縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革探析

成新軒　武　瓊

[摘要]為有效解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在中央和地方政府的不斷探索下，正在逐步完善我國(guó)省以下財(cái)政體制。目前全國(guó)已經(jīng)有18個(gè)省試點(diǎn)“省管縣”，受到政策扶持的縣（市）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快，“省管縣”在很多地區(qū)被證明是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問題的一種現(xiàn)實(shí)路徑。以河北省定州市的改革試點(diǎn)為例，著重考察在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革中取得的成效，并分析實(shí)際工作中存在的問題，提出進(jìn)一步改革的完善措施，以及政府在改革中的責(zé)任定位。

[關(guān)鍵詞]縣鄉(xiāng)財(cái)政體制；擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣；財(cái)政分權(quán)

[中圖分類號(hào)] F812.7［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ

[文章編號(hào)] １６７３－０４６１（２００9）03－００73－０4

※本文是《縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究》課題成果的部分內(nèi)容。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革——定州市“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)情況

在統(tǒng)籌考慮各縣（市）綜合實(shí)力、發(fā)展?jié)摿?、區(qū)域布局后，結(jié)合推進(jìn)城市化進(jìn)程需要，2006年河北省確定了22個(gè)“擴(kuò)權(quán)縣”和109個(gè)試點(diǎn)縣。對(duì)擴(kuò)權(quán)縣（市）賦予與設(shè)區(qū)市相同的部分經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限。這些權(quán)限主要包括計(jì)劃直接上報(bào)、財(cái)政直接結(jié)算、經(jīng)費(fèi)直接安排、稅權(quán)部分調(diào)整、項(xiàng)目直接申報(bào)、用地直接報(bào)批、證照直接發(fā)放、部分價(jià)權(quán)下放、統(tǒng)計(jì)直接發(fā)布、政策直接享有、信息直接獲得等11個(gè)方面。作為河北省第一人口大市（縣），從2000年開始按照河北省委、省政府的統(tǒng)一部署推行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，2005年又被河北省確定為首批擴(kuò)權(quán)縣（市）之一，重點(diǎn)開展縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)改革、事業(yè)單位轉(zhuǎn)制、規(guī)范延伸派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置和村干部崗位成本管理及國(guó)庫(kù)集中支付向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸等工作，定州市財(cái)政體制狀況大致如下：

（一）市本級(jí)預(yù)算及市總預(yù)算執(zhí)行情況（2002年～2006年）

2002年市本級(jí)財(cái)政總收入完成18,818萬元，占預(yù)算任務(wù)的101.7%，增長(zhǎng)29%，其中：一般預(yù)算收入完成11,748萬元，占預(yù)算任務(wù)的118.2%；按照現(xiàn)行財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)可用財(cái)力28,938萬元，財(cái)政支出完成29,552萬元，占預(yù)算的98.6%。全市財(cái)政總收入完成33,505萬元，占預(yù)算任務(wù)的100.1%，增長(zhǎng)29.3%，其中：一般預(yù)算收入完成21,216萬元，占預(yù)算任務(wù)的106.6%，增長(zhǎng)15.8%；按照現(xiàn)行財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)可用財(cái)力34,788萬元，財(cái)政支出完成35,615萬元。通過合理調(diào)入資金，全市和市本級(jí)均實(shí)現(xiàn)了年度收支平衡。

從2003年開始，通過狠抓增收節(jié)支保平衡，財(cái)政實(shí)現(xiàn)年末略有結(jié)余的狀況。2003年年末財(cái)政收支相抵后結(jié)余2,012萬元轉(zhuǎn)入下年支出；2004年結(jié)余2,099萬元轉(zhuǎn)入下年支出；2005年結(jié)余3,751萬元轉(zhuǎn)入下年支出。

2006年按照省新的統(tǒng)計(jì)口徑①，市本級(jí)財(cái)政總收入完成73,398萬元，占預(yù)算任務(wù)的105.2%，增長(zhǎng)58.8%；實(shí)現(xiàn)可用財(cái)力58,410萬元，占預(yù)算的112%；完成財(cái)政支出57,187萬元，占預(yù)算的109.7%。收支相抵，結(jié)轉(zhuǎn)下年支出1,223萬元，實(shí)現(xiàn)收支平衡。全市財(cái)政總收入完成79,202萬元，占預(yù)算任務(wù)的106.8%，增長(zhǎng)7.5%；按照現(xiàn)行財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)可用財(cái)力65,302萬元，財(cái)政支出完成64,079萬元，占預(yù)算的108.2%。收支相抵，結(jié)轉(zhuǎn)下年支出1,223萬元，實(shí)現(xiàn)收支平衡。

