林　楚

構(gòu)筑健全的食品安全網(wǎng)絡(luò)，有賴于更深層的政府機構(gòu)改革。

2009年6月1日，各界高度期待的《中華人民共和國食品安全法》(下簡稱《食品安全法》)將正式實施。

不久前，轟動全國的“三鹿奶粉事件”告一段落。

3月底，中紀委、監(jiān)察部對三鹿奶粉事件中負有重要責任的國家質(zhì)檢總局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商總局和食品藥品監(jiān)督管理局的有關(guān)人員作出處理。隨后，河北省紀委、監(jiān)察廳也對事故中負有直接責任和領(lǐng)導責任的石家莊市政府、省直有關(guān)職能部門的14名相關(guān)責任人員作出處理。

“問責風暴”讓處于此事件中的官員人人自危，也讓老百姓拍手稱快。與此同時，法律也做出公正的裁決，田文華作為三鹿集團董事長一審被判處無期徒刑，其他涉案人員也受到法律制裁。

據(jù)媒體報道，三鹿奶粉事件事發(fā)后，河北省用于食用問題奶粉患兒醫(yī)療救治的費用達5億多元人民幣。此前，三鹿集團股份有限公司等22家“毒奶粉事件”的責任企業(yè)，共籌集資金約11億元，用于患兒賠償。

然而，對于那些因喝下問題奶粉而遭受病痛折磨的29.4萬個小小的身軀，和他們心力交瘁、痛心疾首的父母們來說，任何彌補和挽救的措施，都比不上健康來得更珍貴。

不安全的年代

三鹿奶粉事件以及隨后奶業(yè)大型企業(yè)“三聚氰胺”事件的連鎖反應，并非偶然。

這只是我國食品安全領(lǐng)域積弊的再一次集中爆發(fā)。

過去幾年中，食品安全事故，特別是奶業(yè)的事故，始終沒有淡出人們的視線，如2004年安徽阜陽“大頭娃娃”事件，2005年光明變質(zhì)奶、上?！叭嗽炷獭钡仁录?，哪一個不讓消費者感到心驚肉跳?

2007年8月，中國國務院發(fā)布了《中國的食品質(zhì)量安全狀況》白皮書，開始在全國范圍內(nèi)開展為期四個月的產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項整治工作。

就在食品造假、摻假的人成為過街老鼠的時候，2008年9月，又爆出更為惡劣的三鹿奶粉事件。

獨立學者秋風在博客上表示：在三鹿奶粉事件的時候，所有的監(jiān)管機構(gòu)都為企業(yè)上書國務院，都在保護奶粉企業(yè)，這時候所有的監(jiān)管都是失靈的，因為企業(yè)受制于政府，政府以經(jīng)濟增長目標為最主要的政績考核目標，所以地方政府的官員本能就是保護企業(yè)，只要這個企業(yè)能給它創(chuàng)造產(chǎn)值。

從某種意義上說，正是政府與企業(yè)之間千絲萬縷的利益糾葛，造成了監(jiān)管部門在部分企業(yè)出問題的時候，自動變成“隱形人”，從而對行業(yè)“錢規(guī)則”長期熟視無睹、放任自流。

為此，秋風建議對食品安全監(jiān)管機構(gòu)去行政化，建立一個獨立的監(jiān)管系。

但筆者認為，重構(gòu)一套從中央到地方的監(jiān)管體系，暫且不說成本是否巨大，就其監(jiān)管效率來講，也不一定比現(xiàn)在更高。

就世界范圍來看，食品安全監(jiān)管，不僅僅是中國的難題。在監(jiān)管體系相對健全的美國，近年來也發(fā)生了不少起食品安全事件，包括2006年的“毒菠菜事件”、2008年的“沙門氏菌事件”和2009年的“花生醬事件”等。

美國總統(tǒng)奧巴馬認為，造成這一現(xiàn)象的主要原因是，美國現(xiàn)行的食品安全法律規(guī)定建立于20世紀初，已經(jīng)無法滿足當今需求。他為此開出的藥方是——成立一個新的食品安全工作組，由衛(wèi)生和公眾服務部以及農(nóng)業(yè)部部長共同擔任主席，與其他部門合作，向總統(tǒng)就如何改善政府相關(guān)部門協(xié)調(diào)、審查和改進食品安全法律和加強執(zhí)法等問題提出建議。

