胡紹雨++申曙光

摘要：首先從中國分權(quán)化財政體制改革的分階歷史演進歷程入手，引申出財政分權(quán)與經(jīng)濟增長的關(guān)系命題。為證明二者之間的因果關(guān)系，對財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長的關(guān)系問題分別進行了線性關(guān)系檢驗和非線性關(guān)系檢驗，并得出相關(guān)結(jié)論。同時認為我國現(xiàn)行財政分權(quán)存在“預算外過度”問題，并有針對性提出以經(jīng)濟增長為導向的中國財政分權(quán)改革的對策。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；經(jīng)濟增長；體制改革；分權(quán)過度

中圖分類號：F8120文獻標志碼：A文章編號：1006-1398（2015）06-0083-12

一引言

由于近幾十年來世界很多國家的財政制度安排先后都出現(xiàn)了或大或小的分權(quán)化趨勢，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響問題日益受到經(jīng)濟學界的重視，已形成了“第一代財政聯(lián)邦主義”和“第二代財政聯(lián)邦主義”較為完整的財政分權(quán)理論?！暗谝淮斦?lián)邦主義”是傳統(tǒng)財政分權(quán)理論，代表人物有Tiebout、Buchanan和Oates等。Tiebout認為地方政府具有信息優(yōu)勢，更加了解本地居民的偏好從而為本地居民提供質(zhì)量更好的公共品，通過地方政府間的競爭，納稅人“用腳投票”選擇居住地，從而對政府提供公共品的質(zhì)量進行選擇，促進地方政府提供更優(yōu)質(zhì)的公共品[1]。Buchanan、Oates等也認為中央向地方分配財政收入與支出的權(quán)力將更有利于提高財政資源的經(jīng)濟配置效率，加快地方經(jīng)濟發(fā)展和推動國家經(jīng)濟增長[2]。Weingast、McKinnon、Qian和Weingast利用委托代理理論和公共選擇理論進一步發(fā)展出“第二代財政聯(lián)邦主義”理論。認為財政分權(quán)有助于改進不同層級政府的激勵，地方之間的競爭會減少政府干預，地方財政收入與其支出掛鉤，而通過地方財政預算的硬化，會提高地方政府的積極性，從而提高資源配置效率，促

收稿日期：2015-11-12

基金項目：國家社會科學基金重大招標項目（10ZD&038）；博士后科學基金面上資助項目（2013M542231）；湖北省教育廳人文社科項目（2012G419）。

作者簡介：胡紹雨（1980-），男，湖北武漢人，經(jīng)濟學博士，副教授，中山大學嶺南學院經(jīng)濟學博士后，主要研究方向：公共經(jīng)濟、社會保障與財稅理論；申曙光（1963-），男，湖南邵東人，經(jīng)濟學博士，教授，博士生導師，主要研究方向：金融保險與社會保障。進地區(qū)的經(jīng)濟增長[3]。

在財政分權(quán)與經(jīng)濟增長的實證研究中，一般都是利用Barro在1990年構(gòu)建的一個基于柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)的內(nèi)生經(jīng)濟增長模型[4]，通過將政府支出內(nèi)生化，加入人力資本、制度等控制變量，進行統(tǒng)計計量分析[5]，認為財政制度從集權(quán)向分權(quán)的轉(zhuǎn)變能否提高經(jīng)濟的長期增長率主要取決于財政分權(quán)對于資源配置效率的改善程度[6]。但是從對財政分權(quán)與經(jīng)濟增長關(guān)系實證研究的現(xiàn)有文獻看，結(jié)論并不一致。經(jīng)濟學家們就財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的作用問題實際上有著非常不同的看法。Bird等人在一項關(guān)于東歐轉(zhuǎn)型國家的實證研究中就指出，財政分權(quán)與經(jīng)濟增長間的關(guān)系要遠比理論研究的預測結(jié)果復雜，他們認為很難明確判斷財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的效應。肖蕓和龔六堂通過一個財政分權(quán)框架下的模型，利用數(shù)值模擬方法也發(fā)現(xiàn)，無論中央還是地方的收入稅率、消費稅率與經(jīng)濟增長率之間的關(guān)系都是拉弗曲線形狀，即在稅率較低的時候，稅率與經(jīng)濟增長間呈正向關(guān)系；而在稅率較高的時候，兩者呈反向關(guān)系[7]。另外的一些研究得出的結(jié)論是截然不同的。有些研究認為財政分權(quán)對經(jīng)濟增長有推進作用，如Akai和Sakatha利用美國50個州1992-1996年間的面板數(shù)據(jù)對財政分權(quán)與經(jīng)濟增長間的關(guān)系進行了實證檢驗，認為財政分權(quán)促進了區(qū)域經(jīng)濟增長，這與財政分權(quán)理論的預測是一致的[8]；但也有不少研究發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)會減緩地方經(jīng)濟的增長，Davoodi和Zou利用46個包括發(fā)展中國家和發(fā)達國家在內(nèi)1970-1989年間的面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展中國家中財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間呈負相關(guān)關(guān)系[9]；Xie等人利用美國1948-1994年間的時間序列數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在美國進一步的財政分權(quán)不僅不能促進經(jīng)濟增長，反而對經(jīng)濟增長會產(chǎn)生阻礙。

