珠海市建設(shè)服務(wù)型政府研究

陸鳳興

[摘要]珠海市政府通過不斷加強政府服務(wù)建設(shè),在政府決策方式、政府組織結(jié)構(gòu)、政府行政方式等方面取得了顯著成績,初步實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變,但同時也存在一些問題。本文提出珠海市建設(shè)服務(wù)型政府的總體目標(biāo)為:建立具有比較完善的中國特色社會主義經(jīng)濟特區(qū)行政管理體制的服務(wù)型政府模式,并分析珠海市要達到這一目標(biāo)應(yīng)采取的對策建議。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府 問題 對策

一、珠海市在服務(wù)型政府建設(shè)方面的實踐

作為經(jīng)濟特區(qū)之一,珠海市政府不僅在促進本地經(jīng)濟發(fā)展方面作出了重大努力,而且也通過不斷加強政府服務(wù)建設(shè),為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。上個世紀(jì)80年代以來,從簡政放權(quán)、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu),到轉(zhuǎn)變職能、推行大部門體制、構(gòu)建服務(wù)型政府,珠海市政府機構(gòu)前后進行六次改革,取得了顯著的成績,總結(jié)如下。

1.政府決策方式

珠海市成立了由各領(lǐng)域經(jīng)驗豐富、知識面廣、綜合能力強的專家組成的專家?guī)?對政府出臺的重大決策、重要政策和重大項目,均采取向?qū)＜易稍兓蛴蓪＜艺撟C的方式,以爭取獲得經(jīng)濟效益和社會效益最大化,減少決策失誤。為使政府決策更加民主化,還采取了聽證制度、投票制度、項目招標(biāo)制度,減少決策成本,增加決策質(zhì)量。

2.政府組織結(jié)構(gòu)

2009年11月,珠海市公布實施《珠海市人民政府機構(gòu)改革方案》,實行政府機構(gòu)大部門體制改革。加大職能相近機構(gòu)的整合力度是珠?！按蟛恐啤备母锏囊淮筇攸c,此次機構(gòu)改革后,設(shè)置27個市政府工作部門,精簡幅度約1/3。涉及調(diào)整、撤并、職責(zé)整合的市委機構(gòu)共8個,調(diào)整比例達1/2。市直議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)精簡幅度從593個精簡至95個,精簡幅度超過80%。這樣的行政管理體制將有助于珠海實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。

3.政府行政方式

(1)機關(guān)作風(fēng)建設(shè)

1999年5月,珠海市開始了以“高效率辦事、高質(zhì)量服務(wù),讓人民群眾滿意”(兩高一滿意)為主要內(nèi)容的機關(guān)作風(fēng)建設(shè)?！案咝兽k事”,要求在依法行政、規(guī)范運作的前提下,做到貫徹快、批復(fù)快、辦結(jié)快;“高質(zhì)量服務(wù)”,要求突出黨政機關(guān)服務(wù)全社會的職能,寓管理于服務(wù)之中,強化服務(wù)基層、服務(wù)群眾、服務(wù)項目和企業(yè)的思想,做到態(tài)度好、措施好、效果好;“讓人民群眾滿意”,要求體現(xiàn)在基層滿意、群眾滿意、企業(yè)和投資者滿意。通過狠抓思想建設(shè)、制度建設(shè),強化群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督,切實解決機關(guān)作風(fēng)存在的突出問題,營造一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、有利于兩個文明建設(shè)的軟環(huán)境,促進了全市國民經(jīng)濟和社會的全面進步。

“萬人評政府”活動則是珠海市委、市政府為提高珠海市機關(guān)效率、強化服務(wù)意識而對考核制度進行的改進和創(chuàng)新,考核結(jié)果與各單位的獎金和優(yōu)秀公務(wù)員評比掛鉤。自1999年開始,每年由測評團向社會發(fā)放1萬份測評問卷,保證70%的問卷發(fā)放到企業(yè)和項目現(xiàn)場,讓企業(yè)和市民自主地對機關(guān)部門的工作作出“滿意”或“不滿意”的評測?！叭f人評政府”的結(jié)果與年度目標(biāo)任務(wù)考核相結(jié)合,對連續(xù)兩年考核結(jié)果為“差”的單位一把手免職。

