劉　穎

摘要：近期以來，我國政府開始嘗試一種對(duì)行政行為監(jiān)督的行政問責(zé)制度，以解決對(duì)政府行為、政府官員缺乏監(jiān)督這一長期困擾我們的問題。但該制度剛剛起步，還有很多欠缺的地方，需要我們進(jìn)一步完善。本文通過對(duì)西方國家行政問責(zé)制的研究，來探尋建立我國行政問責(zé)制度的啟示。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé) 行政監(jiān)察專員制 彈劾制 憲法委員會(huì) 道德委員會(huì)

行政問責(zé)制的推行，是當(dāng)前中國社會(huì)生活的重要現(xiàn)象。從“不問責(zé)”到“問責(zé)”、從“彈性問責(zé)”到“制度問責(zé)”、從“制度問責(zé)”到“法律問責(zé)”標(biāo)志著我國政治、法律文明程度的不斷提高。但我們也應(yīng)該清楚的認(rèn)識(shí)到，這項(xiàng)制度還遠(yuǎn)未成熟，問責(zé)體系仍不健全。我們有必要研究一下西方國家的行政問責(zé)制，以從中找到對(duì)完善我國行政問責(zé)制度的啟示。

一、行政問責(zé)制的基本概念

我國對(duì)于行政問責(zé)制的概念，憲法和法律并沒有明確統(tǒng)一的界定，理論界對(duì)行政問責(zé)制的理解也是各不相同。

筆者認(rèn)為，行政問責(zé)制應(yīng)該體現(xiàn)以下幾層涵義：一、行政問責(zé)制不應(yīng)該簡單的定義為“追究責(zé)任的機(jī)制”，它還包括對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。二、行政問責(zé)的主體應(yīng)多樣化，不僅包括行政機(jī)關(guān)的自我控制，還包括人大、法院、民眾、輿論的監(jiān)督與問責(zé)。三、行政問責(zé)的原因應(yīng)多種多樣，歸納為行政官員在行政活動(dòng)中不合法、不合理的行為。四、責(zé)任的承擔(dān)方式應(yīng)多樣化，不同的責(zé)任存在不同的責(zé)任承擔(dān)方式。五、應(yīng)該明確行政問責(zé)制不僅是一種政治制度，更是一種法律制度，因?yàn)橹挥袑⒅贫壬仙椒傻膶用?，它才?huì)充分發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

二、西方國家的特色問責(zé)制度

在西方國家并沒有問責(zé)制的準(zhǔn)確提法，但是經(jīng)過長期的社會(huì)變革，西方國家已經(jīng)形成了較為完善的、有各自特色的責(zé)任承擔(dān)慣例與法律制度。綜合看來西方國家的問責(zé)制度主要分為以下四類：

第一， 行政監(jiān)察專員制度。

行政監(jiān)察專員制度實(shí)質(zhì)就是指在議會(huì)中設(shè)立專門的人員負(fù)責(zé)對(duì)政府官員違法失職行為進(jìn)行調(diào)查和問責(zé)的制度。相對(duì)別的國家來說，瑞典和英國的政府官員濫用職權(quán)的情況較少發(fā)生，公務(wù)員的社會(huì)地位和名望比其他國家要優(yōu)越得多，這其中行政監(jiān)察專員制度發(fā)揮了顯著的作用。因而，對(duì)這兩個(gè)國家的行政監(jiān)察專員制度進(jìn)行研究，更具有代表性和借鑒意義。

第二， 彈劾制度。

彈劾權(quán)是國會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)力。彈劾也是問責(zé)的一種模式，它是代議機(jī)關(guān)對(duì)國家機(jī)關(guān)高級(jí)官員的違法犯罪、失職行為監(jiān)督、控告、起訴并審理、追究的制度。但是它并不是經(jīng)常性的問責(zé)手段，只有當(dāng)所有傳統(tǒng)的監(jiān)督方式難以解決問題時(shí)，才會(huì)考慮動(dòng)用彈劾這種嚴(yán)厲手段。

