行政許可制度中存在的不足及完善

許小蓮

【摘要】 《行政許可法》實(shí)施以來，取得了良好的效果，但是在法律的實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)了一些問題，有的是制度設(shè)置方面的，有的是制度執(zhí)行方面的。需要加以研究并提出解決的辦法以推動(dòng)行政許可法治積極健康地發(fā)展，服務(wù)于我國的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活。

【關(guān)鍵詞】 行政許可；法律制度；不足；完善

一、行政許可制度中存在的不足

《行政許可法》自實(shí)施以來對(duì)我們的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了巨大的影響，其積極作用是不爭的事實(shí)。但是具體來說，當(dāng)前行政許可制度主要還存在兩大方面的問題：

（一）行政許可法律制度本身存在的缺陷

1、法律規(guī)范本身的不完善。一是個(gè)別條款立法意圖模糊，政府是否給予行政許可空間過大?！缎姓S可法》第十三條的“可以不”讓人費(fèi)解。第十二條已經(jīng)明確規(guī)定了可以設(shè)立行政許可的六種情況，十三條又緊接著規(guī)定了“可以不”設(shè)立行政許可的四種情況?！霸诜梢?guī)范中，‘可以不有‘可以的意思”，也就是“可以不”不排斥“可以”。那么對(duì)十三條的理解就成了符合該條規(guī)定的可以不設(shè)立行政許可，也可以設(shè)立行政許可。進(jìn)一步講，如果符合十二條的規(guī)定可以不加條件的設(shè)立行政許可，那么符合十三條不設(shè)立行政許可的規(guī)定，也可以設(shè)立行政許可。不符合《行政許可法》建設(shè)有限政府的立法意圖。二是行政許可主體過多，部分臨時(shí)性行政許可期限不明確。根據(jù)該法第十四、十五條的規(guī)定，符合一定的條件，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的形式設(shè)定行政許可，擴(kuò)大了行政許可主體的范圍。另外，既然是臨時(shí)性行政許可就應(yīng)該有一個(gè)明確的使用期限，否則存在臨時(shí)性行政許可長期有效的可能，而十四條并未涉及期限。三是行政許可的設(shè)立條件沒有法定化，變相設(shè)立行政許可有可能出現(xiàn)。根據(jù)《行政許可法》第十六條的規(guī)定，行政法規(guī)，地方性法規(guī)和規(guī)章可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)該行政許可做出具體規(guī)定。有可能造成在實(shí)施一項(xiàng)行政許可時(shí)被附加多個(gè)條件，每個(gè)條件又是一個(gè)許可。行政許可的條件是其隱蔽的門檻，說是條件，有一些是在條件掩護(hù)下的許可。在我國，相當(dāng)一部分許可機(jī)關(guān)靠許可收費(fèi)來運(yùn)轉(zhuǎn)。在短期內(nèi)，機(jī)構(gòu)職能不削減，編制人員不能控制，儼然許可的具體條件的出現(xiàn)是不可避免的。四是變更行政許可的條件過寬，行政許可補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)沒有明確規(guī)定。行政許可應(yīng)該遵守契約的精神，變更行政許可行為是一種事實(shí)上的違約行為，應(yīng)給契約對(duì)方即被行政許可人因其違約行為引起的信賴?yán)鎿p失以補(bǔ)償。但是，《行政許可法》第八條的變更條件過于籠統(tǒng)，尤其是關(guān)于“公共利益”的規(guī)定更難以界定和把握。在現(xiàn)實(shí)生活中，很容易造成行政許可行為的隨意性，造成公民不必要的損失，同時(shí)面對(duì)補(bǔ)償要求，政府的經(jīng)費(fèi)會(huì)面臨危機(jī)。另外，《行政許可法》沒有明確規(guī)定行政許可補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。我國目前對(duì)行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定不多，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，可以概括為“撫慰”標(biāo)準(zhǔn)或者“適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)。這就使公民信賴?yán)娴膿p失得不到合理的補(bǔ)償。

