論行政自由裁量權及其程序控制

鄧　冰

摘要 行政自由裁量權在現(xiàn)代行政管理中被廣泛采用。依法行政要求行政機關切實加強內(nèi)部控制，以確保行政自由裁量權始終沿著法治軌道運行。本文在界定行政自由裁量權基本涵義的基礎上，闡釋了行政自由裁量權的程序控制途徑。

關鍵詞 行政 自由裁量權 程序控制

中圖分類號：D912．1文獻標識碼：A

自由裁量權是一種廣泛存在于國家的立法、行政和司法活動中的現(xiàn)象，它幾乎是所有權力都不可或缺的重要組成部分。自20世紀以來，伴隨行政權的擴張，行政自由裁量權也得以廣泛存在。一方面，擴大行政自由裁量權體現(xiàn)了現(xiàn)代依法行政的必然趨勢；另一方面，加強對行政自由裁量權的控制，也成為了依法行政的必然要求。

一、行政自由裁量權的基本涵義

在我國，最早關于行政自由裁量權的概念出自王珉燦先生主編的《行政法概要》：“凡法律沒有詳細規(guī)定，行政機關在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當方法的，是自由裁量的行政措施?！蓖趺麚P先生認為“自由裁量是指行政機關對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進行選擇，根據(jù)行政機關的判斷采取某種行動，或不采取行動。行政機關自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)?！?/p>

以上所列觀點雖然在表述上各有側重，但也不難看出他們對行政自由裁量權的實質理解還是一致的。總的說來，行政自由裁量權包含以下要點：（1）這種權力是一種相對自由的選擇權，它只在法律規(guī)定的原則和范圍內(nèi)存在；（2）這種權力由行政主體根據(jù)自己的意志和判斷作出選擇；（3）這種權力的行使導致行政相對人的權利與義務發(fā)生變化。據(jù)此，所謂行政自由裁量權，應當是指在法律規(guī)定的原則、目的、幅度和范圍內(nèi)，行政主體基于行政管理需要，通過主觀合理判斷選擇采取最為合適的行政行為的權力。

二、行政自由裁量權的程序控制

行政程序作為衡平公正與效率的重要機制，其“根本政策問題就是如何設計一種制約制度，既可能最大限度地減少官僚武斷和超越權限的危險，又可保持行政部門需要的有效采取行政的靈活性”。它是防止政府專橫的屏障，對于限制行政自由裁量權的濫用和保護相對人的合法權益有著重要作用。

（一）公開制度。

我國不僅在《行政處罰法》、《行政許可法》等法律中關于信息公開作了相應規(guī)定，并以國務院行政法規(guī)的形式頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，對政府信息公開作了系統(tǒng)規(guī)定。一般說來，凡涉及行政相對人權利義務，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應予保密范圍的材料，都應一律向社會公開。信息公開有利于保障人民群眾的知情權、提高政府工作的透明度，有利于防止行政自由裁量權的濫用，推進依法行政進程，

（二）告知制度。

這是一項基本的行政程序制度，葡萄牙、日本、荷蘭等國法律都作了明確規(guī)定。該制度要求行政主體在作出影響行政相對人權利的決定時，應當告知行政決定的內(nèi)容，作出該行為的事實依據(jù)、法律根據(jù)以及相對人的法律權利等?！皼]有事先通知其利益有可能因政府的決定而受影響的人，一切其他程序權利都可能毫無價值?！?/p>

（三）聽證制度。

聽證制度是行政主體做出行政行為之前聽取行政相對人意見的制度。它要求除涉及國家機密、商業(yè)秘密或者個人隱私等事項外，聽證程序公開進行，舉行聽證會之前應發(fā)出公告，告知聽證程序舉行的時間、地點、案由等情況；允許群眾旁聽，允許記者采訪報道；當事人有權進行陳述和申辯，提出主張和證據(jù)，反駁對方的主張和證據(jù)；行政機關作出決定的事實根據(jù)必須公開并經(jīng)當事人質證，不能以不為當事人所知悉的證據(jù)作為決定根據(jù)。作為現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要的支柱性制度，聽證制度對于保障行政行為的合法性和合理性，保護公民個人和組織的合法權益，起著極為重要和不可為其他制度所替代的作用。

（四）職能分離制度。

職能分離是英美普通法上的傳統(tǒng)制度。它調整的是行政機關內(nèi)部機構和行政人員之間的關系，要求對行政主體內(nèi)部的某些互相聯(lián)系的職能加以分離，調查、控告、裁決由不同的機構及工作人員掌管和行使。美國《聯(lián)邦程序法》557條規(guī)定，作為行政機關履行調查和起訴職責的官員或代表不得參與該案或與此案事實上有聯(lián)系的案件的裁決。我國《行政處罰法》也確立了職能分離制度。

各國立法之所以如此重視職能分離，是因為進行調查追訴的人如果主持裁決，其重點考慮的是自己調查所取得的證據(jù)，從而忽視了當事人所提出證據(jù)和反駁意見，甚至可能將其秘密調查而沒有經(jīng)過當事人對質的證據(jù)，也作為裁決依據(jù)，這對當事人來說是非常不公平的。退一萬步來講，即使主持裁決的人沒有任何偏見存在，而一旦調查追訴人員與主持裁決的人員合一，也難以使當事人確信自己得到了公正裁決。

除上述制度外，回避制度、不單方接觸制度、時效制度、表明身份制度等都對控制行政自由裁量權起著重要作用，其重要性并不亞于前述四項，只是由于它們多為行政程序的一般原則，且為人們所熟知，在此不再作詳細論述。

（作者單位：共青團鄂州市委 ）

注釋：

①王珉燦．行政法概要．法律出版社，1983．113．

②王名揚．美國行政法．中國法制出版社，1996．545．

③④蓋爾霍恩．行政法和行政程序概要．中國社會科學出版社，1996．