二中國分權(quán)化財政體制改革的演進歷程

新中國成立以后頭30年財政體制變革的歷史經(jīng)驗表明，財政體制的變革不僅與特定歷史階段對國家基本經(jīng)濟制度的理解有關(guān)，也取決于當時的社會經(jīng)濟發(fā)展條件的需要。十一屆三中全會以來，根據(jù)國家財政體制改革先行一步的經(jīng)濟體制改革總體戰(zhàn)略部署，以及社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，針對過去高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的弊端，中央從下放財權(quán)和財力入手，進行了各項分配制度的改革和財政政策的調(diào)整。從中央和地方分配格局調(diào)整角度，1978年以來比較重要的分權(quán)化財政體制改革主要有以下幾次：

1978年中央在10個省、市試行“增收分成，收支掛鉤”（后又改為“收支掛鉤，超收分成”）的體制。1980年起，除對廣東、福建實行“劃分收支、定額上交或定額補助體制”，北京、天津和上海繼續(xù)實行“總額分成”辦法之外，對其他各省市均實行形式不同的“劃分收支、分級包干”體制。根據(jù)新形勢，國務院決定，從1985年起，除福建、廣東兩省繼續(xù)實行大包干辦法，民族自治區(qū)和視同民族地區(qū)待遇的省繼續(xù)按照中央核定金額，實行遞增定額補助辦法外，其他各省市實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的管理體制。1988年開始在全國范圍內(nèi)實行了全方位的財政包干體制，此次財政包干共有六種稅收分享辦法：總額分成、收入遞增包干、總額分成加增長分成、定額上解、上解定增包干、定額補助。1993年12月，國務院發(fā)布85號文件，決定從1994年起，對各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市全面實行分稅制財政管理體制，按照中央與地方的事權(quán)劃分了各級財政的支出范圍，中央與地方政府收入按照固定收入、共享收入進行劃分，通過財政轉(zhuǎn)移支付制度解決中央與地方以及地方之間財政的橫向和縱向不平衡。

總體上看，1978年以來政府間縱向財政關(guān)系變革的基本趨勢，主要是通過調(diào)整政府間的財權(quán)和財力，調(diào)動促進經(jīng)濟發(fā)展的各種力量的積極性，推動我國經(jīng)濟穩(wěn)定和持續(xù)增長[10]，1994年分稅制財政體制改革開始主要是財政分權(quán)，之后政府間縱向財政分配體制又有集權(quán)化趨勢。不過，在這種分權(quán)與集權(quán)的過程中中國經(jīng)濟始終保持著快速的增長。因此，財政體制與經(jīng)濟增長的關(guān)系是綜合性的，中國經(jīng)濟增長是改革開放以來一系列體制變革共同作用的結(jié)果。

三財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長：線性關(guān)系檢驗

改革開放以來分稅制改革前的財政包干制使地方政府有了自己獨立的經(jīng)濟利益，因此有了很大的財政誘因去發(fā)展本地經(jīng)濟，從而促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。而分稅制財政改革，使地方政府獲得了可自由支配的穩(wěn)固財政資源，地方政府相對于中央政府更易發(fā)揮對當?shù)鼐用衿玫男畔?yōu)勢，中央政府也因為管理簡化而提升對財政資源的使用效率，從而促進經(jīng)濟的增長。

