王 蕾

【摘要】：我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民占人口的絕大多數(shù)，農(nóng)民問題歷來(lái)是國(guó)家政務(wù)中的重要問題，農(nóng)民問題解決不好，就不可能有國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展。本文試圖在闡釋平等權(quán)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)目前農(nóng)民不能平等享有法律權(quán)利的現(xiàn)狀，深入思考后，最終提出可行性建議。

【關(guān)鍵詞】：農(nóng)民，平等權(quán)，對(duì)策

平等權(quán)是公民憲法權(quán)利的重要部分，一個(gè)國(guó)家公民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度也是評(píng)價(jià)這個(gè)國(guó)家政治文明和憲政發(fā)展程度的重要參考依據(jù)。由于多種因素的影響，我國(guó)農(nóng)民的平等權(quán)問題_直沒受到國(guó)家和社會(huì)的應(yīng)有關(guān)注。

一平等理念及平等權(quán)

自古以來(lái)，平等思想在中國(guó)受到重視?！巴鹾顚⑾?，寧有種乎?”、“均貧富”、“等貴賤”等理想成為喚起農(nóng)民參加戰(zhàn)斗的一面旗幟。中國(guó)近現(xiàn)代的平等思想不僅承認(rèn)人在自然權(quán)利上的平等，而且認(rèn)為人的社會(huì)權(quán)利也應(yīng)該是平等的。只有社會(huì)主義制度才能為人的平等權(quán)利創(chuàng)造條件。

作為憲法意義上的平等，它指在法律面前平等和法律上平等。其追求的是憲法對(duì)各個(gè)人所保障的、各自在其人格的形成和實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的機(jī)會(huì)上的平等，即憲法學(xué)上的“形式上的平等”。在大多數(shù)情況下，現(xiàn)代國(guó)家的憲法要求限于機(jī)會(huì)平等。在憲法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，平等原則不應(yīng)僅限于程序性平等，而應(yīng)進(jìn)一步要求實(shí)體性平等，否則，憲法對(duì)于普通法律就失去了控制作用，平等原則就失去了憲法意義。只要是一國(guó)合法公民，無(wú)論其民族、種族、性別、職業(yè)、社會(huì)地位、出身背景、宗教信仰、教育背景、貧富狀況都享有平等和平等權(quán)，無(wú)論國(guó)家元首、普通民眾、城市居民、農(nóng)村居民、干部、群眾、妓女、乞丐也享有平等和平等權(quán)；無(wú)論其行為合法、非法、守法、違法還必須依據(jù)法律享有平等和平等權(quán)。這里所說(shuō)的平等和平等權(quán)，指的是國(guó)家的平等對(duì)待，既包括在法律適用上受到平等的對(duì)待，也包括在法律內(nèi)容上受到平等的對(duì)待，既包括國(guó)家的平等保護(hù)，也包括基于同樣的原因而平等受到不利的待遇。

二我國(guó)農(nóng)民平等權(quán)問題突出

據(jù)調(diào)查研究，城鄉(xiāng)差距主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)農(nóng)民不能享有平等的政治權(quán)利

政治權(quán)利是公民的基本權(quán)利，一個(gè)群體在國(guó)家事務(wù)中參政議政的機(jī)會(huì)和效果也將直接影響到他們的切身利益。選舉權(quán)就是公民通過(guò)民主的方式維護(hù)自己的利益的最佳手段。選舉權(quán)上的差別將直接決定公民其他方面的差別。

第十屆全國(guó)人代會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議修改的《選舉法》規(guī)定“自治州、縣、自治縣的人民代表大會(huì)代表的名額，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于鎮(zhèn)的每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”。第14條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)的名額。由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”。第16條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！鞭r(nóng)村選民的選舉權(quán)被統(tǒng)一規(guī)定為城市選民選舉權(quán)的1／4。雖然修改后的選舉法跟以前相比有T--定進(jìn)步，但遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民選舉權(quán)的平等，令人可喜的是，十七大報(bào)告中明確指出了要“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，但這條建議要真正的要貫徹落實(shí)，還有很長(zhǎng)的路要走。