第三， 憲法委員會(huì)。

憲法委員會(huì)是西方國家專門委員會(huì)中的一個(gè)委員會(huì)。憲法委員會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容不僅包括內(nèi)閣和成員遵守憲法、法律和各項(xiàng)規(guī)章制度，重要的是還包括對(duì)政府官員采取的行政措施是否合乎正確的調(diào)查。憲法委員會(huì)的權(quán)力很大，為弄清事實(shí)，可以調(diào)閱與調(diào)查事項(xiàng)有關(guān)的所有政府文件，包括機(jī)密文件；可以請(qǐng)部長和政府官員到委員會(huì)來口頭匯報(bào)情況；可以對(duì)內(nèi)閣成員批評(píng)、指控、對(duì)被指控的內(nèi)閣成員的工作做出評(píng)估或認(rèn)定，然后交議會(huì)審議，議會(huì)受到憲法委員會(huì)的提案后，再研究確定是否通過對(duì)內(nèi)閣成員的不信任案，即罷免其職務(wù)。

第四，道德委員會(huì)。

西方許多國家都進(jìn)行了行政道德立法，建立了道德問責(zé)的專門機(jī)構(gòu)，將行政道德問責(zé)與法律問責(zé)相結(jié)合。通過道德立法以及道德委員會(huì)的設(shè)立，西方國家加強(qiáng)了道德監(jiān)督和問責(zé)，有利于增強(qiáng)行政人員行政道德意識(shí)，促使他們依法依德行政。

三、西方國家的特色問責(zé)制度對(duì)我國行政問責(zé)的啟示

在行政監(jiān)督理論探索和實(shí)踐效果方面，西方國家的舉措，從觀念到制度，從內(nèi)容到形式，經(jīng)過近代以來的發(fā)展，取得了引人注目的成就。其制度建構(gòu)的目的固然是為了維護(hù)資本主義社會(huì)的穩(wěn)定、秩序和效率，但也因此成為法治國家的楷模、人類文明發(fā)展的一種趨勢(shì)和必然，是值得其他國家學(xué)習(xí)和借鑒的。

首先，西方國家重視議會(huì)問責(zé)，不是形式，而是實(shí)質(zhì)。西方國家經(jīng)過幾百年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一個(gè)各個(gè)問責(zé)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，以議會(huì)作為主干問責(zé)機(jī)關(guān)的行政問責(zé)體制。中國的行政法律監(jiān)督，涉及人員較多、范圍大、主體、客體、對(duì)象情況復(fù)雜，但是缺乏一個(gè)主干問責(zé)機(jī)關(guān)，人大問責(zé)更是困難重重，所以我們應(yīng)借鑒西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立合理的問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人大問責(zé)的專門化、職業(yè)化、實(shí)效化。

其次，西方國家有完善的配套法律機(jī)制與行政問責(zé)制相適應(yīng)。行政問責(zé)制必須有完備的配套法律機(jī)制與之相配合。制度的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)的工程，只有有力的保障措施，互相銜接、互相配套的制度體系，才能確保政府官員在公眾、社會(huì)組織、媒體與代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督下得到懲戒和制裁。在我國，與行政問責(zé)相關(guān)的法律機(jī)制不完善。加強(qiáng)相關(guān)立法，健全相關(guān)制度是健全行政問責(zé)制的一個(gè)很重要的方面，也是目前迫切需要解決的一個(gè)問題。

最后，西方國家將道德約束納入法律體系，實(shí)現(xiàn)道德問責(zé)法制化。在行政問責(zé)方面西方國家很重視道德問責(zé)，并將這種道德約束納入了法律的體系，將法律與道德相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了道德問責(zé)的法制化。我國目前對(duì)行政人員的道德要求缺乏細(xì)化、具體化、可操作性不強(qiáng)、對(duì)于違反者懲處也不嚴(yán)，所以對(duì)于目前出現(xiàn)的行政人員不違法，但又不合理的行政行為缺乏懲處的合理依據(jù)。只有將道德規(guī)范上升到法律規(guī)范的層面，道德問責(zé)才會(huì)真正實(shí)現(xiàn)。

在我國，行政問責(zé)制還有很長一段路要走，可謂是任重道遠(yuǎn)，它需要我們來逐步探索適合我國的問責(zé)制度。但我們應(yīng)該清楚的看到它的前景是光明的，它是更好的規(guī)制政府行為的利劍，是建立責(zé)任政府、法制政府的保障，相信經(jīng)過不懈的努力，必定會(huì)使這項(xiàng)制度完善、成熟，實(shí)現(xiàn)政府改革的目標(biāo)。◆

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作者簡介：劉穎，遼寧岫巖人，遼寧師范大學(xué)政治與行政學(xué)院 教師，研究方向：行政法與行政訴訟法。