（中共中央黨校， 北京， 100091）

摘要：突發(fā)事件的發(fā)生有著極為深刻的國際國內(nèi)政治的、經(jīng)濟的、社會的和自然的原因。我國在突發(fā)事件應(yīng)對中存在著應(yīng)急信息通報不及時、不充分甚至隱瞞信息，社會力量參與不足等問題。我們黨要增強應(yīng)對突發(fā)事件的能力，需要在提高和增強黨員的能力和本領(lǐng)、完善我國突發(fā)事件應(yīng)急機制、加強立法、強化依法辦事、完善行政問責制、妥善處理群體性突發(fā)事件等方面做出不懈努力。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件；應(yīng)急機制；問責制

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）02-0034-05

收稿日期：2008-11-15

作者簡介：姜衛(wèi)平（1975-），男，山東梁山人，中共中央黨校黨建部黨建專業(yè)博士研究生，研究方向:政黨理論與世界政黨比較。

突發(fā)事件既對社會安全、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成重大威脅，也對國家危機管理體系形成重大考驗。我們黨作為執(zhí)政黨，是整個國家和社會的領(lǐng)導核心，面對突發(fā)事件的考驗，如果應(yīng)對不及時或處理不好，損害的不僅是黨的執(zhí)政能力、執(zhí)政合法性和黨在人民心目中的威信，更重要的是關(guān)系到黨的執(zhí)政地位和國家政權(quán)的生死存亡。因此，探討黨的應(yīng)對突發(fā)事件能力這一時代命題，無疑具有重要的意義。

一、當今社會突發(fā)事件呈多發(fā)態(tài)勢

突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。突發(fā)事件應(yīng)對，狹義上指突發(fā)事件發(fā)生后的有限時間內(nèi)，為使損失減少到最少、使負面影響盡可能降低所采取的一系列有效措施，廣義上指突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)案、處置、反思的全過程。

突發(fā)事件的發(fā)生，有著極為深刻的國際國內(nèi)政治的、經(jīng)濟的、社會的和自然的原因。

首先，從國際環(huán)境來看。政治上，蘇聯(lián)解體、兩極格局被打破之后，世界政治在相互對立、相互斗爭的兩種趨勢中發(fā)展：一種是以美國為主導的單極化趨勢。美國憑借其強大的經(jīng)濟、軍事實力企圖長期獨霸世界、主宰世界，正加緊推行“全球戰(zhàn)略”，沿著單極化的目標不遺余力地向世界擴張。特別是“9?11”事件后，美國以反恐為名，積極插手別國事務(wù)，干涉別國內(nèi)政，使世界愈發(fā)不太平。一種是世界多極化的趨勢。進入新世紀后，這兩種趨勢間的斗爭變得日益激烈。海灣戰(zhàn)爭、科索沃戰(zhàn)爭、“9?11”恐怖襲擊、伊拉克戰(zhàn)爭等突發(fā)事件就是由此而引發(fā)的。經(jīng)濟上，全球化趨勢不斷加快，對世界經(jīng)濟政治格局產(chǎn)生著深刻的影響。當今世界任何一個國家都不可能完全脫離世界經(jīng)濟而孤立地發(fā)展，國家之間的經(jīng)濟依存度極高。經(jīng)濟全球化是一把“雙刃劍”，它在推動了生產(chǎn)力發(fā)展，為發(fā)展中國家追趕發(fā)達國家提供了一個難得的歷史機遇的同時，也加劇了國際競爭，增多了國際投機，增加了國際風險，加劇了國際經(jīng)濟環(huán)境的不確定性。一旦某個國家或地區(qū)發(fā)生經(jīng)濟波動或金融震蕩，就會對世界其他國家特別是發(fā)展中國家造成強烈沖擊。東南亞金融危機、美國次貸危機及其對世界經(jīng)濟的影響就是典型。

