丁佩秋

摘要:作為北方最大的天然草原,錫林郭勒草原是沙塵暴入侵首都的最后一道屏障,對(duì)北京地區(qū)乃至整個(gè)中國(guó)北方的生態(tài)環(huán)境都有非常重要的影響。由于在保護(hù)和開發(fā)上存在很多問題及矛盾導(dǎo)致草場(chǎng)退化,長(zhǎng)期缺乏治理,短期內(nèi)無法徹底恢復(fù)草原原有的生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。造成這種狀況的主要原因是草原法律制度不健全,公共草場(chǎng)上演“公地悲劇”,以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)草原的破壞。為解決該問題,首先應(yīng)當(dāng)從法律上完善對(duì)草原的保護(hù);其次建立和完善草原生態(tài)補(bǔ)償制度;同時(shí)政府也應(yīng)當(dāng)加大草原執(zhí)法的監(jiān)督力度。

關(guān)鍵詞:錫林郭勒草原草原生態(tài)保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào):S812文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

作為草原資源大國(guó), 我國(guó)擁有各種草原資源約4億公頃,約占國(guó)土總面積的40%,我國(guó)的草原資源主要分布在內(nèi)蒙古、青海、新疆等省區(qū)。錫林郭勒草原屬于典型草原,是內(nèi)蒙古六大草原中植被保護(hù)最好的,面積為1960萬公頃,其中牧區(qū)天然草場(chǎng)可利用面積為1647萬公頃。它是我國(guó)北方一道重要的綠色生態(tài)屏障,阻止蒙古國(guó)和我國(guó)西部沙塵的東侵,對(duì)整個(gè)華北地區(qū)生態(tài)環(huán)境維護(hù)起著重要的作用。

一、保護(hù)和建設(shè)草原生態(tài)的重要意義

廣闊的錫林郭勒草原是我國(guó)北方重要的生態(tài)屏障,莽莽草原形成了一條綠色的自然屏障。錫林郭勒草原的牧草貼地面生長(zhǎng),能較好地覆蓋地面,降低地表的風(fēng)速,從而可以減少風(fēng)沙對(duì)地表的侵蝕。當(dāng)草原植被覆蓋率達(dá)到30%-50%時(shí),近地面風(fēng)速可減弱約50%,地面輸沙量?jī)H是流沙地段的1%。

牧草通過葉面蒸騰,提高了周圍環(huán)境的濕度,加快水汽循環(huán)的速度,減緩地表溫度的變化幅度,起到調(diào)節(jié)小氣候的作用。在水草豐美地區(qū),環(huán)境濕度較大,植被茂密的草原上空,很易形成降雨調(diào)節(jié)濕度,促進(jìn)牧草生長(zhǎng)。

草原是牛羊的生存環(huán)境,使畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來,由于超載過牧,錫林郭勒草地資源質(zhì)量明顯下降,畜草矛盾非常突出,嚴(yán)重地阻礙了當(dāng)?shù)夭菰竽翗I(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。實(shí)施草地生態(tài)保護(hù)建設(shè),草原牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善,徹底改觀羊越多草越差、養(yǎng)更多羊、草場(chǎng)更差的惡性循環(huán)。解決草原建設(shè)滯后、草原利用不合理、草畜矛盾突出的問題,既是緩解草畜矛盾,加快畜牧業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求,也是實(shí)現(xiàn)草原資源永續(xù)利用,走畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路的客觀需要。

二、錫林郭勒草原保護(hù)的現(xiàn)狀

錫林郭勒盟已經(jīng)開展了以牧草建設(shè)為主的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。全盟通過開展大規(guī)模的植樹造林、人工草地建設(shè)、退耕還林還草、圍欄封育草場(chǎng)等工作,使局部生態(tài)環(huán)境有了較大的改善,到目前已累計(jì)完成人工造林、飛播治沙造林種草、封沙育林育草、水土保持治理50萬公頃,建設(shè)人工草地7萬公頃,退耕還林還草1.3萬公頃,圍欄封育草場(chǎng)200多萬公頃。但是這只占錫林郭勒草原總面積的萬分之二。目前全盟退化、沙化、鹽堿化草場(chǎng)仍然占草地總面積的68%,并且以每年67萬公頃的速度繼續(xù)擴(kuò)大?？傮w上建設(shè)和治理的速度仍趕不上退化的速度。

三、錫林郭勒草原保護(hù)及開發(fā)上存在的問題

我們采取一系列的措施進(jìn)行草原保護(hù),錫林郭勒草原在保護(hù)也已經(jīng)取得了一定的成效。但是由于制度的缺失,執(zhí)行不力,缺乏可持續(xù)發(fā)展的意識(shí),同時(shí)在發(fā)展工業(yè)方面存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)而導(dǎo)致草場(chǎng)退化依然嚴(yán)重,生態(tài)環(huán)境依然惡化。

