論支持農業(yè)保險發(fā)展的財政政策

蘇　超

摘要：農業(yè)保險是為農業(yè)生產者在從事農業(yè)生產過程中，對遭受自然災害和意外事故所造成的經濟損失提供保障的一種保險。它被視作推動現代農業(yè)，確保農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。發(fā)展農業(yè)保險不僅能促進農業(yè)發(fā)展和農業(yè)產品供給，還能減少農民收入波動，增進農民福利。近年來，農業(yè)保險越來越引起我國學術界和政府的高度重視，我國財政政策對于農業(yè)保險的支持的傳統(tǒng)做法正面臨改革創(chuàng)新的歷史機遇。

關鍵詞：現代農業(yè)；農業(yè)保險；財政政策

中圖分類號：F840.66文獻標志碼：A文章編號：1673－291X(2009)05－0097－03

農業(yè)保險是現代農業(yè)發(fā)展的一大支柱，這個支柱缺了，農業(yè)的基礎地位就會動搖。連續(xù)6年的中央“一號文件”都對政策性農業(yè)保險的發(fā)展提出了具體要求，特別是2007年中央“一號文件”指出，“積極發(fā)展農業(yè)保險，按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善農業(yè)保險體系。”2008年中央“一號文件”指出：“認真總結各地開展政策性農業(yè)保險試點的經驗和做法，穩(wěn)步擴大試點范圍，科學確定補貼品種”。落實好這一決策，應從現實分析人手，從支持農業(yè)保險發(fā)展的財政政策上有所突破。

一、我國農業(yè)保險的蕭條景象

我國是世界上農業(yè)自然災害較嚴重的國家之一。近幾年，農業(yè)每年因自然災害導致的損失約為125億美元，占世界平均每年損失(500億美元左右)的1/4左右。我國每年約有0.3億公頃農作物受災，占全國農作物播種面積的1/4。廣大農民抗御自然災害的能力很脆弱，急需提供風險保障。長期以來，談到我國農業(yè)保險的問題，無一例外地歸結為農民缺乏經濟實力，農民缺乏保險意識，農民缺乏信用等。這些判斷與實際符合。

(一)農業(yè)保險的覆蓋面小

我國農業(yè)保險的覆蓋面狹窄。據調查，目前全國糧食作物的承保比重只有0.01％，棉花0.02％，大牲畜1.1％，奶牛3.6％，生豬0.8％，家禽1.3％，水產養(yǎng)殖2.5％。據測算，1998－2000年需要補償的農業(yè)損失平均每年為1681.59億元，通過農業(yè)保險平均年補償為4.5億元，僅占0.27％。而且，即使這么低的保險，基本上全是農業(yè)龍頭企業(yè)投保并受益，廣大農民幾乎沒有參與，無法通過農業(yè)保險得到任何補償。加拿大農作物投保面積占總耕地面積的65％左右；日本的農作物投保率達90％；美國2000年農作物保險承保占可保面積的76％。我國農業(yè)風險的保障水平比較落后，影響了農業(yè)生產的良性循環(huán)與健康發(fā)展。

(二)農業(yè)保險的供給主體單一

2003年以前，我國只有中國人民保險公司和中華聯合財產保險公司，經營農業(yè)保險業(yè)務。2003年以來，我國先后成立了安信、安華、陽光、安盟等幾家專業(yè)性的農業(yè)保險公司，在江蘇、四川、遼寧等地開展了一系列農業(yè)保險的試點。這些農業(yè)保險，普遍存在兩大困惑：一是經營機制不活，業(yè)務拓展不順；二是受道德風險、逆向選擇等的困擾，騙保現象時有發(fā)生，農險業(yè)務經營困難重重，進而限制了其他商業(yè)性保險公司對農險業(yè)務的開展。由于農業(yè)保險的供給主體缺位，現有的業(yè)務遠遠不能滿足市場對農業(yè)保險的需求。

(三)商業(yè)保險業(yè)務呈萎縮趨勢

商業(yè)性農業(yè)保險模式并不適應農業(yè)保險的特點。一是商業(yè)保險的高收費與農民的低收入存在矛盾；二是農業(yè)保險存在高風險率、高費用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業(yè)性保險公司對農業(yè)保險的規(guī)避也就不難理解。農業(yè)保險自身的特點使其具有準公共產品的性質，對農業(yè)保險采取商業(yè)性經營模式會導致市場失靈。從保費收人來看，1992年農業(yè)保險保費收入增加到8.17億元，達到歷史最高。隨后農險業(yè)務迅速減少。1993年為5.61億元，2000年為5.2億元，2002年為3.41億元，2003年為2.36億元，2004年為3.77億元。其中，2004年農業(yè)保險費收人同比減少0.83億元，下降幅度達到18.04％，農險保費收入僅占財產保險業(yè)務保費收入的0.35％。按全國2.3億戶農戶計算，戶均保費不足2元。保險的險種數目，也由農業(yè)保險開展較快時期的60多個下降到目前的不足30個。