五年來財(cái)政收入保持了良好的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。通過強(qiáng)化重點(diǎn)稅源監(jiān)控措施，強(qiáng)化非稅收入“收支兩條線”管理，強(qiáng)化財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和收入進(jìn)度分析調(diào)度，財(cái)政收入保持了穩(wěn)健增長(zhǎng)，超額完成了預(yù)算收入任務(wù)，收入質(zhì)量進(jìn)一步提高，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和稅收收入占財(cái)政收入的比重分別同比提高了0.7和0.8個(gè)百分點(diǎn)。

（二）市鄉(xiāng)財(cái)政收入情況（2007年1月～9月）

2007年1月～9月份，全市全部財(cái)政收入完成76,179萬元，占年任務(wù)的83.9%，同比增長(zhǎng)12%，增收8,187萬元。其中，地方一般預(yù)算收入完成21,076萬元，占年任務(wù)的77.2%。

1.分部門完成情況：國(guó)稅系統(tǒng)組織收入56,662萬元，占年任務(wù)的87.2%，同比增長(zhǎng)21.2%，增收9,930萬元；地稅系統(tǒng)組織收入15,086萬元，占年任務(wù)的75.4%，同比增長(zhǎng)25%，增收3,020萬元；財(cái)政系統(tǒng)組織收入4,431萬元，占年任務(wù)76.4%。

2. 分稅種完成情況:增值稅完成35,680萬元，同比增長(zhǎng)9%；營(yíng)業(yè)稅完成3,354萬元，同比增長(zhǎng)13.7%；企業(yè)所得稅完成19,725萬元，同比增長(zhǎng)71.9%；個(gè)人所得稅完成3,830萬元，同比增長(zhǎng)29.8%；消費(fèi)稅完成5,197萬元，同比增長(zhǎng)9.1%。

（三）市鄉(xiāng)財(cái)力情況

1.轉(zhuǎn)移支付情況。定州市2006年地方一般預(yù)算收入27,062萬元，占財(cái)政支出總額的35.10%；上級(jí)補(bǔ)助收入35,915萬元，占財(cái)政支出總額的46.59%，其中：原兩稅返還②6,051萬元，四稅返還③7,843萬元，一般性轉(zhuǎn)移支付21,898萬元，結(jié)算補(bǔ)助123萬元。

2.可用財(cái)力情況。2006年全市一般預(yù)算收入加上原兩稅返還，四稅返還，一般性轉(zhuǎn)移支付，結(jié)算補(bǔ)助，減去上解上級(jí)支出1,901萬元，2005年全市可用財(cái)力為61,076萬元，占財(cái)政支出總額的78.40%。

3.縣（市）鄉(xiāng)體制管理情況。根據(jù)《河北省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳關(guān)于深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》[冀政辦（2005）25號(hào)]文件的要求，結(jié)合定州市的實(shí)際情況，在全市25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）中分別實(shí)行“相對(duì)規(guī)范的分稅制”、“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”兩種體制模式④。

二、財(cái)政體制改革取得的成效分析

省委、省政府?dāng)U權(quán)縣政策實(shí)施后，上級(jí)加大了對(duì)定州市政策和資金方面的支持力度，對(duì)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，主要表現(xiàn)在下幾個(gè)方面：

1．促進(jìn)了財(cái)政增收。2005年，定州市財(cái)政收入達(dá)到8.26億元，比擴(kuò)權(quán)政策實(shí)施前的2004年增長(zhǎng)了44.7%。2006年，定州市財(cái)政總收入達(dá)到8.76億元，增幅達(dá)20%，高出過去全部收入增幅15個(gè)百分點(diǎn)。其中，實(shí)行分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)增長(zhǎng)最快，高出鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均增幅11個(gè)百分點(diǎn)；從鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力情況看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收較多，按新舊體制對(duì)比算賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算和超收返還增加近40%。