(一)草原法律制度不健全。

1、草原保護(hù)制度不健全。

我國(guó)《草原法》明確規(guī)定的草原保護(hù)制度最主要的是基本草原制度。設(shè)立基本草原制度的目的是將草原的主體納入基本草原范疇,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。納入基本草原的各類草地對(duì)畜牧業(yè)的發(fā)展具有關(guān)鍵性、決定性的作用,有些草地還是經(jīng)過國(guó)家投資建設(shè)的重要成果,同農(nóng)業(yè)中的基本農(nóng)田具有同等重要的地位和作用,這些草原資源既是生產(chǎn)資料,也是我們賴以生存的自然環(huán)境。我國(guó)《草原法》第四十二條規(guī)定:“劃為基本草原,實(shí)施嚴(yán)格管理?；静菰谋Ｗo(hù)管理辦法,由國(guó)務(wù)院制定?！比欢?003年《草原法》施行至今,內(nèi)蒙古自治區(qū)并沒有基本草原的保護(hù)管理辦法出臺(tái)?！恫菰ā分械幕静菰Ｗo(hù)制度過于籠統(tǒng),缺乏具體的執(zhí)行方法和監(jiān)督機(jī)制。一些地方的濫墾亂占草原現(xiàn)象屢禁不止,甚至將國(guó)家投資建設(shè)的一些人工草地、牧草種子基地、科學(xué)實(shí)驗(yàn)和觀測(cè)草地改變用途,致使國(guó)家投資和草原資源的流失?；静菰贫纫?guī)定的內(nèi)容沒有得到有效的落實(shí),其保護(hù)草原的目的并未達(dá)到。

2、草原法律責(zé)任欠缺合理性。

每部法律都會(huì)規(guī)定法律責(zé)任,是因?yàn)榉韶?zé)任是一種指引性評(píng)價(jià)。一旦行為人不按照法律的指引去追求自身利益,那么,他的預(yù)期利益就得不到法律的承認(rèn)和保護(hù)。我國(guó)《草原法》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》對(duì)草原生態(tài)法律責(zé)任都有規(guī)定,但是存在以下問題:第一,《草原法》中第八章法律責(zé)任中,多數(shù)條款的最后一句都是“造成嚴(yán)重后果,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的,依法給予行政處分”。但是究竟造成怎樣的后果才構(gòu)成刑事責(zé)任,并沒有具體說明。同時(shí),對(duì)草原的破壞達(dá)到怎樣的程度是嚴(yán)重后果,也沒有具體的規(guī)定,造成在實(shí)踐中破壞一二百畝草原沒有任何法律后果。草原法中沒有關(guān)于刑事責(zé)任的規(guī)定,該方面的法規(guī)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)用刑法的規(guī)定?！缎谭ā返诹路梁ι鐣?huì)管理秩序罪中第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的九條法律條文沒有涉及到破壞草原生態(tài)環(huán)境和資源犯罪的。同時(shí)我國(guó)《刑法》的全部七個(gè)修正案,也都沒有關(guān)于涉及破壞草原環(huán)境犯罪的規(guī)定。刑事責(zé)任是行為人實(shí)施違法行為后所承擔(dān)的最嚴(yán)重的懲罰,對(duì)于破壞草原資源和草原生態(tài)環(huán)境的行為,沒有刑事責(zé)任方面的規(guī)定,這是我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)方面的一大缺陷。第二,行政責(zé)任中的罰款數(shù)額較小,明顯滯后于現(xiàn)實(shí)?！秾?shí)施細(xì)則》中規(guī)定:“違反本細(xì)則四十五條規(guī)定的,由旗縣以上人民政府草原行政主管部門的草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正,并處以100-500元罰款”。這一規(guī)定是針對(duì)草原道路暢通的,對(duì)于違反禁牧休牧、草畜平衡等草原保護(hù)基本法律原則的行為卻沒有規(guī)定處罰的金額。并且這一規(guī)定的罰款數(shù)額過小,對(duì)違法的單位和個(gè)人不足以構(gòu)成任何威懾力,并不能起到懲罰的效果。

(二)公共草場(chǎng)權(quán)屬不清,草原退化嚴(yán)重。

根據(jù)《草原法》的規(guī)定,全盟貫徹實(shí)施草場(chǎng)承包責(zé)任制,但是仍然存在著草原的多頭并管,導(dǎo)致草原權(quán)屬不明的問題,比如草原監(jiān)理站負(fù)責(zé)監(jiān)理工作,畜牧局、農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)日常管理,各級(jí)基層的鄉(xiāng)、嘎查也有管理權(quán)。直接結(jié)果就是有利益時(shí),各部門都來分一杯羹,需要承擔(dān)責(zé)任時(shí),卻找不到一個(gè)責(zé)任主體,各部門都互相推諉。公共草場(chǎng)的保護(hù)由各個(gè)部門共同管理,最后就造成人人都管,也就是人人都不管的局面。同時(shí)牧民們對(duì)待公共草場(chǎng)也不像對(duì)待自己承包的草場(chǎng)同樣的保護(hù),同樣實(shí)行輪牧。因此各個(gè)蘇木嘎查的公共草場(chǎng)是退化最嚴(yán)重的也就不足為奇了。