其次，從國內(nèi)環(huán)境來看。隨著改革開放的深入，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。我國社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會利益格局發(fā)生深刻變化，人們思想活動空前活躍，獨立性、選擇性、多變性和差異性明顯增強，社會價值觀呈多樣化趨勢。在這種情況下，許多深層次的矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，社會矛盾多樣化與社會控制力下降之間的矛盾不斷激化。這突出表現(xiàn)在：一是盡管社會結(jié)構(gòu)的二元化狀況在總體上還沒有改變，但是城鄉(xiāng)分割狀態(tài)正逐漸被打破，整個社會的流動性大大加強；二是社會成員逐漸分化，多階層、多元化的社會正在形成；三是價值觀念正在發(fā)生深刻變化，人的價值觀念正由政治主導型向經(jīng)濟主導型轉(zhuǎn)變，人們從更多地關(guān)注集體利益向更多地關(guān)注個人利益轉(zhuǎn)變，社會責任感有所削弱；四是社會的組織化程度大大下降，許多社會成員游離在組織之外，加劇了社會的不穩(wěn)定；五是伴隨體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的是利益結(jié)構(gòu)的巨大調(diào)整，利益調(diào)整中的得與失，利益調(diào)整中的公平與不公平，都會影響人的心理。所有這些，如果處理不好，就極可能誘發(fā)多種類型的突發(fā)性事件，引起社會的不穩(wěn)定[1]。

再次，從自然環(huán)境來看，改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些領(lǐng)導干部在錯誤政績觀驅(qū)使下片面追求經(jīng)濟效益，大量的自然資源被過度開發(fā)和利用，導致我國經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價過大，出現(xiàn)了自然環(huán)境遭到人為破壞，森林被大量砍伐，水土流失加重，資源浪費和環(huán)境污染嚴重，自然生態(tài)失衡，生物多樣性被打破等問題。我國頻頻出現(xiàn)的水災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害和非典、禽流感等傳染性疾病，與此不無關(guān)系。

二、我國應(yīng)對突發(fā)事件存在的主要問題

我國目前正處于突發(fā)事件高發(fā)時期，我國政府也由此面臨著突發(fā)事件所帶來的嚴峻考驗。2006年，清華大學公共管理學院危機管理課題組一項報告顯示，當前公民普遍缺乏安全感，有近一半的調(diào)查對象將其歸咎于政府的危機應(yīng)對體制存在嚴重缺陷，缺乏完善的危機管理機制。有67.6%的人對政府的危機管理現(xiàn)狀不滿意，認為其投入不足、重視不夠、急需提高[2]。這說明，當前我國在應(yīng)對突發(fā)事件方面，還存在諸多的不足。

（一）突發(fā)事件應(yīng)急信息通報不及時、不充分甚至存在隱瞞的情況

應(yīng)急信息是影響應(yīng)對突發(fā)事件成效的關(guān)鍵性因素，這是因為政府進行決策是以客觀、真實、及時和充分的應(yīng)急信息為前提的。如果信息不真實和不充分，那么政府將無法決定行動方案，即使做出決策也難保正確。同時，突發(fā)事件信息的充分和真實也是公眾實現(xiàn)知情權(quán)，進行自我救助的基礎(chǔ)。大凡突發(fā)事件信息制度比較完善的國家，都有規(guī)范和有效的信息通報制度，包括通報的種類、范圍、時限、方式、途徑，特別是建立與新聞單位進行良性合作的機制，并嚴格規(guī)定隱瞞、截留、刪改、夸大、臆測、緩報、謊報人員的法律責任［3］。但是，在許多突發(fā)事件中，我國政府早期的應(yīng)急信息通報速度不僅遲緩，重要信息的通報量明顯不足，而且還存在隱瞞的情況，給相關(guān)部門的決策造成偏差，也侵害了公眾的知情權(quán)，并在一定程度上造成了社會的混亂。

