楊宏達　康玉寶

隨著現代化進程的加快。人們對科技、現代化設施的依賴程度不斷提高，突發(fā)事件風險相應增大。近年來，各種極端自然災害、動物疫情和事故災難在世界范圍內頻繁發(fā)生，對人類構成了極大威脅。2008年初南方冰雪災害、“3·14”拉薩打砸搶暴力事件、“5·12”汶川大地震對我國經濟社會發(fā)展和人民群眾生命財產造成巨大損失。當前，內蒙古進入了“黃金發(fā)展期、矛盾凸顯期”的新時期，如何加強、完善突發(fā)公共事件應急體系建設尤顯重要。

一、背景情況

當前，世界各國都對科學應對和有效控制突發(fā)公共事件高度重視，紛紛制定和完善了有關重大事故應急管理的法規(guī)和政策，建立起適應本國實際的應急體系。美國在“9·11”事件后，成立了國土安全部，制定了《國家應急反應計劃》。英國制定了由所在地方政府主要負責處理應對災害事件的辦法。法國政府則經常進行應對各類突發(fā)危機的演習，不斷加強政府部門的緊急救援和協(xié)調作戰(zhàn)能力，不斷提高應急專業(yè)人員和社會公眾的應急水平。

我國政府對應對突發(fā)公共事件高度重視，突發(fā)公共事件應急體系建設取得較大進展。2003年，國家提出加快突發(fā)公共事件應急機制建設的重大課題，國務院辦公廳專門成立“突發(fā)公共事件應急預案工作小組”。2006年，國務院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，編制了25件國家專項預案和80件部門預案；各省、自治區(qū)、直轄市編制完成了省級突發(fā)公共事件總體應急預案。2007年11月1日，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》開始施行，標志著我國突發(fā)公共事件應急體系框架基本形成。

內蒙古突發(fā)公共事件應急體系的建設也在不斷加快。在機構設置方面，2006年成立內蒙古自治區(qū)應急管理辦公室，2007年成立由自治區(qū)主席任主任的內蒙古自治區(qū)應急管理委員會。各盟市、各相關廳局都單獨或在相關部門設立應急機構。在應急預案編制方面，目前，自治區(qū)已經制定并實施了《內蒙古自治區(qū)突發(fā)公共事件總體應急預案》和24件專項預案、70件部門預案；12個盟市全部制定了總體應急預案，大多數旗縣也制定了總體應急預案：電力、石油、石化、鋼鐵、通信、民航、鐵路等行業(yè)的重點企業(yè)制定了相應的應急預案：其他各單位和行業(yè)的應急預案編制工作也在加快推進。應急預案覆蓋領域不斷擴大。在應急隊伍建設方面，基本形成了以公安、武警、解放軍為骨干的突擊力量，以抗洪搶險、抗震救災、森林草原防火、礦山救護、醫(yī)療救護等專業(yè)隊伍為基本力量，以企事業(yè)單位專兼職隊伍和應急救援志愿者為輔助力量的應急救援隊伍體系，各類骨干、專業(yè)應急人員達1萬余人，企事業(yè)輔助應急人員近2萬人。

二、新形勢下內蒙古突發(fā)公共事件應急體系建設存在的不足

內蒙古是自然災害多發(fā)地區(qū)，同時隨著重化工業(yè)、旅游業(yè)等風險隱患大的產業(yè)快速發(fā)展，以及城鄉(xiāng)一體化進程的加快，公共安全事件的風險也在不斷增加。在新形勢、新要求下，內蒙古突發(fā)公共事件應急體系建設主要存在以下不足：

(一)應急體系缺乏統(tǒng)一協(xié)調功能

內蒙古突發(fā)公共事件應急體系由各部門根據災害分類建立的不同應急體系構成，應急救援力量分散于多個部門，全區(qū)層面的統(tǒng)一指揮與相互協(xié)調的工作機制沒有完全建立，當重大突發(fā)事件的發(fā)生帶來次生、衍生災害時，或者是涉及多災種或跨地區(qū)、跨行業(yè)的重特大事故發(fā)生時，很可能會出現應急救援力量職責不明、機制不順、難以協(xié)同作戰(zhàn)的問題，使得應急體系的作用不能充分發(fā)揮。

(二)應急預案編制的規(guī)范化水平較低

內蒙古應急預案的編制存在各地區(qū)、各部門工作不平衡，缺乏統(tǒng)一標準的問題，特別在一些基層單位中。應急預案編制人員水平參差不齊、專業(yè)性不強。導致編制出的應急預案差別很大，水平不高，可操作性差。尤其在一些基層單位中，存在著預案編制程序不規(guī)范，缺乏事前調研。危險源識別、預案目標、責任與功能不清晰，預案的分級響應和救援措施有效性不足等諸多缺陷。