(三)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)草原的破壞。

內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是依托豐富的煤炭、礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì),經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背后是資源的高消耗,這必然帶來高污染,錫林郭勒盟也不例外。隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)尤其是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),草原生態(tài)環(huán)境日趨下降。具體表現(xiàn)為:

1、錫盟對(duì)地下礦藏的過度、無序開采導(dǎo)致大面積草原地表裸露,沒有牧草覆蓋的草原大面積退化、沙化。

錫林郭勒草原地區(qū)地面與地下礦物資源十分豐富,煤、鉬、銅、多金屬等貯藏量都很大。近幾年,勘探開采這些礦物資源,促進(jìn)了錫林郭勒盟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但在資源的開發(fā)的過程中,也會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響。錫盟煤層埋藏較淺,大多采用剝離土層的方法進(jìn)行開采,大面積草場(chǎng)被連根拔起,土地裸露。煤礦的尾礦掩埋在草原上,使得土地裸露從而誘發(fā)礦區(qū)周圍草原的退化與沙化。錫林郭勒草原上的煤礦都是用汽車運(yùn)輸煤炭,這些運(yùn)輸煤炭的車輛都是載重量在60噸左右的重型卡車,它們對(duì)草原的傾軋,使得草原上形成了縱橫交錯(cuò),呈網(wǎng)狀的“草原路”。這些被卡車壓出的路上寸草不生,想要讓這些植被重新長(zhǎng)出來,跟周圍環(huán)境融合,在完全不再進(jìn)行破壞的情況下需要50年的時(shí)間。

2、小型工礦企業(yè)嚴(yán)重污染草原生態(tài)環(huán)境。

近年來,地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),開始倡導(dǎo)發(fā)展工業(yè),但對(duì)“工業(yè)化”的內(nèi)涵缺乏確切理解。在一些旗縣一提及“工業(yè)化”就簡(jiǎn)單理解為“上項(xiàng)目、建工廠”,盲目在草原牧區(qū)引進(jìn)污染嚴(yán)重、破壞環(huán)境的工業(yè)項(xiàng)目。一些小型工業(yè)項(xiàng)目毀壞了大面積的草場(chǎng),浪費(fèi)了大量的自然資源、造成嚴(yán)重污染,給生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。大面積草原變成了采礦場(chǎng)、采煤場(chǎng)、選場(chǎng)、冶煉廠,廠礦排出的工業(yè)廢物污染了大面積草原和河流。錫林浩特市郊的錫林河就是這樣遭到嚴(yán)重破壞。20世紀(jì)90年代的皮革廠,骨粉廠都利用錫林河水清洗羊皮、羊骨、內(nèi)臟,河水臭不可聞已經(jīng)不能用于人畜飲用及草場(chǎng)的灌溉了,并且河岸上的草葉出現(xiàn)了枯黃、發(fā)黑的現(xiàn)象,錫林河沿岸的濕地環(huán)境完全被破壞,已經(jīng)喪失了原有的生態(tài)功能。然而這樣巨大的犧牲并沒有換來錫市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,相反,這幾家破壞環(huán)境的企業(yè)紛紛倒閉了。

四、錫林郭勒草原保護(hù)的完善

(一)健全對(duì)草原保護(hù)的法律法規(guī)。

進(jìn)一步細(xì)化草原保護(hù)法律法規(guī)。以草原基本制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度為基礎(chǔ),形成一整套完整健全的草原保護(hù)法律法規(guī),使草原保護(hù)有具體的條文進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)。建議在法律責(zé)任規(guī)定方面,根據(jù)違法情節(jié)的輕重和類型,分別承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任三方面的責(zé)任。借場(chǎng)放牧、采集野生植物、勘探、施工、打井、開礦、采石、取沙、趕運(yùn)牲畜破壞草原植被的,除了向旗縣級(jí)草原管理機(jī)關(guān)繳納草原養(yǎng)護(hù)費(fèi)之外,同時(shí)向承包該草場(chǎng)的牧民進(jìn)行民事賠償,承擔(dān)民事責(zé)任,例如停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失。在發(fā)生大規(guī)?；蚴浅潭葒?yán)重、時(shí)間持久的破壞草原的行為之后,由責(zé)任人承擔(dān)刑事責(zé)任也是草原保護(hù)的必需手段。建立系統(tǒng)的草原民事責(zé)任、草原行政責(zé)任、草原刑事責(zé)任體系,使破壞草原的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,這樣才能有效地規(guī)范草原資源的開發(fā)利用和保護(hù)行為。