（二）社會力量參與不足

突發(fā)事件對國家和公眾的利益構(gòu)成最直接的威脅，政府作為公共物品的提供者和公共事務(wù)的管理者，必然要承擔起對突發(fā)事件的管理職責。同時，政府在資源掌控、人員結(jié)構(gòu)、組織體制等方面具有其他機構(gòu)無法比擬的優(yōu)勢，這就使其在整個應(yīng)對過程中起主導作用。但是，這絕不能成為忽視各類社會力量特別是民間組織參與應(yīng)對突發(fā)事件的理由。在一個分權(quán)、開放和多中心治理的社會，沒有社會力量的參與，應(yīng)對突發(fā)事件是不可想象的。民間組織公益性強并且與社會結(jié)合緊密，不僅在突發(fā)事件發(fā)生后的災(zāi)害救助、事故調(diào)查階段，而且在前期的預(yù)警、監(jiān)控階段都能夠發(fā)揮重大作用。然而，在許多突發(fā)事件的處理過程中，我國的民間組織卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用和優(yōu)勢。無論是對突發(fā)事件的監(jiān)督，還是對突發(fā)事件影響進行評估；無論是為民眾提供緊急援助，還是為受害者提供法律援助、代理損害賠償訴訟；無論是參與事件的調(diào)查，還是參與對相關(guān)人員的責任追究，鮮見民間組織的聲音或行動。因此，要充分調(diào)動一切社會資源，群防群治，共同應(yīng)對突發(fā)事件，形成社會整體的合力。

此外，還存在對突發(fā)事件預(yù)防重視不夠，缺乏危機意識；應(yīng)對突發(fā)事件的緩解、準備、反應(yīng)和恢復(fù)機制和運行體系不完善；緊急狀態(tài)下政府和公民行為的法律框架不健全等一系列問題。因此，建立健全應(yīng)對各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理機制，提高政府應(yīng)對危機的能力，成為黨面臨的一項重大任務(wù)。

三、增強應(yīng)對突發(fā)事件的能力

提高應(yīng)對突發(fā)事件能力，是深入推進改革開放、推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展、促進社會和諧穩(wěn)定的迫切需要，也是提高黨的執(zhí)政能力、保持和發(fā)展黨的先進性的必然要求。我們黨要不辱使命，有效應(yīng)對突發(fā)事件，必須增強應(yīng)對復(fù)雜局面的能力，加強與應(yīng)對突發(fā)事件相適應(yīng)的各方面建設(shè)，構(gòu)建及完善一整套突發(fā)事件應(yīng)急管理體制和機制。

（一）提高和增強各級黨員領(lǐng)導干部的能力和本領(lǐng)

我們黨要增強應(yīng)對突發(fā)事件的能力，就必須提高和增強各級黨員領(lǐng)導干部的能力和本領(lǐng)。具體來說，第一，要在思想上時刻保持憂患意識、宗旨意識、大局意識、責任意識。當今世界國際風云變幻莫測，各種可以預(yù)料和無法預(yù)料的事情隨時都可能發(fā)生，時刻沖擊著我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。黨員干部一定要時刻保持這四種意識，做好充分的思想準備，清醒地意識到自己肩負的重任，而不是突發(fā)事件降臨時，忘乎所以、悠然自得，或自亂陣腳、無所適從，或事不關(guān)己、高高掛起，或麻木不仁、冷漠無情，這都不是一個黨員領(lǐng)導干部在突發(fā)事件前應(yīng)有的表現(xiàn)。第二，要加強學習，提高知識和理論水平。應(yīng)對突發(fā)事件要依靠科學，認識規(guī)律，把握規(guī)律。對規(guī)律的認識和把握離不開系統(tǒng)的理論學習。因此，廣大的黨員干部特別是各級領(lǐng)導干部，面對復(fù)雜多變的形勢，一定要養(yǎng)成認真學習的習慣，自覺地學習馬克思主義，學習經(jīng)濟、政治、科技、軍事、法律等一切反應(yīng)當今世界發(fā)展進步的新知識，做到以寬廣的眼界觀察世界，正確把握時代發(fā)展的要求，善于進行理論思維和戰(zhàn)略思維，不斷提高科學判斷形勢的能力。第三，要在實踐中經(jīng)受磨練，提高應(yīng)對復(fù)雜局面的能力。人的能力不是從天上掉下來的，而是經(jīng)過無數(shù)鍛煉和磨練得來的?，F(xiàn)實表明，勤于實踐是黨員干部提高應(yīng)對突發(fā)事件能力的有效途徑。廣大黨員干部要主動到條件艱苦、困難突出、矛盾集中的地方努力工作，多去基層和生產(chǎn)一線鍛煉，在大風大浪中去建功立業(yè)。正確認識和處理各種社會矛盾，善于協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系和克服各種困難，練就應(yīng)對復(fù)雜局面的真本領(lǐng)。