2.增加了可用財(cái)力。擴(kuò)權(quán)后，省政府對(duì)定州市實(shí)行激勵(lì)性財(cái)政政策，一是實(shí)行“超分成增長(zhǎng)率全返”政策，“四稅”收入目標(biāo)年遞增率確定為9%，省分成增長(zhǎng)率為5%，比非擴(kuò)權(quán)縣低兩個(gè)百分點(diǎn)；二是上劃中央“兩稅”返還系數(shù)提高，由擴(kuò)權(quán)以前的0.1調(diào)整為0.3。此兩項(xiàng)政策，使定州市財(cái)力每年受益1,000萬元以上。

3．提高了財(cái)政保障能力。擴(kuò)權(quán)后，省財(cái)政在資金調(diào)度上給予定州市巨大支持，拆借給定州市資金達(dá)5,000多萬元，大大緩解了定州市財(cái)政資金調(diào)度的困難，從而保證了定州市公教人員工資正常發(fā)放、機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等重點(diǎn)支出，有效解決了一批以前想解決而又無能力解決的歷史遺留問題。如：全部落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的公教人員工資政策，補(bǔ)發(fā)離退休人員欠發(fā)的三標(biāo)、四標(biāo)工資，解決軍轉(zhuǎn)干、經(jīng)企部門拖欠工資，及時(shí)足額發(fā)放保障社會(huì)保險(xiǎn)金和最低生活保障金，提高政法部門經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，改善政法機(jī)關(guān)裝備條件等。

4.社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展迅速。擴(kuò)權(quán)后，僅2005年，上級(jí)就支持定州市各類發(fā)展資金1億多元，比擴(kuò)權(quán)縣政策實(shí)施前的2004年多6,000多萬元，有力地支持了定州市各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。如2005年，財(cái)政投入資金915萬元，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，使定州市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平邁上新臺(tái)階；投資560萬元，引導(dǎo)社會(huì)籌資5,000多萬元，加大文明生態(tài)村（社區(qū)）建設(shè)投入力度，使定州市文明生態(tài)村建設(shè)跨入保定市先進(jìn)行列；投入100多萬元，落實(shí)了對(duì)農(nóng)村計(jì)生家庭的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，推動(dòng)了定州市計(jì)生工作的順利開展；投入900多萬元，支持農(nóng)村中小學(xué)危房改造，提高教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立“人民教師獎(jiǎng)”，大大推動(dòng)了定州市教育事業(yè)加快發(fā)展；安排資金178萬元，為百歲老人發(fā)放了生活保健補(bǔ)貼；投入資金391萬元，啟動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作；支出資金255萬元，使731名下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)。2006年，市委、市政府分別拿出5,400多萬元進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、鄉(xiāng)村道路改造、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等重點(diǎn)建設(shè)，集中財(cái)力為農(nóng)村提供服務(wù)更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

5.提升了財(cái)政管理水平。擴(kuò)權(quán)后，定州市財(cái)政局同意同省財(cái)政廳業(yè)務(wù)上直接對(duì)接，從而開闊了眼界，擴(kuò)寬了工作思路，工作責(zé)任感、壓力感明顯增強(qiáng)，特別是通過與省廳的業(yè)務(wù)接觸，深深地認(rèn)識(shí)到管理上存在的差距和不足。新形勢(shì)、新要求，逼著干部職工對(duì)傳統(tǒng)管理模式和工作方法進(jìn)行大膽地改革、創(chuàng)新，短短一年，進(jìn)行了政府收支分類、預(yù)算編制、政府采購(gòu)、市鄉(xiāng)財(cái)政管理體制、財(cái)政集中支付、工資發(fā)放銀行化等一系列財(cái)政改革措施，對(duì)財(cái)政局各項(xiàng)規(guī)章制度、工作程序進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范完善，使其財(cái)政管理水平跨上了一個(gè)新臺(tái)階。特別地，清風(fēng)店鎮(zhèn)是縣鄉(xiāng)財(cái)政管理改革的第一批受益者。2006年按照“分級(jí)管理、支出定責(zé)、收入分享、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的原則，確定了“相對(duì)規(guī)范的分稅制”關(guān)系，當(dāng)年財(cái)政收入增幅達(dá)到了30%，超過全市平均增幅10個(gè)百分點(diǎn)；新增財(cái)力較上年增長(zhǎng)20%。