另外,珠海市政府還推行“部門行政首長問責(zé)制”、“部門責(zé)任白皮書制度”、“辦事限時制”、“過錯追究責(zé)任制”等,啟動決策督查督辦與行政效能監(jiān)察聯(lián)動機制,強化窗口服務(wù)和現(xiàn)場服務(wù),優(yōu)化政務(wù)環(huán)境,以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo),推動了政府服務(wù)的全面提速,深受投資者歡迎。

(2)行政審批

1999年,珠海市政府通過開展行政審批制度改革,當(dāng)年就使原有的1264項審批、核準(zhǔn)、備案事項減少了673項,減幅為53%;其中審批事項由原來815項減為274項,減幅達66%。珠海市還建立了行政服務(wù)中心和公共資源交易中心,這兩個中心的建立是珠海市委、市政府為推進政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政審批制度改革、創(chuàng)建服務(wù)型政府、解決機關(guān)“辦事難”所作的一項重大決策和制度創(chuàng)新。

(3)電子政務(wù)

推行電子政務(wù)已經(jīng)成為珠海轉(zhuǎn)變政府行為方式、降低行政成本、保障運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、提高政務(wù)效率的主要途徑之一。珠海市政府采購中心是全省十二家“廣東省信息化示范單位”之一,通過信息化促進政府采購的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化,取得了顯著成效。另外,珠海市通過創(chuàng)新政府公共服務(wù)平臺,推廣應(yīng)用“珠海政府采購網(wǎng)”網(wǎng)上詢價系統(tǒng)、電子公文交換系統(tǒng)、公用審批平臺、網(wǎng)上審批系統(tǒng)、行政效能電子監(jiān)察系統(tǒng)、電子督辦網(wǎng)絡(luò)和外經(jīng)貿(mào)業(yè)務(wù)電子公章系統(tǒng),有效提升行政效能,將珠海市的建設(shè)服務(wù)型政府工作不斷推向深入。

(4)政府職能轉(zhuǎn)變

珠海推出深化政府機構(gòu)改革的措施,加快推進政企、政資、政事、政府與市場中介組織“四個分開”,切實履行政府職責(zé),突出“一體兩翼”??,即以行政管理體制改革為主體,國有企業(yè)改革和社會管理體制改革為兩翼。一方面,珠海政府意識到必須將有關(guān)部門的職能轉(zhuǎn)移給國有企業(yè)、社會組織去承接,政府才有可能轉(zhuǎn)變職能,集中精力于政策、規(guī)劃、監(jiān)管和服務(wù)。因此,一些經(jīng)營性資源、項目從政府部門剝離,珠海的國有資產(chǎn)開始向優(yōu)勢企業(yè)集中,國有企業(yè)承擔(dān)著珠海市的重大項目建設(shè),成為珠海基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)開發(fā)的主體。另一方面,政府過強使得社會組織發(fā)育不全,政社分開是這次改革的重要一翼。珠海決定在社區(qū)衛(wèi)生、養(yǎng)老、公交、咨詢、行業(yè)評定、決策、論證等方面向社會購買服務(wù)。

二、珠海市建設(shè)服務(wù)型政府的主要問題

珠海的服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成就,但總體而言,珠海市建設(shè)服務(wù)型政府還處于初級階段,珠海的服務(wù)型政府建設(shè)仍然存在著一些問題,主要表現(xiàn)如下。

1.對服務(wù)型政府的認(rèn)識有待進一步深化

目前,服務(wù)型政府建設(shè)還缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo),對服務(wù)型政府的認(rèn)識有待進一步深化,珠海市建設(shè)服務(wù)型政府的實踐基本上還處于“摸著石頭過河”的探索階段。珠海市政府所進行的改革更多的是服務(wù)手段、服務(wù)工具的改革,而建設(shè)服務(wù)型政府的終極目標(biāo)是按照公民意志建立以公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。要實現(xiàn)這一終極目標(biāo),珠海市政府還需要不斷深化認(rèn)識,加快改革創(chuàng)新。