關(guān)于財政分權(quán)對經(jīng)濟增長影響的定量研究仍然存在一些爭議，原因在于，不同研究中衡量財政分權(quán)的方法存在差別。Zhang和Zou[11]注重財政資源在中央和地方間的分配，用人均省及省以下的財政支出與中央財政支出的比例衡量財政分權(quán)程度，并據(jù)此估計財政分權(quán)的影響。其研究結(jié)果表明，中國的財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間存在著負相關(guān)關(guān)系。與他們的結(jié)論不同，林毅夫[12]認為，財政分權(quán)積極地影響了中國經(jīng)濟的增長，林毅夫的研究注重地方政府對中央政府的財政政策激勵的反應，使用邊際留成比例衡量財政分權(quán)，選擇了28個省級政府1970-1993年的數(shù)據(jù)進行研究，得到的結(jié)論是財政分權(quán)主要通過提高資源配置的效率而不是促進投資來推動經(jīng)濟增長。馬駿[13]同樣發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)促進了中國的經(jīng)濟增長。不同的是，馬駿選用的衡量財政分權(quán)的指標是省級政府的平均留成比例，而非邊際留成比例。喬寶云就財政分權(quán)對于經(jīng)濟增長和財政資源分配均等的影響以及兩者之間的取舍關(guān)系進行了探索[14]。他使用中國1985-1998年各省的有關(guān)數(shù)據(jù)，建立聯(lián)立方程組計量模型，對經(jīng)濟增長率、分配均等和財政分權(quán)之間的關(guān)系進行了估計。結(jié)果顯示，財政分權(quán)對于促進中國的經(jīng)濟增長起到了重要作用，但這種影響并非線性的。

就改革開放以來財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響作用而言，從改革開放到分稅制期間，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長有積極的作用。但是不容忽視的是，財政包干制也產(chǎn)生了很多弊端，如造成中央政府收入在整個預算收入中比重和整個預算收入在國民生產(chǎn)總值中的比重——“兩個比重”的下降，嚴重削弱了中央政府利用財政手段把握宏觀經(jīng)濟的能力[15]。此外，財政包干使地方政府以自己的利益為中心，各自為政，以鄰為壑，使得原來就有的地區(qū)封鎖和地區(qū)割據(jù)雪上加霜，不利于全國統(tǒng)一市場的形成，削弱了市場機制分配資源的能力?？傊?，原先以經(jīng)濟增長為導向的財政分權(quán)由于很多配套制度建設的滯后而變成不規(guī)范的財政分權(quán)，產(chǎn)生了很多不利于經(jīng)濟增長的副作用。

1994年分稅制改革規(guī)范了中央和地方政府的征稅范圍和權(quán)利，理順了中央、地方政府支出權(quán)責，一定程度上規(guī)范了地方分權(quán)狀況。如果說包干制是處在中國經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型時期的話，那么，1994年的分稅制改革基本上是處于市場經(jīng)濟體制下的改革。因此，這里把1994年作為一個樣本分段點，研究其前后的財政分權(quán)與經(jīng)濟增長關(guān)系。

（一）模型與數(shù)據(jù)

有些學者選用了Barro模型作為聯(lián)系財政分權(quán)和經(jīng)濟增長的途徑，將政府開支視為公共資本的投入，將其對經(jīng)濟增長的作用與私人資本的投入等同起來。在他們看來，財政分權(quán)的經(jīng)濟效應是不同級政府間公共資本投入的經(jīng)濟效應。林毅夫和劉志強則直接使用了索洛模型，將財政分權(quán)指標作為索洛剩余來看待。因此，在林毅夫看來，財政分權(quán)是通過作用于資源配置，提高資源配置效率來促進經(jīng)濟增長的。