6.提高了干部職工政策業(yè)務(wù)素質(zhì)。擴(kuò)權(quán)后，省財(cái)政廳舉辦了一系列行之有效的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，擴(kuò)權(quán)新形勢(shì)也逼迫著干部職工盡快提高政策業(yè)務(wù)水平，干部職工學(xué)政策、學(xué)業(yè)務(wù)的主動(dòng)性、積極性空前高漲。在省廳的幫助和自身努力下，干部職工的政策和業(yè)務(wù)素質(zhì)有了明顯提高，迅速扭轉(zhuǎn)了擴(kuò)權(quán)工作剛開始時(shí)業(yè)務(wù)工作無所適從的被動(dòng)局面，初步適應(yīng)了擴(kuò)權(quán)形勢(shì)下財(cái)政業(yè)務(wù)工作的需要。

三、財(cái)政體制改革實(shí)踐中仍存在的問題及解決建議

（一）財(cái)政體制改革中存在的問題

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能偏離導(dǎo)致了財(cái)政支出的不斷攀升

與規(guī)范的公共財(cái)政要求相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能在實(shí)踐中有偏離，突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政跨越公共財(cái)政的范圍行事，直接組織經(jīng)濟(jì)或者干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)，如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)了部分該由中央政府承擔(dān)的事務(wù)，如民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計(jì)劃生育、部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)在與上一級(jí)政府或中央政府合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，其財(cái)政承擔(dān)的份額太大，如農(nóng)村教育、部分公路建設(shè)等方面。2006年，全市財(cái)政支出64,079萬元，同比增長(zhǎng)18.8%，是近年來增長(zhǎng)較快的一年，縣鄉(xiāng)政府的確用這些資金做了一些實(shí)事，比如落實(shí)惠農(nóng)支農(nóng)政策，投入支農(nóng)專項(xiàng)資金362萬元，發(fā)放各種補(bǔ)貼340萬元，支持新農(nóng)村合作醫(yī)療和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)等投入資金2,740萬元等，但是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民一些必需的公共產(chǎn)品和服務(wù)卻并未得到滿足，農(nóng)民的支出沒有得到應(yīng)有的回報(bào)。還有相當(dāng)一部分支出，用于承擔(dān)上級(jí)或中央政府委派的事務(wù)。另外，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出責(zé)任不完善。定州市在文化、環(huán)境保護(hù)、體育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)節(jié)等公共事業(yè)方面還存在一定的缺位問題，在城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、科學(xué)技術(shù)等公共事業(yè)方面存在差距，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等公共事業(yè)方面不能滿足有效需求，公共安全和一般公共服務(wù)等公共事業(yè)方面面臨著職能轉(zhuǎn)變。

2. 財(cái)政分權(quán)和行政集權(quán)的矛盾制約縣鄉(xiāng)財(cái)政收入規(guī)模

財(cái)政分權(quán)和行政集權(quán)的矛盾，使基層財(cái)政和上級(jí)財(cái)政在收入劃分的博弈中處于不利地位。自實(shí)行分稅制以來，省市財(cái)政在集中一部分縣鄉(xiāng)的增值稅、消費(fèi)稅和所得稅的基礎(chǔ)上，又通過對(duì)共享收入和地方固定收入分成的辦法進(jìn)行了二次集中。從縣財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的關(guān)系來看，雖然縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分了稅種，但縣鄉(xiāng)政府“爭(zhēng)飯吃”的問題較為突出，加上農(nóng)村實(shí)施稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入銳減，最終形成鄉(xiāng)財(cái)政無稅可分的局面。另外，基層財(cái)政、稅務(wù)機(jī)構(gòu)的分設(shè)，使縣鄉(xiāng)財(cái)政在組織稅收入庫(kù)中處于被動(dòng)地位。并且我國(guó)實(shí)行“財(cái)稅分家”的分稅制財(cái)政管理體制，國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)和省級(jí)以下地方稅務(wù)局系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，使縣鄉(xiāng)財(cái)政部門在組織稅收入庫(kù)中處于被動(dòng)地位，稅務(wù)部門管收不管支、財(cái)政部門管支不管收。雖然這是一種收支制衡方式，但同時(shí)也產(chǎn)生了兩個(gè)矛盾：一是國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)造成中央稅、共享稅、地方稅的征收成本高、協(xié)調(diào)難度大、征管范圍交叉，降低了管理效率，影響了稅收征管的效率和質(zhì)量。二是財(cái)政、地稅部門的關(guān)系沒有理順。在人事和業(yè)務(wù)管理上，稅務(wù)部門的“垂直管理、條條領(lǐng)導(dǎo)”和縣鄉(xiāng)財(cái)政部門的“塊塊管理”入庫(kù)產(chǎn)生了不少矛盾，地方財(cái)政支出不能和相應(yīng)的稅收入庫(kù)完全同步，造成縣鄉(xiāng)財(cái)政支出處于相當(dāng)被動(dòng)的地位。當(dāng)基層政府需要增加財(cái)政收入以獲取更多財(cái)力時(shí)，只能寄希望于通過給予稅務(wù)機(jī)關(guān)一定的物質(zhì)利益等來達(dá)到目的，從而出現(xiàn)了形式多樣的“買稅賣稅”現(xiàn)象。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政、稅務(wù)機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象更明顯，組織收入的難度更大。這些都限制了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的規(guī)模。