2、法律規(guī)定超前，相關(guān)管理制度改革滯后?！缎姓S可法》規(guī)定了相對(duì)集中的行政許可權(quán)，卻沒有對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行重新調(diào)整和配置，使相對(duì)集中的行政許可權(quán)很難實(shí)施。根據(jù)二十五，二十六條的規(guī)定，一個(gè)領(lǐng)域的多個(gè)行政主體實(shí)施的同類行政許可權(quán)歸為一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使。這里就存在兩個(gè)問題。第一，在我國行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是法定的，改變或者合并行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，必須符合法律規(guī)定的程序。如今現(xiàn)有機(jī)構(gòu)沒有調(diào)整，行政職權(quán)管理也沒有經(jīng)過重新配置。該法規(guī)定一個(gè)行政機(jī)關(guān)可以行使其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)缺乏法律依據(jù)，涉及到該行政機(jī)關(guān)在行政管理體系中的地位和其與其他行政機(jī)關(guān)的關(guān)系問題。這難免會(huì)引起“爭權(quán)”的問題，誰都不會(huì)輕易放棄自己的權(quán)力，在實(shí)施中會(huì)遭遇一定的困難。第二，行政許可一般是涉及一定相關(guān)專業(yè)事項(xiàng)的許可，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，行政許可權(quán)相對(duì)集中由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，可能造成許可機(jī)關(guān)缺乏該許可所應(yīng)有的專業(yè)知識(shí)，并最終影響行政許可的質(zhì)量。

（二）行政許可法律制度執(zhí)行中存在的問題

1、行政許可事項(xiàng)還是過多。近年來，各地按照國務(wù)院提出的審改要求，消減了大量的行政審批事項(xiàng)和前置審批條件。但是，目前有的地方受權(quán)力和利益的束縛，仍有不少項(xiàng)目特別是帶有市場保護(hù)和市場壟斷色彩的項(xiàng)目，妨礙公平競爭的前置審批事項(xiàng)以及為收費(fèi)而設(shè)立的前置審批事項(xiàng)未能得到徹底取消。并且目前行政審批制度主要還是集中在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，尤其是在微觀經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，如中央各部委的行政審批改革在每年上報(bào)的上千項(xiàng)審批項(xiàng)目中，經(jīng)濟(jì)事務(wù)占50%。這種以經(jīng)濟(jì)管理為主要內(nèi)容的行政審批制度是與當(dāng)代公共行政的弱化經(jīng)濟(jì)管理職能、強(qiáng)化社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能的職能轉(zhuǎn)變趨勢(shì)相背離的，影響了市場主體的積極性和主動(dòng)性，窒息了市場優(yōu)化配置資源的作用。

2、多頭審批，重復(fù)許可仍然嚴(yán)重。老百姓要辦成一件事，多個(gè)部門都規(guī)定需要辦理許可證，如辦一個(gè)旅館，申請(qǐng)營業(yè)執(zhí)照之前，需要辦理治安許可、特種行業(yè)許可、消防許可、食品衛(wèi)生許可、公共場所衛(wèi)生許可等。同一部門的行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間行政許可權(quán)限沖突，上下級(jí)之間只有行政許可權(quán)大小的劃分，沒有行政許可事項(xiàng)的區(qū)別，導(dǎo)致對(duì)有利的事項(xiàng)大家都去管、都去批，使行政許可失去控制。政府職能轉(zhuǎn)變中必須要加強(qiáng)我國政府的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的職能，但是我國的行政審批制度還沒有真正遵循這個(gè)要求，該加強(qiáng)的地方?jīng)]有加強(qiáng)，而不該加強(qiáng)的地方反而進(jìn)行了加強(qiáng)，社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)跟不上社會(huì)發(fā)展的要求。

3、亂收費(fèi)的現(xiàn)象還比較突出。目前，利用行政許可亂收費(fèi)、搭車收費(fèi)的現(xiàn)象仍然比較突出，不符合服務(wù)行政的基本要求。政府行政必須服務(wù)于公共利益的目的，但是目前行政審批制度中還有一些審批的動(dòng)機(jī)不純?，F(xiàn)在有不少的行政審批的設(shè)定并不是為了維護(hù)公共利益的需要，而是為了收取費(fèi)用，滿足部門利益，通過行政審批來為本部門的人員搞所謂的福利，這不僅違背了設(shè)置行政審批制度的初衷，也損害了行政管理相對(duì)人的利益，而且在一定程度上助長了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。從審批的運(yùn)行來看，即使是為了公共利益設(shè)置的審批，也由于審批中注重的是事前的審批而不重視事后的監(jiān)管，而難以達(dá)到服務(wù)社會(huì)的目的。尤為嚴(yán)重的是，有的地方無中生有、巧立名目、自行設(shè)立一些收費(fèi)項(xiàng)目，或?qū)Ρ疽褟U止的收費(fèi)項(xiàng)目不停止，仍繼續(xù)征收；有的地方擅自提高標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，一是在原標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上直接增加金額；二是將一些本應(yīng)由群眾自主選擇是否要繳交的經(jīng)營性服務(wù)項(xiàng)目強(qiáng)加于行政征收項(xiàng)目中，不僅侵犯了群眾的知情權(quán)，而且還增加了群眾的辦事成本。