(四)農業(yè)保險法規(guī)建設滯后

農業(yè)保險作為一項農業(yè)發(fā)展和保護制度，對法律、法規(guī)的依賴性很強。我國于1995年頒布、2002年修訂的《中華人民共和國保險法》對農業(yè)保險也并未有具體的規(guī)定。2002年修訂的《中華人民共和國農業(yè)法》也只是“鼓勵商業(yè)性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務”，并沒有新的條文來進一步規(guī)范和促進農業(yè)保險業(yè)務的開展。地方性法規(guī)對此也是一片空白，農業(yè)保險業(yè)務的開展仍處于法律盲區(qū)。

在國外，幾乎所有農業(yè)發(fā)達國家和不少不發(fā)達國家都制定了專門的法律制度。日本的法律規(guī)定，對具有一定經營規(guī)模的農戶實行強制保險。美國雖對農業(yè)保險實行自愿的原則，但不參加政府農作物保險計劃的農戶得不到政府的其他福利計劃。正是由于有了這些政府補貼政策和相關的法律制度支持，各國的農業(yè)保險業(yè)務才得以蓬勃發(fā)展。相比之下，我國農業(yè)保險的正規(guī)制約仍是一片空白。

(五)政府行為存在缺位現象

農業(yè)保險的發(fā)展需政府履行彌補市場失靈的職責，我國政府卻存在缺位現象，對農業(yè)保險的補貼和扶持非常少，也在很大程度上造成了農業(yè)保險的舉步維艱。世界上大多數國家都建立了較完善的政府支持農業(yè)保險系統(tǒng)，如對農業(yè)風險實行強制保險；對投保人和承保農業(yè)保險的保險公司進行補貼；實行農業(yè)風險再保險制度；建立農業(yè)巨災風險專項基金等。例如，日本政府對農業(yè)保險給予15％的補貼，遇有特大災害，政府承擔80％～100％的保險補償；菲律賓的農險保費大部分由政府補貼，行政開支全部由政府負擔。在我國，除了對經營農業(yè)風險的保險機構減免營業(yè)稅之外，目前，還沒有專門支持農業(yè)保險的財政政策及其他有力的措施。政府在推行農業(yè)保險時，應該盡快設立一個由各部門參與組成的政策性農業(yè)保險領導協(xié)調機構，負責統(tǒng)籌協(xié)調農業(yè)保險涉及單位的矛盾和問題。

(六)現有試驗收效微小

近年來，我國逐步組建了一些專業(yè)性農業(yè)保險公司，并開展了試點工作。2004年，保監(jiān)會在上海、吉林、黑龍江分別批設了安信、安華和陽光農業(yè)相互保險公司等不同經營模式的專業(yè)性農險公司；在江蘇、四川、遼寧、新疆等省(自治區(qū))開展了保險公司與政府聯辦、為政府代辦以及保險公司自營等多種形式的農業(yè)保險試點工作，開發(fā)了多種農業(yè)保險品種。然而收效并不明顯。2006年，盡管全國農險保費收入達8.5億元，較上年增長16.2％，但在總保費中的占比僅為0.15％，對農業(yè)發(fā)展、農民增收的貢獻仍然微不足道。

二、支持農業(yè)保險發(fā)展的財政政策新模式

對農業(yè)保險予以財政支持，是WTO對農業(yè)扶持的重要綠色通道。我國應充分利用這一規(guī)則，加快建立對農業(yè)保險的財政支持機制。

(一)借鑒國外成功經驗，建立我國特色農業(yè)保險模式

縱觀世界，農業(yè)保險的制度中支持農業(yè)保險的主要財政

政策有低費率高補貼政策、政府分保、承擔部分費用支出、超額補償、稅收優(yōu)惠等。農業(yè)保險大致可以分為五種不同的模式：一是政府壟斷經營模式，如前蘇聯模式，政府設立專門經營農業(yè)保險的機構，并提供部分基金以及大量的管理費用。這種模式的特點是官僚習性嚴重，效率低，而且容易產生腐敗，實踐中利少弊多，是不足取的；二是政府主導模式，如美國、加拿大模式，是國家和私營、政府和民間相互聯系的雙軌制農業(yè)保險保障體系模式。三是政府支持下的相互會社模式，如日本模式，民間非盈利團體經營而政府補貼和再保險扶持。四是民辦互助模式，如西歐模式，是相互競爭的互助保險社和商業(yè)性保險公司承辦農業(yè)保險，政府不直接參與農qk保險的經營，但給農業(yè)保險以稅收等政策優(yōu)惠。五是國家重點選擇性扶持模式，如亞洲發(fā)展中國家模式。