(二)農(nóng)民不能享有平等的就業(yè)權(quán)利

我國(guó)目前的就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻。一些地區(qū)、城市為安排下崗人員再就業(yè)，在不少行業(yè)、工種實(shí)行限制或禁止使用農(nóng)民工的辦法，或是盲目提出指標(biāo)，壓縮外來(lái)勢(shì)動(dòng)力數(shù)量；或是提高對(duì)農(nóng)民工的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。限制農(nóng)民就業(yè)特別是流向非農(nóng)部門就業(yè)的政策、規(guī)定或部門規(guī)章、地方性法規(guī)、決定等紛紛出現(xiàn)。如04年《武漢市勞動(dòng)力市場(chǎng)管理?xiàng)l例》第7條規(guī)定外來(lái)勞動(dòng)者求職須辦理許可手續(xù)。第12條規(guī)定用人單位招(聘)用本市失業(yè)、下崗職工的，按規(guī)定享受有關(guān)待遇，在第13條規(guī)定用人單位招(聘)用外來(lái)勞動(dòng)力的，應(yīng)符合本市外來(lái)勞動(dòng)力計(jì)劃和行業(yè)工種目錄要求。顯然，對(duì)勞動(dòng)就業(yè)的不平等規(guī)定，使農(nóng)民永遠(yuǎn)成為二等公民。

(三)農(nóng)民不能享有平等的受教育權(quán)利

由于在基礎(chǔ)教育管理問題上，我國(guó)采取的是地方負(fù)責(zé)的體制，不同的省、市、縣各級(jí)政府在教育經(jīng)費(fèi)投入方面存在著較大的差異。城鄉(xiāng)差異是中國(guó)人口受教育水平的最基本的差異。據(jù)2006年度國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)披露，目前。中國(guó)15歲及15歲以上人口中有文盲1.138億，絕大多數(shù)在農(nóng)村。那些經(jīng)過(guò)正規(guī)培訓(xùn)、具有較高教學(xué)能力的教師被優(yōu)先安排在城市，而農(nóng)村地區(qū)，尤其是落后山區(qū)，師資奇缺，民辦教師仍被委以重任。此外還有戶籍制度限制農(nóng)民子弟對(duì)教育資源的選擇，以及在升學(xué)中城鄉(xiāng)不同分?jǐn)?shù)線的設(shè)定，使得農(nóng)民子弟在教學(xué)質(zhì)量更低的情況下還要去跨越更高的升學(xué)門檻。

(四)農(nóng)民不能享有平等的社會(huì)保障權(quán)利

目前國(guó)家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億元的各類社會(huì)保障(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟(jì)、補(bǔ)助等)，而農(nóng)民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農(nóng)民還要交鄉(xiāng)村統(tǒng)籌為五保戶、軍烈屬、提供補(bǔ)助救濟(jì)。截至2005年9月，社保在農(nóng)村的普及率只有13％，并且多數(shù)集中在少數(shù)城市和沿海地區(qū)。

據(jù)2007年5月18日勞動(dòng)和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2005年來(lái)全國(guó)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為5442萬(wàn)人，2006年來(lái)卻減為5374萬(wàn)人。而同期全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為18766萬(wàn)1人，比2005年末又增加1279萬(wàn)人。目前，仍在運(yùn)行的農(nóng)村合作醫(yī)療比重很小，主要集中在大中城市周圍的郊區(qū)和一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)?？梢?，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題與城市相比仍有不平等現(xiàn)象。

三解決我國(guó)農(nóng)民平等權(quán)問題之對(duì)策

農(nóng)民問題在我國(guó)歷來(lái)就是一個(gè)有關(guān)國(guó)家社稷的重要問題。農(nóng)民問題解決不好，就不可能有國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展。目前我國(guó)農(nóng)民所處的不平等社會(huì)地位，勢(shì)必為我國(guó)實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)，文化及社會(huì)的和諧發(fā)展埋下隱患。解決好我國(guó)農(nóng)民的平等權(quán)問題勢(shì)在必行。

(一)走出思想誤區(qū)，提高對(duì)農(nóng)民平等的認(rèn)識(shí)

“三農(nóng)”問題在近幾年_直被國(guó)家重視，政府的工作報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)了要解決好三農(nóng)問題，把它作為工作的重中之重。而農(nóng)民作為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的主體力量，有著更為突出的地位。農(nóng)民平等問題解決不好，其他的問題都要擱淺。因此強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問題，尤其是農(nóng)民問題的重要地位，是有積極意義的。解決好“農(nóng)民平等”問題，是確保國(guó)家糧食安全的迫切需要。解決好“農(nóng)民平等”問題，是確保社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的迫切需要；解決好“農(nóng)民平等”問題，是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的需要。

(二)認(rèn)清合理差別，保障立法上的平等

從立法上保護(hù)農(nóng)民的平等權(quán)，我們應(yīng)該首先要對(duì)合理的差別對(duì)待有一個(gè)系統(tǒng)翔實(shí)的認(rèn)識(shí)。正如前說(shuō)述，“憲法上的平等權(quán)并沒有禁止那些具有特定的合理根據(jù)的差別，即允許差別對(duì)待的存在，但這種差別必須是

