王哲先　于藝偎

為了提高農村中小學辦學質量和規(guī)模效益，我國從2000年開始，從各地區(qū)的自然條件和經濟社會發(fā)展需要出發(fā)，將比較分散的農村中小學校和教學點適當集中起來，重新進行區(qū)域內中小學網點布局和規(guī)劃，這就是農村中小學布局調整工作。為防止在中小學布局調整過程中出現(xiàn)新的學生失學、輟學和上學難問題，切實解決農村邊遠山區(qū)、交通不便地區(qū)中小學生上學遠問題，教育部先后發(fā)出《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》和《關于切實解決農村邊遠山區(qū)交通不便地區(qū)中小學生上學遠問題有關事項的通知》，要求各地按照實事求是、穩(wěn)步推進、方便就學的原則實施農村中小學布局調整，并提出要進一步加強寄宿制學校的建設和管理。

我國西部少數民族地區(qū)由于地理位置的原因，大多數山區(qū)村寨居住分散，交通不便，為方便各族兒童就近入學，學校布點只能像“滿天星”一樣小而散。這對當地的教育發(fā)展造成了不利的影響。多年來，各級政府對農村校點的建設給予了高度重視，每年投入大量人力物力，但因農村校點數量多、分布廣、布局散，學校在師資力量、教學水平、基礎設施建設等方面都存在著諸多困難。在這種背景下，進行學校布局調整，推動寄宿制學校建設，對于西部少數民族地區(qū)教育發(fā)展有著十分重要的意義。

一、學校布局調整與寄宿制學校相關政策法規(guī)的貫徹落實情況

1．學校布局調整與寄宿制學校的相關政策法規(guī)

為了貫徹落實國家的法律法規(guī)及政策文件，云南省和寧夏回族自治區(qū)各級政府也制定了一系列的發(fā)展民族教育的政策文件。

云南省關于學校布局調整與寄宿制學校建設的政策法規(guī)主要有：（1）1999年云南省教育工作會議上，云南省委、省政府明確提出“以集中辦學為方向，宜并則并，需增則增”的原則。（2）2001年，云南省制定了《云南省基礎教育振興行動計劃》，提出了寄宿制學校建設的具體目標，同時省財政加大對寄宿制、半寄宿制學生的補助力度。該《計劃》還提出：中小學危房改造要堅持與學校布局調整相結合，重點調整山區(qū)村小和教學點。（3）2003年《西雙版納傣族自治州教育發(fā)展“十五”規(guī)劃》主要任務和措施中提出，有計劃、分期分批地對全州現(xiàn)有小學實施集中(合并)辦學，調整布點，使全州初中及小學布點逐漸趨于合理，達到提高質量、增加效益的目的，力爭在五至十年內全部調整完畢?！兑?guī)劃》還提出中小學危房改造要與學校布局調整結合起來。（4）2006年，西雙版納州人民政府發(fā)布的《西雙版納州關于整合優(yōu)化教育資源的意見》明確規(guī)定了整合優(yōu)化教育資源的原則、目標和任務，指出以提高辦學效益為目標，以集中辦學為方向，因地制宜，實事求是，做到規(guī)模、結構、質量和效益的統(tǒng)一。

寧夏回族自治區(qū)義務教育階段寄宿制、學校布局調整政策文本有：（1）自治區(qū)人民政府批轉區(qū)教育局、區(qū)民委《關于辦好寄宿制回民中小學幾個問題的報告》(1982)；（2）自治區(qū)財政廳、自治區(qū)教育廳、自治區(qū)民政廳關于印發(fā)《寧夏回族自治區(qū)義務教育階段家庭經濟困難寄宿學生生活費補助暫行管理辦法》的通知〔寧財（教）發(fā)[2007]782號〕；（3）自治區(qū)黨委辦公廳、人民政府辦公廳轉發(fā)《自治區(qū)教育廳全區(qū)第二輪中小學布局調整工作實施方案》的通知〔寧黨辦[2005]68號〕。

2．貫徹落實學校布局調整與寄宿制學校建設的相關政策法規(guī)取得的效果

調研發(fā)現(xiàn)，云南省和寧夏回族自治區(qū)針對學校布局調整與寄宿制學校建設制定了詳細的相關政策法規(guī)，對教育事業(yè)的發(fā)展也產生了重大影響。