由此可見，確保食品安全的前提，在于法律是否健全、是否有法可依。從這個意義上看，《食品安全法》的實施，有極其重要的意義。

《食品安全法》借鑒了國際通行的做法，確定了分段和統(tǒng)一相結(jié)合的食品安全監(jiān)督體制。對食品的生產(chǎn)、流通以及餐飲服務，食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營及其使用以及對食品、食品添加劑的安全管理，作了相關(guān)規(guī)定。

多頭管理受詬病

今年“兩會”上，食品安全是全國人大代表和政協(xié)委員們最關(guān)心的話題之一，而此前食品安全監(jiān)管體系的多頭管理現(xiàn)象，則是討論的焦點。

全國人大代表祝義材表示：《食品安全法》出臺之前，我國的食品安全監(jiān)管采取的是分段管理模式。其最大問題在于，因為執(zhí)法部門過多引起的職責交叉和權(quán)力真空現(xiàn)象，各方之間相互制約難，相互配合也難。加之我國食品產(chǎn)業(yè)鏈太長、地域太廣，在某一個部門的層面，很難面面俱到地履行好食品安全監(jiān)管的職責。

全國政協(xié)委員程貽舉認為，“執(zhí)法主體涉及五個部門，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等，五個部門平行執(zhí)法，是解決不了問題的。”

“調(diào)整現(xiàn)有的監(jiān)管體制，盡量減少監(jiān)管部門，最好相對集中統(tǒng)一到一個主管部門，其他部門予以配合?！比珖f(xié)委員高洪提出。

在即將實施的《食品安全法》中明確規(guī)定，“國務院設(shè)立食品安全委員會”。作為高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，將對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調(diào)和指導，以消弭各部門的監(jiān)管縫隙。同時，為突出全程監(jiān)管，法律還對各部門的監(jiān)管職責給予進一步明確，由質(zhì)檢部門負責生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管、工商部門負責流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管、食品藥品監(jiān)督管理部門負責餐飲服務環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

該條款將對解決食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的多頭管理問題，發(fā)揮重要作用。但是，也應看到，迫切需要出臺相關(guān)的實施細則，進一步明確執(zhí)法主體的責任和義務。否則，《食品安全法》的執(zhí)法力度，勢必會在實際的利益關(guān)系博弈中有所抵消。

“質(zhì)檢一肩挑”

2009年，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中提出，“要讓人民群眾買得放心、吃得安心、用得舒心?！?/p>

這樣一個目標，單純依靠一部法律，是難以實現(xiàn)的。

如前所述，在食品安全法規(guī)體系比較健全的國家，也不能避免食品安全事故，而相關(guān)法律在實踐過程中也需要不斷地進行修訂，以適應新情況。

對于任何一個國家來說，保障公民的食品安全，責任都重于泰山。

回顧中國近年的重大食品安全事故，大都出現(xiàn)在生產(chǎn)源頭，如“蘇丹紅一號”、“紅心鴨蛋”、“瘦肉精豬肉”等，而這正是質(zhì)檢部門的監(jiān)管領(lǐng)域。

在地方上，質(zhì)檢部門被形象地稱為“萬金油”部門，工作涉及農(nóng)產(chǎn)品、食品飲料、紡織服裝、機電五金、建筑材料、輕工產(chǎn)品、家電日化、能源化工、交通運輸、計量器具等十多個領(lǐng)域。而利益導向和機制設(shè)置，決定了地方質(zhì)檢局的‘環(huán)作為”——向監(jiān)管的工廠收費、罰款、辦證是其中心工作。另外，雖然表面上是垂直管理，但地方政府會把質(zhì)檢局看成政府組成部門，因此在對地方納稅的重點企業(yè)進行監(jiān)管的時候，質(zhì)檢局必須“看臉色行事”。另外，在基層特別是縣級質(zhì)檢局的技術(shù)人員比例很小，普遍學歷不高，因此在專業(yè)性要求較強的領(lǐng)域，很難達到要求。

但是，正如國家質(zhì)檢總局副局長支樹平所講，“質(zhì)檢部門不能承擔無限責任”。事實上，問題也不僅僅出現(xiàn)在質(zhì)檢部門。

構(gòu)筑健全的食品安全網(wǎng)絡(luò)，除了要在實踐中做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，還有賴于更深層的政府機構(gòu)改革。