2.管理創(chuàng)新仍有待加強

在政府自身建設(shè)方面,管理創(chuàng)新仍有待加強,在某些領(lǐng)域管理制度還不夠完善,社會管理和公共服務(wù)能力有待提高。服務(wù)型政府建設(shè)是管理理念、管理方式、管理手段的全面革新,是公共管理的一場自我革命,應(yīng)該以公民為核心,以公民的需要為出發(fā)點來制定政策,形成完善的決策機制、評估機制、問責(zé)機制。目前,珠海市政府把工作的重點都放在了簡化辦事程序、提供便民服務(wù)這些微觀方面,在體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新等宏觀方面仍然存在不足。

3.公務(wù)員整體素質(zhì)有待提高

珠海市大部分的公務(wù)員素質(zhì)較高、能力較強、作風(fēng)較好。但也存在一些政府部門職責(zé)重疊交叉、相互推諉扯皮、辦事效率低下,一些公務(wù)員服務(wù)意識和責(zé)任心不強、服務(wù)水平不高,有的甚至“吃拿卡要”,以權(quán)謀私,貪污腐敗,在群眾中造成了極壞影響。

4.沒有充分調(diào)動群眾參與和投入的熱情

目前,服務(wù)型政府建設(shè)多是政府部門的行動,政府對企業(yè)、群眾的宣傳仍不到位,致使服務(wù)型政府建設(shè)出現(xiàn)政府“一頭熱”、群眾“一頭冷”的局面。服務(wù)型政府建設(shè)的目的是為廣大群眾提供方便、快捷的公共服務(wù),群眾的廣泛支持與擁護是十分必要的。但目前珠海市政府與群眾溝通的渠道還比較少,群眾的意見很難向上傳達,如果缺乏群眾的扶持,就不能建立成一個良性循環(huán)的、互動的服務(wù)型政府建設(shè)機制。

5.政務(wù)工作的透明度還不夠

目前珠海市政府在政務(wù)公開方面已經(jīng)取得一定進展,特別是電子政務(wù)建設(shè)使政府透明度大大提高。但是,公開哪些信息、以什么形式公開、何時公開還都是由政府單方面決定,即信息主要是由行政機關(guān)主動公開,而非按照公民請求公開。公民想獲取的信息政府不一定會公開,公民想獲取其欲知的信息則還有一定的難度。

6.尚未建立服務(wù)型政府建設(shè)的評估制度

服務(wù)型政府要求政府為公眾和社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),服務(wù)型政府建設(shè)的效果與人民的利益息息相關(guān),必須有一整套全新的政府評估指標(biāo)體系與之配套。而目前,由于服務(wù)型政府建設(shè)還處于起步階段,缺乏一系列明確的政府評估指標(biāo)體系來發(fā)揮導(dǎo)向作用,尚未制定對于服務(wù)型政府實施進度、實施情況的評估制度,沒有進行連續(xù)的、系統(tǒng)的評估和跟蹤考核。

三、珠海市建設(shè)服務(wù)型政府的總體目標(biāo)和對策建議

珠海市建設(shè)服務(wù)型政府的總體目標(biāo)為:建立具有比較完善的中國特色社會主義經(jīng)濟特區(qū)行政管理體制的服務(wù)型政府模式,它將對珠海建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和社會和諧、激發(fā)創(chuàng)新動力具有重大戰(zhàn)略意義。為達到這一目標(biāo),珠海市應(yīng)采取以下對策。