這兩種看法都是新古典經(jīng)濟增長思想的體現(xiàn)，但是將財政分權(quán)視為公共投入的分配遠不能反映財政分權(quán)的全部經(jīng)濟含義，更重要的是，財政分權(quán)還是公共部門內(nèi)部資源的重要配置方式。經(jīng)濟增長是一個多因素共同作用的結(jié)果，一般對經(jīng)濟增長的計量研究考慮因素是勞動力和資本投入，在對各部門的研究中，使用投入產(chǎn)出分析技術(shù)，建立部門間聯(lián)系，分析各部門對增長的貢獻。在加入公共部門后，如何計量公共部門的產(chǎn)出，分析公共部門和其他部門的聯(lián)系成為一個難題。

本文遵循新古典主義的傳統(tǒng)，使用資本增長和勞動力增長作為經(jīng)濟增長的解釋變量，然后再加入財政分權(quán)指標，最后用這些變量構(gòu)成財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長的線性方程[16]。以下是相關(guān)變量的定義：

Gdp國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率

Fd財政分權(quán)Fd=（max{地方預算內(nèi)支出，地方預算內(nèi)收入}+地方預算外收入）/全國預算內(nèi)外總支出

Inv固定資本投資增長率

Labor勞動力增長率，即就業(yè)人數(shù)增長率

Dum94虛擬變量：1982-1993年為0；1994-2011年為1

Inf通貨膨脹率：商品零售價格指數(shù)的通脹率

Open經(jīng)濟開放度：對外貿(mào)易總額占GDP的比重

Tax平均稅率：全國總稅收占GDP的比重

方程可以表達為：

Gdpt=c+α1Invt+α2Labort+α3Fdt+εt

式中，t為年度，εt為誤差項。

（二）估計結(jié)果

本文除了研究1982-2011年的總樣本，還分別研究了1982-1993年和1994-2011年兩個分樣本，方程估計結(jié)果如表1所示。

表1財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長線性關(guān)系檢驗（1982-2011年）此處的計量分析基于中國1982-2011年的數(shù)據(jù)，因為這里的分權(quán)指標中用到了預算外資金，而預算外資金從1982年才開始建立統(tǒng)計制度。表中，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率Gdp是歷年官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，勞動力增長率是根據(jù)來自于2012年中國統(tǒng)計年鑒的勞動就業(yè)人數(shù)計算出來的，通貨膨脹率Inf、經(jīng)濟開放程度Open和平均稅率Tax都是根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出的。

變量（1）（2）（3）（4）（5）（6）1982-2011年1982-1993年1994-2011年1982-2011年1982-1993年1994-2011年C（常數(shù)）FdInvLaborDum94InfOpenTax調(diào)整 R2DW值305305223471590098502269467168387961250897（066473）（2779365）**（0008656）（051715）（4356411）***（0172717）0014052-03077810087346-0004234-05674310172717（0228062）（-2418615）**（0758149）（-0050387）（-4679955）***（1354055）01673910203916011615801585302428250026877（6194123）***（7093362）***（2039731）*（5492812）***（1013112）***（0633150）0942090597123088295312506950217262-001163（1747707）*（1173012）（0343654）（1448486）（0253552）（-0006413）1805491818354（1503487）（1180255）0059453-00150060108035（0971908）（-0180186）（2492960）**0037782-0540110103947（0696100）（-3167029）**（2547040）**-0020241-0836045-0324476（-0144241）（-2224454）*（-2749406）**05715990819111021825305545609075770704079192191519082931511084187007627867572658369注：本表使用統(tǒng)計軟件Eviews50進行估計，括號中為t統(tǒng)計值；***、**和*分別表示在001、005和01的顯著性水平上顯著。

第一，研究1982-2011年財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的作用。考慮到1994年的分稅制改革，本文引入虛擬變量Dum94，估計結(jié)果列在上表的第（1）列：財政分權(quán)Fd的系數(shù)是正的，而且在01 的顯著性水平上不顯著，這說明改革開放以來，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長所起的積極作用并不明顯。另外，Dum94的系數(shù)是正的，而且在01的顯著性水平上并不顯著，這說明財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的作用在1994年分稅制改革后未發(fā)生明顯的變化。

第二，研究1982-1993年的財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的作用。估計結(jié)果列在上表第（2）列：財政分權(quán)Fd對經(jīng)濟增長有顯著的負作用，在005的顯著性水平上顯著。這與Ma、林毅夫[17]和譚國富的結(jié)果相反，與Zhang 和Zou、張晏和龔六堂[18]的結(jié)果一致。