合理的”。這里的所謂合理的差別，即根據(jù)平等原則，主要是根據(jù)實(shí)質(zhì)上的平等原則，在合理程度上所采取的具有合理依據(jù)的差別。從各國(guó)的實(shí)踐狀況來(lái)看，合理的差別大致包括(1)由于年齡上的差異所采取的責(zé)任、權(quán)利等方面的合理差別(2)依據(jù)人生理差異所采取的合理差別(3)依據(jù)民族差異所采取的合理差別(4j依據(jù)經(jīng)濟(jì)能力及所得差異所采取的納稅負(fù)擔(dān)的合理差別(5)對(duì)從事特定職業(yè)的權(quán)利主體的特殊義務(wù)的加重和特定權(quán)利的限制(6)其他情形。

(三)加快制度建設(shè)，改進(jìn)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”

改變“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的根本出路實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。城市和鄉(xiāng)村在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，從備自的優(yōu)勢(shì)出發(fā)，謀劃城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮和富裕的方略，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是一個(gè)不可抗拒的潮流。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，必須走城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，城多社會(huì)一體化，城鄉(xiāng)政策導(dǎo)向一體化的新路子。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化是城鄉(xiāng)一體化的核心和基礎(chǔ)，是要把城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)由于日益緊密聯(lián)系而形成一個(gè)有機(jī)整體，實(shí)質(zhì)是農(nóng)村工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)社會(huì)一體化必須以城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、義務(wù)教育，公共衛(wèi)生和社會(huì)保障四方面建設(shè)為依托，逐步完善農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)的現(xiàn)有缺陷，城鄉(xiāng)政策導(dǎo)向一體化需要從改革戶籍管理制度、繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)及統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制以調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)這幾個(gè)方面人手，加快鄉(xiāng)村各方面建設(shè)，將城鄉(xiāng)置于統(tǒng)一的空間下，謀劃城鄉(xiāng)一體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)筑有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的環(huán)境。

(四)確保平等執(zhí)法，發(fā)揮村民自治組織的作用

平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)還依賴行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施憲法。在我國(guó)，農(nóng)村處于底層，并且覆蓋面廣，較為分散，行政管理較為混亂。政府立法之目的往往是好的，但是在農(nóng)村的執(zhí)法中卻背道而馳，甚至以執(zhí)法名義侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。可以說(shuō)，農(nóng)民社會(huì)組織的缺乏是導(dǎo)致平等權(quán)在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)失落的組織原因。當(dāng)然，在農(nóng)村這樣的—個(gè)熟人社會(huì)里，真正意義上的村民自治組織可以更有效的代表農(nóng)民的利益、保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)利。因此，農(nóng)民平等權(quán)的保障還必須以村民自治為其基礎(chǔ)。

但是在建設(shè)村民自治的道路上，也存在著不少問題。我們有必要加快理順村民自治中的各種關(guān)系，將政府不正當(dāng)?shù)母深A(yù)隔離于農(nóng)村，使農(nóng)民能夠充分的行使公民的基本權(quán)利。政府也要保證村民自治在憲法與法律范圍內(nèi)運(yùn)行，盡量為農(nóng)民提供公共服務(wù)，在村民自治的寬松環(huán)境下，農(nóng)民才能夠休養(yǎng)生息，才會(huì)逐漸樹立自己的公民意識(shí)，他們才有能力去爭(zhēng)取自己的平等權(quán)。

(五)理順救濟(jì)途徑，完善現(xiàn)有的司法救濟(jì)制度

司法是諸多糾紛的最終解決途徑，也是公民權(quán)利的最后的一道保障。在現(xiàn)階段，平等權(quán)的司法保護(hù)可以通過(guò)兩個(gè)漸進(jìn)的階段：首先完善我國(guó)的行政訴訟，等時(shí)機(jī)成熟了建立憲法訴訟制度。

完善現(xiàn)行的行政訴訟，將抽象行政行為納入法院司法審查的范圍，是平等權(quán)司法保護(hù)最現(xiàn)實(shí)的途徑。行政主體制定和頒布規(guī)范性文件的抽象行政行為是非常重要的行政管理的方式。由于長(zhǎng)期被排除在司法審查的范圍之外，抽象行政行為侵犯公民平等權(quán)的情況時(shí)有發(fā)生，并且往往造成制度性的不平等。只有通過(guò)司法審查，抽象行政行為才能得到控制和制約，公民平等權(quán)受到侵犯而狀告無(wú)門的情況才能避免。其次就是建立憲法訴訟制度。憲法雖是我國(guó)的根本大法，但這并不能否認(rèn)憲法具有司法適用性，更何況憲法適用在司法實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)。因此，我們必須理順平等權(quán)的救濟(jì)渠道，充分利用現(xiàn)有的乃至今后可能會(huì)有的一切救濟(jì)方式保護(hù)農(nóng)民及其他社會(huì)公民的平等權(quán)。