云南省教育廳編的《云南教育事業(yè)統(tǒng)計快報》顯示，從1997年到2003年，云南省小學教學點數每年都有較大幅度的減少，1998年以后，每年減少一千所左右，有的年份甚至超過兩千所，完小的數量也變化很大。以景洪市勐罕鎮(zhèn)為例，勐罕鎮(zhèn)從2000年起就開始撤并教學點集中辦學，過去山區(qū)有24個村小點，到我們調研時只剩下5個。

瀾滄縣教育局確定的2006年工作重點之一就是抓好農村寄宿制學校建設項目工程工作，啟動投資為4650萬元（其中硬件建設4300萬元）的“農村寄宿制學校建設項目工程”，全縣列入農村寄宿制學校建設工程項目的學校共29所、52個單體項目，[1]村學校硬件不足的問題得到極大緩解。

云南省的學校布局原則反映了云南地理、民族、文化等方面的實際情況。在堅持以集中辦學為方向的同時，政府并不排斥和否定比較分散的教學點的作用；還根據不同的條件，提出了“需增則增”的政策。具體情況是：在人口高度分散、適齡兒童達5～6個、村寨離完小太遠的地方，針對少數民族一些人“你有，我也要有”因而不愿到其他村寨上學的心理，針對云南省少數民族大雜居、小聚居及各少數民族文化個性的特點，不強行撤銷校點，必要的還要增加。[2]云南根據實際情況，具體問題具體對待，切實保障了農村山區(qū)少數民族兒童的受教育權利。

寧夏回族自治區(qū)政府實施完成了兩輪中小學布局調整，進一步提高了教育資源整合效益。目前義務教育階段在校生99萬人，經過兩輪學校布局調整，全區(qū)中小學校由2002年的3387所調整到2006年的2794所，減少了593所。其中2006年全區(qū)第二輪布局調整規(guī)劃共撤并小學385所、初中（含九年制學校）62所、高中6所、完全中學6所，完全中學實行高初中分離17所。在校生增加了10.8萬人。截至2006年9月底，全區(qū)國有企業(yè)所辦的102所中小學除有7所中小學撤并、1所學校改制外，已全部移交屬地管理，實現(xiàn)了企業(yè)所辦學校全部移交地方政府管理的目標。

寧夏大力推進以資本成本（學校土地、建筑及設備等固定成本）為主的農村中小學布局結構調整，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學建設為重點，帶動撤點、合班、并校，使中小學布點相對集中，以達到資源配置集約化。寧夏先后采取了“撤、并、聯(lián)、掛、改”五字調整措施：“撤”，即撤銷“麻雀”學校；“并”，即中心小學或中心學區(qū)兼并周邊鄰近的村小學，形成規(guī)模優(yōu)勢；“聯(lián)”，即小學與初中聯(lián)成一體，辦成九年一貫制學校；“掛”，即一些交通極為不便的地方，仍然保留教學點，掛靠相距最近的小學管理；“改”，即對已撤并閑置的教育設施，改歸目前發(fā)展滯后的農村幼兒教育或成人文化技術教育學校等，各得其所，從而盤活了基礎教育的大棋局。

2004年“教學點與完小教育成本與效益比較研究”課題組的調研結果顯示：在教育的人力資源利用效率、物力資源利用效率、財力資源利用效率以及教育資源的綜合利用效率上，完小均高于教學點。集中辦學可以提高教育投資效益。[3]調研中我們發(fā)現(xiàn)，中小學布局調整后，集中辦學與寄宿制的優(yōu)點主要有以下幾方面。

1.有利于資源的優(yōu)化整合，提高辦學效益

調研中我們考察了一個哈尼族的山上教學點，該教學點只有一個班一位教師，采取復式教學，條件極為簡陋。集中辦學政策把這樣一些不規(guī)范的學?；蚪虒W點集中起來，把有限的資金和人力、物力集中起來使用，可以改善落后的教育條件，易于形成規(guī)模，提高辦學效益。

2.有利于提高教學質量

訪談中我們得知教學點的師資很不穩(wěn)定，許多教師千方百計找關系請求調動，這樣就使教學活動不連續(xù)，給學生的學習增加了困難。校點集中后，生活和工作的環(huán)境條件得到改善，有利于教師全力搞好教育教學工作。