（二）完善突發(fā)事件應(yīng)急機制

頻繁發(fā)生的突發(fā)事件暴露出政府在危機管理機制上存在著許多缺陷，主要原因是我們的危機管理還沒有形成制度化和法治化。為了有效地防范危機、降低危機造成的災(zāi)難和損失，應(yīng)當盡快建立法治化、科學化的突發(fā)事件應(yīng)急機制，提高應(yīng)對危機的效率和質(zhì)量，快速、及時、有效地應(yīng)對突發(fā)事件。

1.組建完善的指揮和決策系統(tǒng)。

指揮和決策系統(tǒng)在整個突然事件應(yīng)對過程中居于核心地位，體現(xiàn)了國家最高決策層的決策水平和應(yīng)變能力。“危機決策對許多國家具有極大的現(xiàn)實重要性，對所有國家則具有潛在的至關(guān)重要性。危機越是普遍或者致命，有效的危機應(yīng)對就顯得關(guān)鍵。危急中做出的決策非常重要而且大多數(shù)不可逆轉(zhuǎn)?！盵4]指揮和決策系統(tǒng)不僅是危機應(yīng)對戰(zhàn)略的制定者，而且是危機管理的決策者和指揮者，它的主要任務(wù)是制定危機防范、治理的原則和目標，選擇應(yīng)對方案，調(diào)度人員，分配資金和應(yīng)急資源。

多年來我國并沒有獨立和常設(shè)的危機管理協(xié)調(diào)機制，通常的做法是每次災(zāi)害發(fā)生后，便臨時成立一個指揮機構(gòu)應(yīng)付危機。這種做法至少有三個缺點，其一，不具有連續(xù)性，危機處理中的經(jīng)驗不能夠有效保留。其二，危機處理需要政府各個機構(gòu)的合作，臨時指揮機構(gòu)每次都要與相關(guān)部門進行協(xié)調(diào)，花費大量精力和時間，速度與效率難以保證。其三，沒有一個有效周全的應(yīng)對計劃，應(yīng)對突發(fā)事件往往限于被動。我國可以借鑒一些發(fā)達國家的經(jīng)驗，將分散于各部門具有危機管理功能的政府機構(gòu)合并，建立一個綜合性的危機管理機構(gòu)。賦予該機構(gòu)如下職責：定期召集有關(guān)專家就某一領(lǐng)域內(nèi)當年或者更長時間中可能產(chǎn)生的危機事件進行預(yù)警分析，同時建立年度重大危機事件會商制度，向國家最高決策機構(gòu)提供相應(yīng)的對策和建議。一旦發(fā)生危機事件，該機構(gòu)隨即轉(zhuǎn)為處理緊急事件的指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)，權(quán)威地分配各種資源，在危機管理中發(fā)揮核心作用 [5] 。

2.建立信息披露機制。

在應(yīng)對突發(fā)事件過程中，政府是所有最新消息的集聚地以及方案的研究地，是公共信息最大的擁有者和控制者，因此政府在信息的披露與公開方面處于核心地位，這樣就使得政府肩負了披露信息的責任和義務(wù)。

在應(yīng)對突發(fā)事件中，首先要明確政府披露應(yīng)急信息的主體地位。因為政府是突發(fā)事件中消除社會不安定因素的正確導向，如果政府在突發(fā)事件初期就迅速公布相關(guān)信息以及應(yīng)對方案，不但能夠表明政府處理突發(fā)事件的決心與信心，贏得人們的信任，而且可以平息公眾的情緒與猜測，防止事件影響擴大化。此外，信息公開也是突發(fā)事件中防止政府濫用權(quán)力的重要途徑。在信息社會里，信息公開可以起到政治“防腐劑”的作用。政府壟斷的信息越多，就越容易產(chǎn)生權(quán)力尋租的空間。權(quán)錢交易、官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，與信息不公開有很大關(guān)系。