(二)建立和完善草原生態(tài)利益的補(bǔ)償機(jī)制。

錫林郭勒草原退化的主要原因是人類的不合理活動(dòng),建立和完善草原生態(tài)利益的補(bǔ)償機(jī)制是草原保護(hù)的出路之一。生態(tài)補(bǔ)償(Eco-compensation)是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的,以經(jīng)濟(jì)手段為主來調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系,建立國(guó)家補(bǔ)償、社會(huì)補(bǔ)償、自身補(bǔ)償三位一體的草原保護(hù)制度。國(guó)家每年撥付大量草原保護(hù)經(jīng)費(fèi),如果增加社會(huì)補(bǔ)償,建立起草原保護(hù)基金讓國(guó)際、國(guó)內(nèi)各方面的力量加入到保護(hù)錫林郭勒草原的行動(dòng)中來,加上自然資源的開發(fā)利用者、資源輸入地區(qū)對(duì)生態(tài)恢復(fù)的補(bǔ)償費(fèi),草原生態(tài)保護(hù)的費(fèi)用會(huì)大幅度增加,一定程度上解決現(xiàn)今草原保護(hù)資金不足的問題。有必要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成生態(tài)利益的補(bǔ)償機(jī)制,按照“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則,排污者和開發(fā)者成為環(huán)保投資的主體,利用者和破壞者成為但民事補(bǔ)償主體草原生態(tài)環(huán)境恢復(fù)不但有其他資金的支持,也找到草原生態(tài)恢復(fù)的主體。通過生態(tài)補(bǔ)償,可以部分彌補(bǔ)農(nóng)牧民因保護(hù)草原而減少放牧家畜、實(shí)施草畜平衡、開展禁牧休牧輪牧、限制采挖草原野生植物資源等所減少的來自草原的收入。

(三)加大政府對(duì)草原執(zhí)法的監(jiān)督力度。

各級(jí)政府應(yīng)該形成完整的草原行政執(zhí)法機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,這就要求各級(jí)政府,特別是旗縣級(jí)政府和政府部門工作人員的行政行為必須在法律法規(guī)的范圍內(nèi)運(yùn)行,一切行政行為都要以法律為依據(jù),并受法律制約。各級(jí)政府和政府工作部門應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)草原的法制化管理工作,有關(guān)草原方面的重大決策要有合法性審議程序,決不能以個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的意志去行事,這應(yīng)形成完整的制度并用法律來規(guī)范。

五、結(jié)語

草原保護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的工程,不是一朝一夕就可以完成的,需要幾代人的努力。希望今后越來越多的人認(rèn)識(shí)到草原的重要性,認(rèn)識(shí)到它對(duì)大自然的生態(tài)多樣性的貢獻(xiàn),致力于保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。只有草原保持其原本的面貌,其防風(fēng)固沙,保持水土的作用才能發(fā)揮,進(jìn)而展現(xiàn)它的生產(chǎn)能力,滿足人類的物質(zhì)生活需要,做到人與自然和諧發(fā)展,人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

(作者:中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院,法學(xué)碩士研究生在讀研究方向:環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué))

參考文獻(xiàn):

[1]喬世明.民族自治地方資源法制研究.中央民族大學(xué)出版社,2008.301.

[2]金瑞林.環(huán)境法學(xué).北京大學(xué)出版社,2002.288.

[3]卞耀武.中華人民共和國(guó)草原法釋義.法律出版社,2004.119.

[4]朱建國(guó).中國(guó)濕地保護(hù)立法研究.法律出版社,2004.135.

[5]李青豐,胡春元,王明玖.錫林郭勒草原生態(tài)環(huán)境劣化原因診斷及治理對(duì)策.內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版), 2003,3.

[6]李紅.試論加強(qiáng)草地生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的重要意義和對(duì)策.內(nèi)蒙古草業(yè), 2005,3.

[7]內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例(修訂). 2005.1.

[8]侯向陽,楊理,韓穎.實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x、趨勢(shì)和建議.中國(guó)草地學(xué)報(bào).2008.9.

[9]邢旗,烏蘭巴特爾,黃國(guó)安,高娃.內(nèi)蒙古草原資源及可持續(xù)利用對(duì)策.內(nèi)蒙古草業(yè).2005.6.

[10]內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料.2007.10.

[11]劉加文.關(guān)于建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的幾點(diǎn)思考.中國(guó)草原網(wǎng).2007.4.

[12]劉加文.加快建立基本草原保護(hù)制度.中國(guó)草原網(wǎng).2009.3.

[13]魏振灜.民法.北京大學(xué)出版社.高等教育出版社.2000.9.