1.加快政府職能轉(zhuǎn)變

當(dāng)前,珠海市政府的職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)進行了大膽的創(chuàng)新。面對日益不確定的國際和國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境,轉(zhuǎn)變政府職能不能簡單歸結(jié)為退出某些領(lǐng)域,而是要增強政府執(zhí)政能力,改變政府的經(jīng)濟管理方式。應(yīng)加快政府經(jīng)濟職能向宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃引導(dǎo)、制度建設(shè)、政策研究和制定等方面轉(zhuǎn)變,重點加強政府公共服務(wù)職能,繼續(xù)提高政府的社會管理和市場監(jiān)管水平。

2.提高行政效能

采取切實有效措施,進一步明確職責(zé)、優(yōu)化流程、強化問責(zé),促進行政效能的提高。充分發(fā)揮部門職能,理順市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)各級的職責(zé)分工,依法擴大基層自主權(quán)。減少環(huán)節(jié)、縮短時限,做到急事急辦、特事特辦,著力解決“辦事難”問題。全面推廣“一站式”服務(wù)和“網(wǎng)上審批”,推行指定部門代辦項目制,進一步提高重點項目現(xiàn)場服務(wù)水平。深化行政審批制度改革,建立和完善跨部門統(tǒng)一互聯(lián)的電子政務(wù)平臺,不斷提高政府服務(wù)社會能力。嚴(yán)格執(zhí)行行政首長問責(zé)、行政過錯責(zé)任追究等規(guī)章制度,做到有責(zé)必問,不斷提升政府執(zhí)行力和公信力。積極實施新聞發(fā)言人制度和“陽光政務(wù)”工程,及時向社會公開政務(wù)信息,進一步提高政府工作的透明度。

3.全社會參與治理

全面推進依法行政,健全科學(xué)民主決策機制,完善行政決策程序,推行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估制度以及公示、聽證等制度。強化行政監(jiān)督,健全糾錯改正機制,完善行政責(zé)任制和過錯追究制。要向社會公開政府重大決策及其落實情況、公開政府部門職責(zé)、公開政府審批事項、公開政務(wù)信息和依法公開審計結(jié)果。

4.加大監(jiān)督力度

監(jiān)督是規(guī)范政府行為、推進依法行政的重要保障。堅持向市人大及其常委會報告工作,自覺接受監(jiān)督。主動接受市政協(xié)的監(jiān)督,接受紀(jì)檢監(jiān)察和司法機關(guān)的監(jiān)督。注重發(fā)揮新聞輿論和社會監(jiān)督作用。重視人民群眾通過行政復(fù)議、行政訴訟等法定渠道,加強對政府機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。加強政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督,支持監(jiān)察、審計部門依法獨立履行監(jiān)督職責(zé),尤其要加強政府投資項目資金使用、工程招標(biāo)投標(biāo)、土地出讓開發(fā)、財政轉(zhuǎn)移支付、政府采購和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等方面的監(jiān)督,確保政府運作陽光透明、廉潔高效。

5.加強公務(wù)員隊伍建設(shè)

建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。優(yōu)化選人用人機制,切實加強公務(wù)員隊伍的教育、管理和監(jiān)督,不斷提高公務(wù)員的知識水平和行政能力,進一步提升整體素質(zhì),努力建設(shè)一支素質(zhì)高、能力強、作風(fēng)好的公務(wù)員隊伍。深入開展廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,堅決糾正各種不正之風(fēng)。

6.建立服務(wù)型政府建設(shè)的評估制度

必須盡快按照服務(wù)型政府的要求,建立以公共服務(wù)為取向的,能夠體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的政府政績考核體系,使其真正反映經(jīng)濟社會的全面進步。要建立一個科學(xué)的服務(wù)型政府建設(shè)考核的指標(biāo)體系,能夠反映服務(wù)型政府建設(shè)的實施進度、實施情況以及對社會、經(jīng)濟的影響。要建立一套服務(wù)型政府建設(shè)的評估制度,并根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整服務(wù)型政府建設(shè)的方向以及措施,使珠海市能在建設(shè)服務(wù)型政府的道路上走得更好、更遠(yuǎn)。

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本文是北京師范大學(xué)珠海分校資助課題“珠海市建設(shè)服務(wù)型政府研究”的研究成果。