第三，研究1994-2005年的財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的作用。估計結(jié)果在上表第（3）列：財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的作用并不顯著。

進一步地，我們引入稅收Tax、通貨膨脹率Inf和經(jīng)濟開放度Open三個變量，檢驗上面結(jié)果的穩(wěn)健性，相應估計結(jié)果列在上表的第（4）、（5）、（6）列。1982-1993年的估計結(jié)果很穩(wěn)健，1982-2011年和1994-2011年的估計結(jié)果不顯著，而且在進行穩(wěn)健性檢驗時Fd的系數(shù)有正有負。因此，1982-2011年和1994-2011年分稅制改革與經(jīng)濟增長的關(guān)系需做更深入的研究。

總之，從上面財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長之間關(guān)系的實證檢驗結(jié)果來看，自改革開放以來，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長總體上是起負面作用的。分稅制改革前的財政包干制造成的“兩個比重”下降、地區(qū)封鎖和重復建設等弊端的作用最終還是抵消了它對經(jīng)濟的積極作用。盡管如此，但據(jù)此就完全否定財政包干制在中國經(jīng)濟中的貢獻，仍然有失準確。1994年的分稅制改革，雖然規(guī)范了中央和地方政府的征稅范圍和權(quán)力，理順了中央、地方政府支出權(quán)責，一定程度上規(guī)范了地方分權(quán)狀況，但其與經(jīng)濟增長的關(guān)系并不明確，因此需要重新設定模型加以研究。

四財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長：非線性關(guān)系檢驗

財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間存在正相關(guān)關(guān)系的命題，在對分權(quán)程度相對較高的發(fā)達國家的研究中都沒有得到驗證，而只在部分分權(quán)程度相對較低的發(fā)展中國家得到驗證，這在很大程度上證明了財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的積極作用是邊際遞減的。在財政分權(quán)邊際效用遞減的情況下，財政分權(quán)與經(jīng)濟增長必然存在非線性關(guān)系，而這二者正常的非線性曲線應該呈“倒U型”的，這意味著可能還存在一個最優(yōu)的財政分權(quán)度[19]。

但是，最優(yōu)政府間縱向財政分權(quán)點在相當大程度上只是理論抽象的結(jié)果，要想具體確定某個國家、某個時期最優(yōu)政府間縱向財政分權(quán)度，實際上非常困難。政府間縱向財政分權(quán)的多維度，首先就決定了很難準確刻劃政府間縱向財政分權(quán)的度，而且，財政體制以及財政體制發(fā)揮作用所賴以存在的外部制度環(huán)境對經(jīng)濟增長的各種直接和間接作用也是難以測度的。這樣，對最優(yōu)政府間縱向財政分權(quán)度只能做一個大致的估計。

以往的研究文獻，除了喬寶云外，很少涉及財政分權(quán)與經(jīng)濟增長的非線性關(guān)系。財政分權(quán)會促進經(jīng)濟增長，但是如果其他條件不變，財政分權(quán)未必能持續(xù)促進經(jīng)濟增長。如果分權(quán)總能持續(xù)促進經(jīng)濟增長，那么中央級政府便從經(jīng)濟上失去了存在的必要。事實上，由中央政府提供全國性的公共產(chǎn)品具有非常重要的經(jīng)濟意義。因此，可以推斷，在財政分權(quán)達到某種程度之前，繼續(xù)分權(quán)對經(jīng)濟增長會有促進作用，但是，當財政分權(quán)超過某個程度后會阻礙經(jīng)濟的增長；或者正好相反，先有阻礙作用，后又促進作用?？傊?，財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間不是一種簡單的線性關(guān)系。

我們在下式中引入財政分權(quán)Fd的平方項Fd2，于是要檢驗的方程變?yōu)椋?/p>

Gdpt=c+α1Invt+α2Labort+α3Fdt+α4Fd2t+εt

式中，t為年度，εt為誤差項。估計結(jié)果列在表2中。表2財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長非線性關(guān)系檢驗（1982-2011年）