(三)應急人員配備不完善

突發(fā)公共事件應急體系需要有專人對危險源進行一定的監(jiān)控與管理，而內蒙古大部分應急機構人員編制職數沒有到位，多數為兼職工作，專職人員較少。因此。當突發(fā)公共事件發(fā)生時，很容易造成各種資源難以快速集中、整合，各種應急措施難以快速實施到位。

(四)應急培訓和演練不足

當前突發(fā)公共事件應急體系建設普遍存在著應急預案只停留在文字層面，缺少必要的、有針對性的應急演習演練問題，特別是高層次、綜合性、跨地區(qū)、跨部門、跨災種的演練不足。有的部門、地區(qū)也很少組織相關人員進行預防知識教育培訓，特別是應對突發(fā)事件的演習與演練。因此，一旦突發(fā)公共事件發(fā)生，應急體系的實施效果如何并不清楚。

三、對策措施

(一)完善預案體系建設，強化應急預案的針對性、可操作性和實用性

各行業(yè)特別是安監(jiān)、教育、衛(wèi)生、旅游、建設等重點行業(yè)及單位，要在專業(yè)機構協(xié)助下編制和修訂應急預案，不斷提高應急預案的針對性、可操作性和實用性。應急預案體系要向基層延伸。加強基層單位和社會單元的預案體系建設，推進各盟市、各旗縣、各行業(yè)的應急預案建設，加強對街道、社區(qū)、學校、企事業(yè)等各社會單元應急預案編制工作的督促和指導，基本構建“橫向到邊、縱向到底”全覆蓋的應急預案體系。

(二)完善保障體系建設，強化應急處置突發(fā)事件的綜合保障能力

建議在全區(qū)范圍內規(guī)劃、建設并使用統(tǒng)一的應急標志，加強人員密集場所、商務、小區(qū)等重點地區(qū)的應急避難場所建設。盡快建立政府應急管理數據庫、相關企業(yè)和單位基礎數據庫，使得各方能夠實現應急資源信息共享。建立物資儲備數據庫，制定調用方案，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理應急儲備物資。建立和完善應急專項資金、公共財政應急儲備資金制度，保障突發(fā)事件預防和應對工作的經費需要。

(三)完善工作運行機制，強化應急處置突發(fā)事件的效能

要建立健全對突發(fā)公共事件的預測預警、信息報告、應急處置、恢復重建、調查評估等機制，形成包括事前、事發(fā)、事中、事后等各個環(huán)節(jié)的一整套工作運行機制。一是增強應對突發(fā)公共事件的預見性和主動性，建立跨部門、跨區(qū)域、跨災種的綜合監(jiān)測預警平臺和預警信息發(fā)布平臺，二是加強重點地區(qū)、重點行業(yè)、重要場所的安全監(jiān)管，加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期識別能力，提高社會安全事件的早期控制能力，加強對次生、衍生災害的綜合分析能力。三是加強對已發(fā)生的突發(fā)公共事件進行全面評估，特別對事件的起因、性質、影響、責任、經驗教訓和恢復重建等問題進行深入細致的調查評估。

(四)建議在特殊行業(yè)、重點地區(qū)先行試點，為全區(qū)應急管理探索經驗

一是吸取四川汶川大地震的教訓，建議在區(qū)內學校、醫(yī)院、化工、旅游等特殊行業(yè)單位先行開展突發(fā)事件應急體系建設綜合試點。二是鑒于呼市、包頭、鄂爾多斯市是自治區(qū)人口密集、經濟發(fā)達、能源富集、政治地位重要的地區(qū)，建議在呼包鄂先行開展地區(qū)性突發(fā)事件應急體系建設綜合試點，為自治區(qū)乃至全國提供包括能源、化工等方面的應急經驗。

(五)要充分發(fā)揮專業(yè)機構作用，為全區(qū)應急管理提供強有力的技術支撐

建議制定有關鼓勵政策，充分發(fā)揮內蒙古減災研究所、內蒙古應急預案管理中心等專業(yè)機構的作用，使之與各級應急主管部門、各行業(yè)、各地區(qū)形成良好的合作機制，共同開展好應急工作，如編寫修訂各類應急預案，建立各種應急管理基礎數據庫，開展應急知識講座、應急能力評估、危險源調查，指導演習演練，切實提高我區(qū)突發(fā)公共事件應急體系的科學性和規(guī)范性。