寄宿制學校還可以為學生創(chuàng)造一個安心學習的環(huán)境和氛圍，在訪談一所民族中學的同學時，我們聽到了這樣的聲音：學校比家里好，因為在家每天要干很多（家務和農）活，不能專心學習?？梢?，寄宿制學校使學生能夠排除外界干擾，從而更有利于達到良好的教學效果，提高教學質量。

3.有利于促進學生的全面發(fā)展

訪談中哈尼族教學點的教師提到：“要給他們講普通話太難了，他們在一個班里面總是說他們自己的話?！苯虒W點的孩子只跟自己民族的或附近地域的人打交道，普通話無從練習。而集中辦學所處的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和公路沿線，人流、物流、知識流、信息流等都相對較強，學生能跳出原來生活的小圈子，感受到環(huán)境變化所帶來的積極作用。在一所中心小學訪談時，有個學生說她覺得上學有意思，因為上完課還可以打乒乓球、羽毛球。這是山區(qū)教學點的孩子難以企及的。因此，集中辦學可以使學生得到相對好的教育，得到比較全面的發(fā)展。

二、學校布局調整與寄宿制政策落實存在的問題

我國農村基礎教育布局調整政策是針對沿海平原地區(qū)執(zhí)行計劃生育后兒童減少、教學資源浪費情況，為提高教育投入效率提出的，針對的是全國性的問題。有學者調研發(fā)現(xiàn)，該政策一刀切的執(zhí)行造成了一些負面影響。[4]而西部少數民族地區(qū)由于教育基礎比較薄弱，教育資源不足，教育投入短缺，在政策實施過程中也遇到了很多的困難。

在我們的調研中，發(fā)現(xiàn)該政策在落實中存在的問題主要有以下幾個方面。

1．政策不完善導致政策失真

從現(xiàn)有的政策規(guī)定來看，從中央到地方關于集中辦學和寄宿制學校等相關政策規(guī)定還太籠統(tǒng)，由于政策在執(zhí)行過程中沒有很好的具體化，導致政策到達基層時執(zhí)行不力。如2005年《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》規(guī)定，補助寄宿生生活費資金由地方承擔，補助對象、標準及方式由地方人民政府確定?？墒菍τ诘胤饺嗣裾膫€部門負責，標準如何確定，這些決定政策能否有效實施的關鍵因素沒有做出很明確的規(guī)定。

在訪談中一位中心小學校長指出，“‘兩免一補政策不是針對學校所有的學生，可是也沒有一個具體的劃分標準。所以是否在政策上應該更明確一點，或者說，瀾滄本來就很貧困，應該就全免，這樣我們工作起來就方便一點?！庇捎谖覈鞯貙嶋H情況不同，所以政策的制定和執(zhí)行往往不能面面俱到，但是政策制定前應盡可能地做好調研工作，盡量避免政策執(zhí)行中的失真。

2．資金投入不足

《景洪市勐罕鎮(zhèn)小學“十一五”教育發(fā)展規(guī)劃》報告指出：“要把校點布局規(guī)劃變?yōu)楝F(xiàn)實，最大的問題與困難就是資金的投入?！痹趯昂槭雄潞辨?zhèn)中心小學校的訪談中，得知校舍建設的錢主要來自項目資金和援助，其余由政府填補。1997年新西蘭對該中心小學有過援助項目，2006年南方李錦記有限公司捐資了26萬，現(xiàn)在工程資金不足的部分由市政府填補，但錢一直沒有撥下來。勐罕鎮(zhèn)中學因集中辦學生源增多，宿舍和食堂需要擴建，可是資金問題一直不能解決。從中央到地方許多政策文件中都提到教育資金的保障，可是實際辦學中籌措資金十分困難?？梢?，資金問題仍是制約學校發(fā)展的瓶頸。

3．集中辦學后的校舍建設仍然不足

《景洪市勐罕鎮(zhèn)中心小學未來使命》報告指出，從2006年9月起勐罕鎮(zhèn)中心小學的教學班級數與班額數都在急劇遞增，在校學生已達1099人。報告指出，目前的困難主要是教室不足和宿舍緊缺，學校不能滿足山區(qū)百姓的需求。我們在云南調研的寄宿制學校中，大多是10人或12人一個宿舍，睡通鋪，更有40人一個宿舍的。集中辦學政策在執(zhí)行過程中沒有很好地與校舍建設工程相配合，導致集中之后出現(xiàn)的問題較多。在寧夏的實地調查中也發(fā)現(xiàn)，多數寄宿制學校食堂的配套設施跟不上，大多數學校沒有學生食堂，寄宿學生沒有開水喝，更沒有熱飯吃，多數是吃從家里帶來的干糧。

