對中國能源事業(yè)面臨的形勢分析及其對策

鄭秀杰

中國是世界最大的煤炭生產(chǎn)國和消費(fèi)國、第二大能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國、第三大石油消費(fèi)國、第二大石油進(jìn)口國,能源安全對于中國的意義十分重大。能源已不是單純的能源問題,也不是單純的經(jīng)濟(jì)問題,而是涉及對外戰(zhàn)略、國家安全、戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)利益等多層次的戰(zhàn)略問題。我國能源事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

一、能源對外依存度不斷增加

中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受能源供給和需求變化的制約。但在不同時(shí)期,能源制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方面是不同的。中國改革開放以來,能源安全形勢,發(fā)生了兩大轉(zhuǎn)變。1980——1990年的十年間,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源因素體現(xiàn)為能源消費(fèi)不足,中國能源生產(chǎn)總量高于能源消費(fèi)總量,出口量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于進(jìn)口量,這十年中我國的能源形勢基本是安全的。但從1990年起,中國國內(nèi)生產(chǎn)總值在保持7%以上的增長的同時(shí),中國能源消費(fèi)總量開始接近生產(chǎn)總量,能源進(jìn)口量大幅上升。到1992 年能源生產(chǎn)總量只略低于國內(nèi)能源消費(fèi)需求總量,2000年能源生產(chǎn)與消費(fèi)總量缺口迅速拉大,能源進(jìn)口已從1990年的1310萬噸擴(kuò)大到2003年的18100萬噸, 出口從5875萬噸擴(kuò)大到9000萬噸,進(jìn)出口分別增長1282%和53.6%。而我國的原油產(chǎn)量卻從2004年初的1.69億噸增加到2005年初的1.74億噸,僅增長2.9%,供需缺口達(dá)1.34億噸。另據(jù)專家預(yù)計(jì),到2010年,中國石油年消費(fèi)量將達(dá)到3.4億噸,產(chǎn)量為1.95億噸,供需缺口將達(dá)1.45億噸。到2020年,中國石油年消費(fèi)將達(dá)4.84億噸,而產(chǎn)量僅為1.85億噸,缺口將達(dá)2.99億噸。這說明,中國能源總消費(fèi)已大于總供給,能源需求對外依存度迅速增大。中國能源安全形勢已亮起紅燈。

二、圍繞能源引發(fā)的種種博弈時(shí)常發(fā)生并不斷加劇

(一)中日能源博弈角力不斷

石油被中國和日本視為經(jīng)濟(jì)命脈,雙方在世界范圍內(nèi)搶油動作不斷,針對地理上最靠近的西伯利亞和東海蘊(yùn)藏,更是志在必得。一場為能源安全而展開的石油大博弈已經(jīng)展開,并且角力不斷。在不久前胡錦濤主席訪俄期間,中國最大的能源企業(yè)“中石油”和“中石化”與俄羅斯石油公司簽署了長期合作和建立合資企業(yè)的議定書;中國國家電網(wǎng)公司也與俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司簽訂了長期合作協(xié)議。中俄能源全面合作的基本框架已經(jīng)建立,使中國在與日本爭奪俄羅斯石油的搏弈中處于更有利的地位。

(二)東海油氣之爭日趨升級

中日在俄羅斯石油管道上的爭奪尚未平息,兩國又開始為東海油氣田打起口水戰(zhàn)。在今年5月中日就春曉油氣田開發(fā)的談判無果而終后,日本宣稱將在本月批準(zhǔn)日本石油公司在東海開采油氣。中日東海油氣之爭有升級之勢。去年5月下旬,日本發(fā)現(xiàn)中國已經(jīng)著手在東海建造春曉油氣田的開采設(shè)施。春曉油氣田的位置距離日本所認(rèn)定的中日東海經(jīng)濟(jì)區(qū)的“中間線”只有5公里,日本指中國在這個(gè)地方開采油氣,將對日本一側(cè)的油氣產(chǎn)生“抽吸”效應(yīng),損害日本利益。據(jù)最新的資料顯示,2005年7月14日,日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省正式宣布授予日本帝國石油公司在東海中日爭議海域的試開采權(quán),中國外交部已經(jīng)向日方提出了強(qiáng)烈抗議和嚴(yán)正交涉。中日之間的油氣之爭有愈演愈烈的趨勢,這必然對我國的能源發(fā)展產(chǎn)生重大影響,應(yīng)該引起高度關(guān)注。

三、我國能源進(jìn)口面臨大量不穩(wěn)定因素

(一)能源進(jìn)口來源地單一

據(jù)統(tǒng)計(jì),2004年在我國石油進(jìn)口中,中東占 45%,非洲占30%,俄羅斯占9%,中亞占1.2%,東南亞占10%,南美洲占2.3%,其他地區(qū)占2.5%。進(jìn)口國主要集中于沙特阿拉伯、阿曼、安哥拉、伊朗、蘇丹和也門等高風(fēng)險(xiǎn)國家,6國占我國進(jìn)口石油的60%。由此可見,我國石油進(jìn)口嚴(yán)重依賴中東地區(qū),且國家過于集中。這使我國容易受到外來勢力、突發(fā)政治經(jīng)濟(jì)情況和能源來源地國家的社會動蕩等不可預(yù)知事件的影響。眾所周知,中東地區(qū)一向是世界的熱點(diǎn),不僅阿以沖突持續(xù)不斷,暴力事件時(shí)有發(fā)生,而且阿拉伯內(nèi)部也矛盾叢生,爭斗難分難解,因此一旦出現(xiàn)爆炸性的局面,我國的石油供應(yīng)毫無疑問會受損。