3．省以下政府管理制度約束不夠、管理體制不太合理

市縣財(cái)政支出受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政策干預(yù)過多，一定程度上造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政的有責(zé)無權(quán)。一是對(duì)財(cái)政支出有明確增長(zhǎng)要求的政策法規(guī)越來越多，各個(gè)領(lǐng)域的單行法規(guī)與《預(yù)算法》相互矛盾。如農(nóng)業(yè)、科技、教育、公檢法、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、文化、衛(wèi)生等法規(guī)，比較大的財(cái)政支出項(xiàng)目幾乎都涵蓋了，明確要求的增長(zhǎng)幅度超出縣鄉(xiāng)財(cái)力的可能。二是上級(jí)政府出政策，下級(jí)政府“買單”。如調(diào)整工資、軍轉(zhuǎn)干部安置等政策性增人增資，下級(jí)很難控制。三是上級(jí)安排的多為“釣魚”項(xiàng)目，要求地方配套相應(yīng)比例資金。在目前多數(shù)地方財(cái)政困難的情況下，配套資金難以落實(shí)。這既加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不利于項(xiàng)目的順利實(shí)施。另外，省級(jí)垂直管理地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督等部門，上劃后不但不能集中其收入，還要?jiǎng)澴咭粔K財(cái)政支出基數(shù)，削弱了縣鄉(xiāng)政府的管理職責(zé)和財(cái)力。

4．轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，加劇縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾

轉(zhuǎn)移支付是在各級(jí)政府間劃分支出和收入的基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)政府間財(cái)政縱向、橫向失衡以確保各級(jí)政府提供相應(yīng)的基本公共產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)各地區(qū)間公共服務(wù)水平的均等化。[1]由于轉(zhuǎn)移支付制度自身存在軟約束，再加上我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度也不完善，一級(jí)一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，到頭來不但沒有起到調(diào)節(jié)財(cái)力，彌補(bǔ)資金缺口的作用，反而加了縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾。

（二）對(duì)繼續(xù)完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的幾點(diǎn)建議

1. 轉(zhuǎn)變和明確縣（市）鄉(xiāng)政府職能

要明確各級(jí)政府對(duì)基層事務(wù)的支出責(zé)任，屬于省、市政府承擔(dān)的支出，同級(jí)財(cái)政應(yīng)該安排足額的經(jīng)費(fèi)。盡量降低或避免要求縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)所上建設(shè)項(xiàng)目的配套資金額度，并減少上級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)政府的達(dá)標(biāo)升級(jí)考核。[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最基層的一級(jí)政府，它承擔(dān)著“聯(lián)上結(jié)下”責(zé)任：一方面通過落實(shí)國(guó)家的方針政策代表國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行直接管理，另一方面有能力通過直接與對(duì)廣大農(nóng)民交流，了解和熟悉農(nóng)村的各種問題。加快政府從競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性領(lǐng)域的退出步伐，將政府的主要精力轉(zhuǎn)到提供公共物品或服務(wù)、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、為市場(chǎng)主體特別是中介組織的發(fā)育提供良好的發(fā)展環(huán)境上來。主要包括規(guī)范縣（市）鄉(xiāng)政府的社會(huì)管理職能，通過建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法制政府來提高基層政府的社會(huì)管理能力；加強(qiáng)縣（市）鄉(xiāng)政府的公共服務(wù)職能；改進(jìn)縣（市）鄉(xiāng)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能等。