美國農業(yè)保險的經營模式，對我國最具有一定的借鑒意義。美國的農業(yè)保險由聯邦農作物保險公司管理.負責對全國性農險險種的費率厘定，對經營農險的商業(yè)性保險公司進行指導和檢查，提供管理費補貼，國家對農險給予免稅和法律支持。這種模式在許多國家得到推廣和使用，但是，受益的只有少部分人。

我國是農業(yè)大國，發(fā)展很不平衡，農業(yè)保險不可能完全照抄照搬國外農業(yè)保險做法，但也不宜過于多元化。設計中國農業(yè)保險模式，應堅持農民買得起、保險機構微利、政府合理補貼、適度競爭的原則。在設計支持農業(yè)保險的財政政策時要堅持循序漸進、穩(wěn)步推進、自主自愿、政策扶持引導與市場化相結合的原則，認真總結各地開展政策性農業(yè)保險試點的經驗和做法，穩(wěn)步擴大試點范圍，科學確定補貼品種。在形成中國農業(yè)保險的新模式過程中要考慮到5個互相聯系的方面：一是政府主導，但不包辦；二是由若干專業(yè)性保險公司辦理，但不壟斷；三是農民自治組織中介；四是農戶和農業(yè)企業(yè)自愿投保，但不放任；五是商業(yè)性保險公司和外資保險公司積極參與并給予優(yōu)惠。

(二)對投保農民提供保費補貼，提高農民對農業(yè)保險的購買力，鼓勵其參加農業(yè)保險

美國對不同險種給予不同比例的保費補貼政策。日本保費補貼比例則依費率不同而高低有別。我國政府應根據不同地區(qū)和政府的財政能力，提供不同程度的保險費補貼。保費補貼比例太低則調動不了農民參保的積極性，更體現不了社會主義的優(yōu)越性；太高則會加大政府的同定補貼支出，其他利益集團有意見。目前。可將補貼的范圍限定在關系國計民生的農產品如水稻、小麥、大豆、油菜、棉花、生豬、奶牛等的保費補貼上，平均補貼額為保費的50％為宜。

我國可在農村金融組織不斷健全和發(fā)展的基礎上，將農業(yè)保險納入農村金融體系，即將農業(yè)貸款與農業(yè)保險相結合。初期，對參加農業(yè)保險的農戶在貸款額度和利率等方面給予一定的優(yōu)惠。待條件成熟時，可將是否參加保險作為貸款發(fā)放的條件之一，這既有利于分散銀行的信貸風險，提高銀行信貸資金質量，保險公司又可以借此擴大承保范圍，實現農業(yè)保險的良性發(fā)展。

(三)對保險公司提供保險費用補貼，減輕專業(yè)保險公司和商業(yè)保險公司的費用壓力，鼓勵其經營農業(yè)保險

美國政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20％～25％的業(yè)務費用補貼。我國政府也應給專業(yè)保險公司和商業(yè)性保險公司以適當的管理費用補貼，以鼓勵其經營農業(yè)保險。設立更多專門政策性農業(yè)保險公司。由于我國農民收入低和保險意識有待提高，因此，由政府成立專業(yè)農業(yè)政策性保險公司，引導農業(yè)保險發(fā)展是比較切合我國實際的。政府支付政策性農業(yè)保險公司一切經營管理費用，采取自愿與強制相結合的農業(yè)保險，并享有免稅待遇。

(四)建立農業(yè)風險準備金，用于發(fā)生巨災時的大額保險賠付

農業(yè)巨災風險專項基金，是用于應付特大自然災害而積累的專項基金，用于巨大災害發(fā)生時的大額保險賠付。我國可根據政府的財力，由中央和地方政府、經營農業(yè)保險業(yè)務的保險公司共同出資，也可以向社會募捐，設立農業(yè)巨災風險專項基金，確保巨災發(fā)生時的巨額保險賠付。上述資金來源可以從涉農的國家轉移支付中調劑，具體可以研究通過調劑部分農業(yè)直接補貼資金、農業(yè)稅減免份額、農業(yè)災害救濟金、財政專項支出等渠道籌集。補貼標準、實施辦法應由財政、稅務部門負責研究。由于自然災害伴有偶然性和周期性特征，農業(yè)保險當年核算所形成的利潤可作為風險準備金封閉式管理，以豐補欠，?？顚Ｓ?。此外，稅收優(yōu)惠、對農業(yè)保險再保險提供支持也是很好的辦法。

責任編輯姜野