變量（1）（2）1982-2011年1982-2011年C（常數(shù)）FdFd2InvLaborDum94InfOpenTax調(diào)整R2DW值72.95599107.8994（2.932362）***（3.867565）***-1.811815-2.751018（-2.815663）***（-3.802271）***0.0115010.018131（2.847683）***（3.812369）***0.1755060.174732（7.308136）***（7.562972）***0.6695641.064641（-1.380055）（-1.563004）3.8634354.504977（3.012201）***（3.212795）***0.065442（-1.3589）-0.016267（-0.36151）-0.173748（-1.478349）0.6664510.7242181.8129552.124846注：本表使用統(tǒng)計軟件Eviews50進行估計，括號中為t統(tǒng)計值；***、**和*分別表示在001、005和01的顯著性水平上顯著。

這里的樣本期為1982-2011年，加入虛擬變量Dum94 后，對上式進行估計，結(jié)果發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)Fd與中國經(jīng)濟增長之間在001的水平上存在顯著的非線性關(guān)系；而且虛擬變量Dum94在001的顯著水平上顯著，這說明分稅制改革對這種非線性關(guān)系造成了顯著影響，估計結(jié)果見上表第（1）列。經(jīng)過對1982-1993年和1994-2011年兩個分段樣本的非線性關(guān)系檢驗，結(jié)果顯示，分權(quán)指標Fd與經(jīng)濟增長在兩個分段樣本中均不存在非線性關(guān)系。進一步地引入通貨膨脹率Inf、經(jīng)濟開放度Open和稅率Tax檢驗上述結(jié)果的穩(wěn)健性，結(jié)果Fd2系數(shù)的顯著性稍有下降但不影響穩(wěn)健性，估計結(jié)果見上表第（2）列。值得一提的是，1994-2011年的樣本仍未顯示出任何有價值的統(tǒng)計結(jié)果，因此需要結(jié)合其他指標和模型進行專門研究。

從上表不難看出，式中Fd的系數(shù)為負值，而Fd2的系數(shù)為正值，這說明中國財政分權(quán)與經(jīng)濟增長的非線性曲線是呈“U型”，而非“倒U型”。這種財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系是反常的，不符合當今世界財政分權(quán)與經(jīng)濟增長的一般規(guī)律的。

通過將上表中第（1）列的數(shù)據(jù)代入估計方程式中，可以得到下面的估計方程：

Gdp=7295599-1811815Fd+0011501Fd2+0175505Inv+0669564Labor+3863435Dum94

對估計方程中的Gdp關(guān)于Fd（財政分權(quán)）求一階導數(shù)并令其等于零，得到1982-2011年非線性關(guān)系下中國財政分權(quán)度的最低分權(quán)度DCL= 18118152×0011501=7877%。

從中國財政分權(quán)Fd演變與最低分權(quán)度DCL的對比可以看出，中國從1993年開始，財政分權(quán)一直在DCU的水平上徘徊，而按照中國財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間的“U形”關(guān)系，中國繼續(xù)擴大財政分權(quán)程度會有助于中國經(jīng)濟增長。然而，這個結(jié)論不但與線性關(guān)系檢驗結(jié)果相矛盾，而且與目前大多數(shù)學者關(guān)于中國的財政分權(quán)已經(jīng)過度的觀點相悖。

五中國現(xiàn)行財政分權(quán)的“預算外”過度

（一）過度財政分權(quán)的度量

1.量度的基本指標

無論就世界范圍而言，還是就單一國家而言，有中央就有地方，就會有集權(quán)與分權(quán)多少之別，而無是否集權(quán)或分權(quán)之分。歷史證明過度集權(quán)與分權(quán)都是有礙人類社會正常發(fā)展的。那么就要尋求集權(quán)與分權(quán)的度，要尋求一個均衡點，并使中央與地方關(guān)系規(guī)范化。盡管這個度是有彈性的，會由于時間、國度、歷史、民族、經(jīng)濟、政體等因素而在各國間存在區(qū)別，但基本限度是不能危及國家的統(tǒng)一。根據(jù)歷史經(jīng)驗和國際經(jīng)驗，一個國家的分權(quán)程度要保持國家的統(tǒng)一性，中央的財政收入至少達到國家總財政收入的60%[20]。只有在這個范圍里，才能保證中央具有必要的財力物力進行宏觀調(diào)控，也能保證地方擁有相當?shù)臋?quán)力來處理地方事務。