(二)能源運(yùn)輸通道安全堪憂

近年來,美國在東亞沿日本群島、臺灣島、菲律賓群島構(gòu)筑圍堵中國的“鎖鏈”,借阿富汗戰(zhàn)爭加緊向南亞和中亞滲透,并在馬六甲海峽交通要道的新加坡設(shè)立軍事港口;印度力圖“有效控制”印度洋,并試圖將其控制范圍擴(kuò)大到南中國海;日本也逐步將其軍事觸角伸到了馬六甲海峽。此外,經(jīng)由馬六甲海峽的海運(yùn),也受到越來越猖獗的海盜活動的威脅。所有這些,均直接威脅著中國對外貿(mào)易和石油進(jìn)口的安全。目前我國海軍還不能夠確保海上能源交通線的安全,過分依賴中東和非洲油氣以及單一的海上運(yùn)輸路線加大了我國能源進(jìn)口的風(fēng)險(xiǎn)。如遇特殊情況或因某種人為因素,這條海上運(yùn)輸線被切斷,我國正常的能源進(jìn)口將有被迫中斷的危險(xiǎn)。

四、對我國能源事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思考

21世紀(jì)是中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,也是中國能源產(chǎn)業(yè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期,體制性障礙仍然明顯,影響能源領(lǐng)域深化改革和長遠(yuǎn)發(fā)展的一系列深層次矛盾和問題并沒有根本解決,與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對能源的需求明顯不符,在一定程度上已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革的制約因素。因此,必須深化能源體制改革,加快能源領(lǐng)域的市場化改革步伐,為實(shí)現(xiàn)中國能源安全戰(zhàn)略提供有力的體制保證。只要認(rèn)識正確,措施得當(dāng),能源問題是完全可以妥善解決的。

(一) 放寬和完善能源市場準(zhǔn)入

為此,必須在建立完善和有效的現(xiàn)代監(jiān)管制度的前提下,減少政府行政干預(yù),打破行業(yè)壟斷,放寬市場準(zhǔn)入,引入競爭機(jī)制,鼓勵(lì)民營企業(yè)投資能源產(chǎn)業(yè);改革現(xiàn)行行政審批制度,放松經(jīng)濟(jì)性管制,加強(qiáng)社會性管制,將現(xiàn)行投資管理制度改革為經(jīng)濟(jì)性備案、社會性管制,構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的能源管理新體制。同時(shí),要加快國有能源企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革,大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì),改變當(dāng)前國有能源企業(yè)普遍存在的“一股獨(dú)大”、“內(nèi)部人控制”、公司治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范等問題,完善國有資產(chǎn)管理體制,為跨地區(qū)、跨部門和跨所有制的上下游一體化整合創(chuàng)造良好的條件。

(二) 建立合理的能源價(jià)格形成機(jī)制

要建立有助于實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和可持續(xù)發(fā)展的價(jià)格體系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,建立合理的能源價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格結(jié)構(gòu),就是要改革現(xiàn)行不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的能源價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格管制方式。凡是能夠進(jìn)行充分競爭的能源產(chǎn)品,都要由市場的供求關(guān)系來確定價(jià)格;對具有壟斷特征的能源產(chǎn)品,要實(shí)行合理有效的價(jià)格管制,并以市場的可接受程度做為價(jià)格管制的主要依據(jù);通過稅收政策、環(huán)保折價(jià)、價(jià)格管制等措施,形成各種能源產(chǎn)品之間的合理的比價(jià)關(guān)系,推動能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整;建立科學(xué)的保護(hù)低收入群體和保證人民基本生活需求的價(jià)格機(jī)制。并在此基礎(chǔ)上,建立完善的以經(jīng)濟(jì)手段為主、行政方法為輔的能源價(jià)格宏觀調(diào)控體系。

(三)構(gòu)建新的能源監(jiān)管體制

能源產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)安全的重要產(chǎn)業(yè),又是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)部門。從能源管理的內(nèi)容和范圍界定來看,目前國家各部委的能源管理職能是以管理對象來界定的,綜合性和長遠(yuǎn)性的能源戰(zhàn)略管理很是薄弱。因此,應(yīng)建立統(tǒng)一的政府能源管理部門,統(tǒng)籌能源各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和利益協(xié)調(diào),綜合規(guī)劃國家能源戰(zhàn)略和制定能源政策,按照“政監(jiān)分離”的原則,做到依法監(jiān)管、依規(guī)監(jiān)管。

目前,我國與能源相關(guān)的管理、開發(fā)以及研究職能,分散在國家發(fā)改委、國土資源部、水利部、電監(jiān)會、國家環(huán)?？偩?、科技部、中國工程院等相關(guān)部門。這不僅使得監(jiān)督管理職能極度分散,而且往往在政策制定和推行中缺乏統(tǒng)一性和整體性。針對這一情況,建議建立國家能源委員會或能源部,加強(qiáng)國家對能源的集中、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)管理。在此基礎(chǔ)上建立協(xié)調(diào)的能源決策機(jī)制。按照“政監(jiān)分離”的原則,實(shí)行以戰(zhàn)略管理為核心的能源監(jiān)管體制。在監(jiān)管到位的前提下,政府將不再進(jìn)行行政審批,而是把權(quán)限交給市場和投資者。政府的職能由行政管制轉(zhuǎn)變到維護(hù)國家能源安全、公眾利益和環(huán)境保護(hù)等上面來,其主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。要改革現(xiàn)行的能源投資管理制度,提高政策和決策過程的透明度;鼓勵(lì)民營企業(yè)進(jìn)入能源領(lǐng)域;對一些能源資源引入公開拍賣或招標(biāo)制度。