（四）行政不公平和行政效率不高。行政審批制度目前還難以保證行政公平和行政效率。一方面，行政審批制度中有的審批條件不明確或不公開，審批程序缺乏公平機(jī)制，難以保證行政公平。在行政審批程序中缺少保證公平的行政監(jiān)督機(jī)制，雖然行政處罰法規(guī)定了吊銷許可證應(yīng)該告知聽證的權(quán)利，但是在作出是否給予行政許可的決定時(shí)，卻沒有這一要求。缺乏事前聽證是我國行政程序中的一個(gè)通病，這很容易導(dǎo)致行政缺乏公正性。另一方面，我國行政審批的審批程序過于繁瑣，審批時(shí)限不明確，效率不高的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。有的事項(xiàng)涉及多個(gè)部門審批，重復(fù)交叉審批；有的事項(xiàng)從申報(bào)起，花了幾個(gè)月甚至更長的時(shí)間，找了十多個(gè)部門，蓋了幾十個(gè)公章才得以批準(zhǔn)，有的還不了了之。這種繁瑣的程序嚴(yán)重地影響了行政管理的效率?，F(xiàn)在行政審批的時(shí)效規(guī)定還不是很清楚，即使有的清楚，但執(zhí)行起來還是不到位，行政機(jī)關(guān)拖延處理、不予處理的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了行政審批管理的行政效率。此外，目前盡管不少地方建立了行政服務(wù)中心，在行政服務(wù)中心設(shè)有便民窗口，但是，由于窗口職能未集中，授權(quán)不到位，老百姓辦事反而不方便了，存在“兩邊跑”、“兩張皮”的現(xiàn)象。

二、完善行政許可制度的建議

筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國行政審批制度的改革應(yīng)該遵循以下思路來進(jìn)行：

（一）推進(jìn)行政審批的服務(wù)化建設(shè)

服務(wù)行政是現(xiàn)代政府的基本理念，行政審批制度改革必須樹立服務(wù)行政的理念，以服務(wù)行政的理論為指導(dǎo)，大力推進(jìn)行政審批制度的服務(wù)化建設(shè)。首先，行政審批制度改革必須以服務(wù)社會(huì)、企業(yè)和廣大公眾為基本目的，凡是不利于社會(huì)、企業(yè)發(fā)展和公眾生活水平提高的行政審批制度都必須進(jìn)行大膽的革除；其次，行政審批制度改革必須合理分配政府、社會(huì)、企業(yè)和公眾的權(quán)力（權(quán)利），按照小政府大社會(huì)的模式進(jìn)行有步驟、有計(jì)劃的放權(quán)，使社會(huì)、企業(yè)和公眾有自己獨(dú)立行為的空間和機(jī)會(huì)，從而有力地促進(jìn)公共行政改革中的多元化、分權(quán)化和服務(wù)化的發(fā)展趨勢(shì)；其三，根據(jù)“服務(wù)行政”要求，建立和完善提供公共產(chǎn)品行政審批機(jī)制，將政府提供公共產(chǎn)品的模式從微觀的、直接的、以行政手段為主的“指揮式”管理向宏觀的、間接的、以法律手段為主的“服務(wù)式”管理轉(zhuǎn)變，確保社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

（二）將部分行政審批權(quán)力分給社會(huì)和企業(yè)

要適應(yīng)政府經(jīng)濟(jì)職能逐步減少的要求，進(jìn)一步將部分行政審批權(quán)力分給社會(huì)和企業(yè)。政府應(yīng)該將可以由社會(huì)通過自主得到解決的行政審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)，由社會(huì)自己來進(jìn)行管理，發(fā)揮市場主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制的優(yōu)化資源配置效應(yīng)。目前在我國自律監(jiān)管機(jī)制還不完善的情況下，必須同時(shí)重視對(duì)市場調(diào)節(jié)的引導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)督和救濟(jì)制度，避免形成行業(yè)依托和行業(yè)壟斷。

（三）加強(qiáng)社會(huì)管理、服務(wù)的行政審批制度建設(shè)

我國的行政審批制度改革應(yīng)該注重在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。如果在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中沒有行政審批，必將導(dǎo)致社會(huì)公共資源分配的無序。相反，如果在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中有嚴(yán)格的行政審批，則有利于公共秩序的維護(hù)和公共利益的實(shí)現(xiàn)。因而必須大力加強(qiáng)社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)方面的行政審批制度建設(shè)，加大對(duì)社會(huì)支持、社會(huì)幫助、社會(huì)救援等方面的審批管理力度，實(shí)現(xiàn)直接為社會(huì)公眾服務(wù)。