4．基建欠債問題

通過對寧夏固原市原州區(qū)教育局的訪談，我們也了解到，寄宿制學校建設帶來的更大難題是基建欠債問題。2004年農村寄宿制學校工程解決了一批學生宿舍，但是以前的寄宿制學校條件很差，“大通鋪”現(xiàn)象嚴重，部分學生在學校周圍農家租住。寄宿制工程的任務很重，初高中增多，寄宿人數增加，而自治區(qū)自身財力有限，寧夏自治區(qū)“普九”欠債高達7.92個億。而截至2006年10月，義務教育基建和設備這部分，主要包括宿舍樓、教學用房、教學樓等建設，寄宿制用房還沒排在最重要的位置。

另外，我們在調查中也發(fā)現(xiàn)，學校布局調整之后，特別是撤并學校、取消教學點之后，許多偏遠山區(qū)的學生因為交通、經濟等條件的限制而喪失了上學的機會，許多孩子因為離學校比較遠，對上學產生抵觸情緒，還有的孩子因為交不起住宿費用而輟學。由此引發(fā)的問題也值得關注。

三、對集中辦學與寄宿制問題的建議

1．各級教育行政部門和相關部門要明確學校布局的指導思想

中小學布局調整首先要保證方便學生就學，無論是擴大學校規(guī)模，還是優(yōu)化教育資源配置，不能以犧牲學生就學、降低普及程度為代價。其次，各地在制定中小學布局調整規(guī)劃時必須實事求是，因地制宜，認真調研，科學論證，做到布局與本地人口出生率的變化、地理環(huán)境、經濟水平、鄉(xiāng)（村）改革實際情況及教育中長期發(fā)展要求等相適應。

2．各級政府、各個部門應分工明確又緊密配合

各級政府應合理制定本地的發(fā)展規(guī)劃，制定明確可行的實施細則，并建立政策保障和監(jiān)督機制。各部門應明確分工，緊密配合，保證教育政策的有力執(zhí)行。如各級政府要和教育、民政、扶貧、土地等部門統(tǒng)一動作，搞好摸底調查，對貧困學生的衣、被、糧食等給予救助，對學校因開展勤工儉學所需地皮、資金等要優(yōu)先安排。

3．切實解決集中辦學的資金問題

集中辦學，需要擴建校舍，增添教學設備，或者新建校舍，擴大寄宿制學校的數量，加大對貧困學生的資助面、資助力度，這些都需要增加資金投入?！秶鴦赵宏P于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》中規(guī)定：“建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制，對中西部地區(qū)，中央根據農村義務教育階段中小學在校生人數和校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素，分省（區(qū)、市）測定每年校舍維修改造所需資金，由中央和地方按照5∶5比例共同承擔。”要切實保障教育經費落實到位，各級財政部門要切實加強對專項資金的監(jiān)督檢查，建立項目進度監(jiān)測和信息反饋制度。

4．發(fā)展一些不宜撤并的教學點

為防止在中小學布局調整過程中出現(xiàn)新的學生失學、輟學和上學難問題，教育部2006年6月曾明確提出在交通不便地區(qū)要保留必要的村小和教學點，切實解決農村邊遠山區(qū)中小學生上學遠問題。保留這些村小和教學點，既是從我國國情出發(fā)，解決邊遠地區(qū)學生上學問題的現(xiàn)實之舉；也是地方政府和教育部門維護社會公平、保障受教育權的必然要求。因此，要重視這些村小和教學點的發(fā)展，給這里的教師以更好的待遇和進修機會，改善教育條件，穩(wěn)定教師隊伍。同時，注意提高復式教學的質量，保障山區(qū)孩子的受教育權利。

參考文獻：

[1]瀾滄縣教育局確定2006年工作重點[EB/OL].http://www.lczw.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=17.

[2][3]郭云龍.云南省當前小學學校布局調整問題研究[J].美中教育評論，2005，（4）.

[4]錢克明.“集中資源辦學”政策對貴州省邊遠少數民族貧困地區(qū)農村基礎教育影響的調查[J].教育與經濟，2005，(1).

（作者單位：1.北京師范大學教育學院 2.魯東大學美術學院）

（責任編輯：王哲先）