其次，還應(yīng)規(guī)定信息披露的原則和時限。強調(diào)信息公開，并不意味著公開涉及突發(fā)事件的所有信息。所公開的信息必須是不侵害公民個人的權(quán)益特別是隱私權(quán)和企業(yè)的商業(yè)秘密，不能對國家安全以及社會利益或公共利益造成損害。信息披露必須嚴格按照法律規(guī)定的時限，及時發(fā)布應(yīng)急信息。只有這樣，才能提高行政效率，把突發(fā)事件造成的損失降到最低程度。

除了信息公開，在應(yīng)對突發(fā)事件中還要充分關(guān)注新媒體的影響和作用。當今，網(wǎng)絡(luò)、手機等新興媒體的出現(xiàn)，使信息的傳播更快捷，也更難掌控。尤其是手機，每個人既是發(fā)布者，也是受眾。一有風吹草動就會一傳十，十傳百。2003年春季非典肆虐時，在政府部門尚未發(fā)布疫情的時候，手機上有關(guān)非典的種種傳言短信已經(jīng)是鋪天蓋地，結(jié)果在市民中造成恐慌。要善于利用新媒體疏導積怨，澄清誤解，促進理解，使事件盡快向明朗、好轉(zhuǎn)的方向發(fā)展，使危機的負面影響降到最低。

3.建立危機救治全球合作機制。

隨著全球化的進一步深化，許多突發(fā)事件的起因和結(jié)果都是國際性的?！霸趯ξC的處理上，盡管世界各國存在著地域上或意識形態(tài)上的差異，但反映是相似的?！盵6]顯然，一個國家要有效地應(yīng)對突發(fā)事件，必須加強國際合作。

首先，要加強與聯(lián)合國及其專門機構(gòu)的合作。聯(lián)合國自成立以來一直致力于各種各樣的災(zāi)難和危機的防范和救助。世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國人道事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室、聯(lián)合國難民署、世界糧食計劃署、聯(lián)合國兒童基金會等機構(gòu)都直接從事對災(zāi)難和危機的管理。2003年春季非典肆虐使中國上了一堂生動的全球化新課。中國政府通過與世界衛(wèi)生組織合作，取得了國際社會的理解和支持，最終取得了抗擊非典的重大勝利。

其次，要加強與世界其他國家和地區(qū)的合作。許多突發(fā)事件的結(jié)果和影響往往輻射到多個國家，危機的治理必須借助相關(guān)國家的支持和幫助。中國通過非典事件深化了對全球合作的認識。當2005年中國以及世界一些國家出現(xiàn)禽流感的時候，中國已經(jīng)能夠從容應(yīng)對了。尤其在與國際社會合作方面，進展非常順利。通過開展廣泛的國際合作，有效地抑制禽流感。中國和美國等很多國家都建立了應(yīng)對禽流感的合作機制，互通疫情信息，加強技術(shù)支援。

再次，充分發(fā)揮各種非政府組織的作用。目前，非政府組織可以對政府和政府間國際組織的行為進行監(jiān)督，參與執(zhí)行國際組織的項目，協(xié)助政府間國際組織提供特定的產(chǎn)品與服務(wù)，能夠?qū)σ恍┲卮蟮臎Q策過程施加影響，成為全球治理體制演變進程中不容忽視的重要因素。因此，在重大突發(fā)事件發(fā)生時，非政府組織可以起到積極的作用。另外，像國際紅十字會等國際非政府組織，都會利用自己在世界各地的組織和網(wǎng)絡(luò)募集資金、醫(yī)藥、物質(zhì)和志愿者，向突發(fā)事件發(fā)生地提供援助。