（四）提高行政審批效率

要切實(shí)簡化審批手續(xù)和程序。要合理劃分和界定各級(jí)政府及部門之間的事項(xiàng)分工，理順職能配置，改進(jìn)審批方式，大力精簡行政審批程序，實(shí)現(xiàn)行政審批程序的規(guī)范化。對(duì)政府各部門原有的審批事項(xiàng)要進(jìn)一步逐一進(jìn)行清理，該取消的取消，該下放的下放，該合并的合并。同一部門對(duì)同一事項(xiàng)實(shí)行多次重復(fù)審批的，調(diào)整為一次審批；同一事項(xiàng)由多個(gè)部門交叉審批的，調(diào)整確定一個(gè)部門為主審批，其它部門不再審批；確需審批的可告知內(nèi)容由申請(qǐng)單位作出承諾。每一事項(xiàng)的審批必須規(guī)定合理時(shí)限，審批部門應(yīng)在規(guī)定的審批時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)。大力推行行政審批工作“五辦制”，即一般事項(xiàng)直接辦理制、特殊事項(xiàng)承諾辦理制、重大事項(xiàng)聯(lián)合辦理制、上報(bào)事項(xiàng)負(fù)責(zé)辦理制、核準(zhǔn)項(xiàng)目明確答復(fù)制。此外，結(jié)合信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快電子政務(wù)建設(shè)步伐，在行政審批管理中充分運(yùn)用現(xiàn)代化手段，實(shí)行網(wǎng)上登記、備案、審批等，以此來提高行政審批的效率。

（五）完善行政審批的監(jiān)督制約機(jī)制

進(jìn)一步增強(qiáng)行政審批的透明度，避免行政腐敗和行政不公。積極推進(jìn)政務(wù)公開，公開審批機(jī)關(guān)、審批內(nèi)容、審批依據(jù)、審批條件、審批程序、審批時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和審批責(zé)任人，主動(dòng)接受社會(huì)各界和人民群眾的監(jiān)督。對(duì)物價(jià)、市政、城管、環(huán)保等與人民群眾利益密切相關(guān)的審批事項(xiàng)，應(yīng)該充分聽取和吸收社會(huì)各方面的意見。積極完善行政審批的監(jiān)督制約機(jī)制。一方面，要嚴(yán)格堅(jiān)持依法追究在行政審批中的各種違法和腐敗行為。另一方面，不斷完善行政審批的事前監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行重大事項(xiàng)的審批聽證程序，加強(qiáng)對(duì)審批的事后監(jiān)督和管理，健全審批責(zé)任追究制度和檢查監(jiān)督制度。

（六）努力建好行政服務(wù)中心

行政服務(wù)中心是在行政審批制度改革的大潮中誕生的新生事物。它對(duì)于推進(jìn)行政審批制度改革，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和建立社會(huì)主義和諧社會(huì)，越來越顯示出它的作用和生命力。當(dāng)前，研究和探索行政服務(wù)中心的性質(zhì)、作用和發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于加強(qiáng)行政服務(wù)中心的自身建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能和進(jìn)行管理創(chuàng)新，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

（七）加大普法工作力度

觀念轉(zhuǎn)變和精神轉(zhuǎn)變?cè)诂F(xiàn)實(shí)中的地位至關(guān)重要。法律精神是存在于人腦之中的，作為法律執(zhí)行者的人的思想是關(guān)鍵，它貫穿于法的運(yùn)行的整個(gè)過程，并直接影響到法的實(shí)效?！缎姓S可法》旨在規(guī)范行政行為，依法行政，促進(jìn)行政法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。因此削減行政許可是必然的，它不僅削弱了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，加重了其責(zé)任，導(dǎo)致了收入的銳減，甚至還有可能使其面對(duì)被行政許可人的補(bǔ)償請(qǐng)求。新舊法律的交替意味著秩序的沖突，而秩序沖突的背后意味著利益的沖突。面對(duì)本機(jī)關(guān)利益的觸動(dòng)，若一些行政機(jī)關(guān)工作人員觀念陳舊，認(rèn)識(shí)不到位，甚至有抵觸情緒，不能很好的執(zhí)行法律。因此，進(jìn)一步加大普法宣傳，尤其是再次組織行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)《行政許可法》，徹底領(lǐng)悟其精神和立法理念勢(shì)在必行。