2. 合理配置財(cái)政支出責(zé)任

在明確縣鄉(xiāng)政府職能的基礎(chǔ)上，按照公共物品的層次性、效益外溢性，以及提供的效率性、公平性和民主性，在各級(jí)政府間合理配置縣（市）鄉(xiāng)政府職能對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，從而著力解決制約縣（市）鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的瓶頸問題。具體來說，社會(huì)管理類財(cái)政支出實(shí)行“分級(jí)負(fù)擔(dān)為主，上級(jí)補(bǔ)助為輔”的責(zé)任制；公共產(chǎn)品類財(cái)政支出實(shí)行“各級(jí)財(cái)政合理分擔(dān)的長(zhǎng)效投入機(jī)制”； 經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管類財(cái)政支出，縣鄉(xiāng)政府的支持方式可以是多樣的。如：可以通過對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；按照“誰建設(shè)、誰拿錢”和量力而行的原則承擔(dān)縣域內(nèi)小型水利公益設(shè)施和節(jié)水灌溉工程建設(shè)與維護(hù)、工程歲修、河道治理、小流域水土保持、抗旱等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；承擔(dān)關(guān)聯(lián)度較高、產(chǎn)業(yè)鏈條比較長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)特色項(xiàng)目，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

3．繼續(xù)深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革

繼續(xù)深化縣（市）鄉(xiāng)財(cái)政體制改革試點(diǎn)工作，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的基本需要，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在2006年試點(diǎn)基礎(chǔ)上，按照新形勢(shì)下的縣鄉(xiāng)政府職能和財(cái)政支出責(zé)任配置新格局，糾正試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的問題，密切結(jié)合各地實(shí)際，進(jìn)一步完善試點(diǎn)改革方案，建立規(guī)范的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制模式。

對(duì)于實(shí)行“相對(duì)規(guī)范的分稅制”體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支實(shí)行分級(jí)管理，對(duì)收支范圍進(jìn)行全面劃分。對(duì)于實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于其已作為縣財(cái)政的預(yù)算單位，縣級(jí)政府必須切實(shí)體現(xiàn)財(cái)政保障功能，對(duì)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的支出做到“應(yīng)保盡?！保Ｕ相l(xiāng)鎮(zhèn)間公共服務(wù)均等化。同時(shí)要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央、省對(duì)縣市的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，縮小縣市間財(cái)力差異，同時(shí)增強(qiáng)其測(cè)算和分配的科學(xué)性，規(guī)范省對(duì)縣鄉(xiāng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。

[注 釋]

①根據(jù)省要求：今后全部財(cái)政收入中，不再統(tǒng)計(jì)基金收入。

②原兩稅返還是指中央增值稅和消費(fèi)稅返還。

③四稅返還是指增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅返還。

④對(duì)李親顧鎮(zhèn)和清風(fēng)店鎮(zhèn)實(shí)施“相對(duì)規(guī)范的分稅制財(cái)政體制”；對(duì)其余23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）實(shí)施“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)財(cái)政體制”。

[參考文獻(xiàn)]

[1]楊燦名. 基層財(cái)政管理體制研究[J]. 當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2006,(4):23-28.

[2]蘇明. 完善國(guó)家財(cái)政支農(nóng)政策[J]. 農(nóng)村工作通訊，2008,(15):28-30.

[3]王恩奉. 解決縣鄉(xiāng)財(cái)政問題的改革實(shí)踐與制度創(chuàng)新[J]. 經(jīng)濟(jì)研究參考，2008,(34):14-21.

Analysis on the Finance System Reform of County and Township

Cheng Xinxuan，Wu Qiong

(Hebei University,Baoding071002，China)

Abstract: In order to resolve the financial difficulties of counties and townships and speed up the development of the county economy, the central and local governments in China are going on the exploration of improving Chinese financial system below the provincial level. There are 18 provinces administered absolutely the reform of finance: “the country administrated by province”. By the policy support of the county (city), economic development becomes significantly faster. In many areas the reform of finance: “the country administrated by province” proved to be the realistic path of development of county economy and solve the issues concerning agriculture, countryside and famers. To take Dingzhou City of Hebei Province to the reform as an example, the study focuses on the reform of the County to expand its powers in the results and analysis of the actual work of the existing problems, further improve the reform measures, as well as the reform of the responsibility of positioning.

Key words: county & township finance （CTF）; reinforcing counties by grating more powers; division of financial power

（責(zé)任編輯：張靜一）