（三）加強立法，強化依法辦事

應(yīng)對突發(fā)事件僅僅靠經(jīng)驗和局部防范是不夠的，除了建立豐富的數(shù)據(jù)庫和資料信息系統(tǒng)，還要加強立法，完善法制建設(shè)。使應(yīng)對突發(fā)事件從局部地、被動地、盲目地應(yīng)付，變?yōu)橄到y(tǒng)地、主動地、明確地分工協(xié)作，制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，真正做到有法可依、有法必依，權(quán)責明確。2007年，新中國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性基本法律——《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》正式施行，讓突發(fā)事件的應(yīng)急工作更加規(guī)范、更加有力。當前我們最需要做的是，通過建立一整套完備的危機管理法律法規(guī)體系，明確規(guī)定政府在應(yīng)對突發(fā)事件中的權(quán)力和職責，確定依法應(yīng)對突發(fā)事件的原則，維護政府的公信力、權(quán)威性和合法性。規(guī)定危機管理部門的機構(gòu)設(shè)置、職能地位、權(quán)力義務(wù)以及經(jīng)費來源，規(guī)定突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案制度、應(yīng)急報告制度、信息披露制度、應(yīng)急預(yù)案啟動制度等各種制度。與此同時，隨著突發(fā)事件情況的不斷變化，適時廢、改、立相關(guān)的法律法規(guī)，使相關(guān)的法律體系更為完善。

（四）完善問責制

中國官員問責制始于2003年非典期間。非典過后，從中央到地方開始加快推進問責制的制度化。特別在北京奧運會后，連續(xù)發(fā)生了山西臨汾潰壩事故、三鹿奶粉事件、黑龍江鶴崗火災(zāi)、河南登封礦難、深圳歌舞廳火災(zāi)等一系列重大事故，激起新一輪“問責風暴”，從山西省長孟學農(nóng)、副省長張建民，到臨汾市委書記、市長，再到襄汾縣委書記、縣長、最后到陶寺鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長，都丟掉了烏紗帽。在輿論壓力下，國家質(zhì)檢總局局長李長江、石家莊市委書記吳顯國也因三鹿奶粉事件而被免職，加上此前被免職的石家莊市長冀純堂，三鹿奶粉事件讓幾個“一把手”都受到懲處。這顯示了問責制在中國政治生活中的作用以及在民眾心目中的份量，也充分表現(xiàn)了黨要嚴肅法紀、鐵腕治吏的決心，讓各級官員有坐在“火山口”上的感覺。

問責制的核心在于要求政府和官員必須對其行為負責。問責制自啟動以來，已經(jīng)取得了有目共睹的成效，然而，從政治文明建設(shè)、政治體制改革等角度加以衡量，問責制仍有待進一步建設(shè)和完善。

第一，問責制的構(gòu)建應(yīng)以行政職權(quán)職責的明晰為前提，并與行政職能的合理配置同步進行。行政機關(guān)上下級之間、不同行政機關(guān)之間職能交叉嚴重，權(quán)力劃分模糊，由于職權(quán)不清，難以確定責任人，最終的處理極有可能是問責制歸之無效和不公平。

第二，法律體系亟待完善。目前存在一個問題，即問責制適用的法規(guī)、條例比較多，散見于各種政策文件中。這其中，既有黨的條例，也有政府的法規(guī)；既有中央部門出臺的，也有不少是地方政府制訂的。這些規(guī)定在問責的范圍、懲處的尺度等方面都不盡相同。所以，制定全國統(tǒng)一的法律，顯得極有必要。完善問責制的相關(guān)法律，以法律的形式明確責任劃分，不但要解決政府部門之間職能交叉、權(quán)責脫節(jié)和政出多門的問題，制度化、規(guī)范化地界定公務(wù)員的權(quán)力和責任，還要完善政府的行政訴訟責任和侵權(quán)賠償責任，同時要科學規(guī)范問責主體的責任，特別要用法律保障公民、媒體等異體監(jiān)督主體的權(quán)利。

