在第二十七條第一款中對“社會保護”提出道德要求：“全社會應(yīng)當樹立尊重、保護、教育未成年人的良好風尚，關(guān)心、愛護未成年人?！鄙鐣Ｗo就是創(chuàng)造一種有利于未成年人健康成長的社會環(huán)境，伙伴交流需要場所，免費開放公共教育場館是一個重要渠道?！段闯赡耆吮Ｗo法》第三十條規(guī)定：“愛國主義教育基地、圖書館、青少年宮、兒童活動中心應(yīng)當對未成年人免費開放；博物館、紀念館、科技館、展覽館、美術(shù)館、文化館以及影劇院、體育場館、動物園、公園等場所，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定對未成年人免費或者優(yōu)惠開放?！钡档米⒁獾氖?，一些地方節(jié)假日對兒童、少年雖然優(yōu)惠了票價，卻通過提高隨行家長的票價而變相抬高票價，使得經(jīng)濟困難家庭的孩子仍然不能夠暢快出游。鑒于部分地區(qū)大型場館、公園距離農(nóng)民工聚居區(qū)比較遠的現(xiàn)實，政府應(yīng)注重對社區(qū)圖書館和社區(qū)文化活動中心的投入，利用社區(qū)內(nèi)的各種文化設(shè)施組織開展適宜于未成年人的文藝、教育、科普、體育、娛樂等活動，讓健康的活動充實隨遷兒童的閑暇時間，避免他們成為非法網(wǎng)絡(luò)毒害的“重災區(qū)”。

2008年8月，國務(wù)院出臺《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學生學雜費工作的通知》，這是繼2007年免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學生學雜費工作后的重大舉措，是國務(wù)院履行《義務(wù)教育法》第六十一條的授權(quán)，“對接受義務(wù)教育的適齡兒童、少年不收雜費的實施步驟，由國務(wù)院規(guī)定”的具體反應(yīng)，是我國保障每一個適齡兒童接受高質(zhì)量的義務(wù)教育的重要措施?！锻ㄖ分兄攸c強調(diào)“切實解決好進城務(wù)工人員隨遷子女就學問題”，這是首次把農(nóng)民工子女稱為“隨遷子女”，要求“進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育要以流入地為主、公辦學校為主解決。地方各級人民政府要將進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育納入公共教育體系，根據(jù)進城務(wù)工人員隨遷子女流入的數(shù)量、分布和變化趨勢等情況，合理規(guī)劃學校布局和發(fā)展?！薄皩Ψ袭?shù)卣?guī)定接收條件的進城務(wù)工人員隨遷子女，要按照相對就近入學的原則統(tǒng)籌安排在公辦學校就讀，免除學雜費，不收借讀費。地方各級人民政府要按照預算內(nèi)生均公用經(jīng)費標準和實際接收人數(shù)，對接收進城務(wù)工人員隨遷子女的公辦學校足額撥付教育經(jīng)費”?！锻ㄖ诽貏e強調(diào)了中央政府和省級政府的財政支持，“對接收進城務(wù)工人員隨遷子女較多、現(xiàn)有教育資源不足的地區(qū)，政府要加大教育資源統(tǒng)籌力度，采取切實有效措施，改善學校辦學條件，加大對校長和教師配備工作的支持力度，保證學校教育教學的基本需要”?！爸醒胴斦M城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育問題解決較好的省份給予適當獎勵”。隨遷兒童以受教育權(quán)為核心的發(fā)展權(quán)進一步由“法定權(quán)利”向“現(xiàn)實權(quán)利”邁進。

基金項目：黑龍江省哲學社會科學一般項目“黑龍江省農(nóng)民工子女教育問題研究”（項目編號：08B018）、黑龍江省教育廳人文社會科學面上項目“正義、共識、良序：《義務(wù)教育法》執(zhí)行環(huán)境研究”（項目編號：11532119）、黑龍江大學杰出青年基金項目“改善《義務(wù)教育法》執(zhí)行環(huán)境 促進教育公平”（項目編號：HD200703）

注釋：

①1989年，國務(wù)院下發(fā)了以《關(guān)于嚴格控制民工外出的緊急通知》為代表的一系列文件。

參考文獻：

[1][2]張文顯.法理學（第二版）[M].北京：高等教育出版社，北京大學出版社，2003：224，226.

[3]黃崴.教育法學[M].北京：高等教育出版社，2007：22.

（作者單位：黑龍江大學教育學院）

（責任編輯：王嘯）