第三，問責監(jiān)督和落實機制亟需健全。我國雖已建立起內(nèi)外結(jié)合、多途徑多渠道的監(jiān)督體系，但這一體系尚未形成十分有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，難以充分發(fā)揮整體的監(jiān)督合力。當前，我國的問責制仍然停留在“行政問責”（即“同體問責”），而國家權(quán)力機關(guān)、新聞媒體和社會公眾的問責（即“異體問責”）還很不夠。要明確人大監(jiān)督問責的具體制度、程序，充分行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)，進一步建立和完善不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等，增強人大監(jiān)督的問責手段和力度。輿論監(jiān)督特別是以互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體為代表的社會輿論，對某些濫用權(quán)力、不正之風等現(xiàn)象起到了強有力的監(jiān)督作用。加強輿論監(jiān)督問責，首先要給媒體在憲法和法律范圍內(nèi)自由活動的權(quán)利；其次，要建立和健全信息公開制度，為輿論監(jiān)督提供良好的制度保障。對于公民問責，要塑造積極的問責文化，養(yǎng)成公民的積極參與意識；要保障公民的知情權(quán)、舉報權(quán)、陳述權(quán)等；創(chuàng)新公民問責的方法和渠道；完善非政府組織，引導公民以非政府組織為載體來參與問責。

第四，黨委決策也應(yīng)依法納入行政問責。在實際工作中，重大問題的決策通常由黨委常委會研究、黨委書記“拍板”決定，但出了問題卻追究行政首長的責任，而黨委書記卻不用負責，從而有失公允。應(yīng)當實行黨委問責制或者書記問責制，將黨的機關(guān)及其領(lǐng)導人納入行政問責的范圍。在我國行政管理過程中，許多重大事項的決策權(quán)集中在地方黨委，因此，黨的機關(guān)及其領(lǐng)導人在行政決策過程中就是特殊的問責客體。而根據(jù)我國《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，中國共產(chǎn)黨機關(guān)的工作人員都是公務(wù)員；《公務(wù)員法》和有關(guān)法律對公務(wù)員法律責任的規(guī)定，也同樣適用于各級黨的機關(guān)領(lǐng)導與工作人員[7]。有職有責、任職負責、失職問責，必須成為中國政壇的一種常態(tài)。這種以“權(quán)責對等”為基本原則的問責制，將成為中國政治健康、經(jīng)濟發(fā)展的有力保證。

（五）高度關(guān)注并妥善處理群體性突發(fā)事件

近年來，群體性事件越來越頻繁地發(fā)生，對抗程度也有不斷激烈的趨勢，客觀上對社會造成了不同程度的負面影響，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的一個很重要的因素。絕大多數(shù)群體性事件都是群眾感到切身合法權(quán)益受到影響和侵犯而引起的。一般地說，利益表達型的抗爭和沖突，是比較理性的，其目標單純，就是為了實現(xiàn)某種利益要求，而沒有其他更多的政治和意識形態(tài)因素夾雜在里面。這類突發(fā)事件一般只是為了解決某些實際而具體的問題，它們一般都是人民內(nèi)部矛盾，或者由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)，或因人民內(nèi)部矛盾處理不當而積累、激發(fā)的[8]。參與群體性事件的主體主要是企業(yè)職工群體、城鎮(zhèn)普通居民或農(nóng)民。此外還有一些弱勢群體、無主管部門群體、少數(shù)民族群體、宗教信仰群體或?qū)W生群體等。國家信訪局局長周占順2003年接受新華社《半月談》雜志采訪時，指出了信訪事件中的4個80%：80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；80%以上有道理或有一定實際困難和問題應(yīng)予解決；80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題。筆者認為，只有把民生問題真正解決好，才能杜絕群體性事件的發(fā)生，最根本的是黨和政府要著力保障和改善民生，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進社會公平正義，建設(shè)一個全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的和諧社會。

參考文獻：

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[8] 王來華,等.論群體性突發(fā)事件的基本含義、特征和類型[J].理論與現(xiàn)代化，2006(5).

責任編輯 莫仲寧

An Analysis of Response to Emergencies in China and Its Countermeasures

JIANG Wei-ping

(The Party School of the Central Committee of the CPCBeijing100091)

Abstract: The occurrence of emergencies has a very profound international and domestic political, economic, social and natural causes. Some problems exist inresponse to emergencies in China, which are the notification of emergency information is not prompt and full, even the information is concealed, and the participation of social forces is insufficient. To enhance the ability to handle emergencies, the CPC should make unremitting efforts in enhancing the ability of the members of the CPC, improving China's emergency mechanism, strengthening the legislation, improving the administrative accountability system and properly handling mass emergencies.

Key words: emergencies; emergency mechanism; the accountability system