2.西方國家財政分權(quán)的程度

美國：實行聯(lián)邦制，政府機構(gòu)分聯(lián)邦、州、地方三個層次，各級政府都有明確的事權(quán)與財權(quán)，實行以分別立法、財源共享、自上而下的政府間轉(zhuǎn)移支付制度為特征的分稅制[21]。以法律為依據(jù)劃分事權(quán)，以事權(quán)為基礎劃分支出，實行比較徹底的分稅方式，從量的分布上看，聯(lián)邦政府掌握的稅收大約占三級政府總稅收的60%。

德國：中央與地方財政關(guān)系是由1949年制定的國家憲法即基本法確立起來的，以后雖有調(diào)整，但其在聯(lián)邦制下的中央政府集權(quán)的基本框架一直未變，實行財政集中、共享稅為主、橫向均衡的分稅制模式，聯(lián)邦收入占總收入的60%左右。

法國：政權(quán)體制分為中央、省和市鎮(zhèn)三級，實行財權(quán)、財力收支集中，不設共享稅或同源課稅的分稅制。財力主要集中在中央，在財政上高度集權(quán)，中央財政居主導地位，中央財政支出占財政支出總額80%以上，中央財政收入占財政收入總額80%以上，中央通過平衡性補助、專項補助來控制地方。

3.我國財政分權(quán)的程度

我國1994年分稅制改革的初衷之一是要提高中央財政占財政總收入的比重，也確實使中央直接組織的稅收由1993年的2202%上升到1994年的557%，距離中央確定的目標60%只差43個百分點。但是1994年后中央財力比重又出現(xiàn)了持續(xù)下滑趨勢。

（二）中國現(xiàn)行財政分權(quán)度的模擬與檢測

鑒于前文已經(jīng)對預算內(nèi)外混合的財政分權(quán)指標Fd進行了研究，同時為更深入和有針對性地研究分權(quán)制改革后的預算外資金對中國經(jīng)濟增長的作用，本文以預算外資金構(gòu)造財政分權(quán)指標進行研究?！邦A算外”財政分權(quán)指標為Fdx=地方政府預算外財政支出/全國預算外財政支出。

遵循前文的研究方法，主要步驟與計量模型如下：

（1）對分稅制改革后（1994-2011年）財政分權(quán)Fdx和經(jīng)濟增長Gdp進行格蘭杰因果檢驗，檢驗模型與前文相同。

（2）對Fdx和Gdp進行線性關(guān)系檢驗，線性回歸模型如下：

Gdpt=c+α1Invt+α2Labort+α3Fdxt+εt

式中，t為年度，εt為誤差項。

（3） 對Fdx和Gdp進行非線性關(guān)系檢驗，非線性回歸模型如下：

Gdpt=c+α1Invt+α2Labort+α3Fdxt+α4Fdx2t+εt

式中，t為年度，εt為誤差項。

利用Eviews軟件得到的統(tǒng)計結(jié)果如表3：

表3預算外財政分權(quán)Fdx與中國經(jīng)濟增長關(guān)系檢驗（1994-2011年）

變量（1）（2）線性關(guān)系檢驗非線性關(guān)系檢驗C（常數(shù)）FdxFdx2InvLabor調(diào)整R2DW值18.98293-95.98274（2.415103）**（-1.042317）-0.1030972.676736（-1.357153）*（-1.20571）*-0.016474（-1.252854）*0.087820.042052（-1.580105）（-0.641078）-1.50209-1.734394（-1.143584）（-1.333286）0.280780.30891.7082061.599846注：本表使用統(tǒng)計軟件Eviews50進行估計，括號中為t統(tǒng)計值；***、**和*分別表示在001、005和01的顯著性水平上顯著。

（1）格蘭杰因果檢驗結(jié)果。1994-2011年，中國經(jīng)濟增長是財政分權(quán)的格蘭杰成因，并且在005的顯著性水平上顯著。這說明分稅制改革后的“預算外”財政分權(quán)仍是內(nèi)生于經(jīng)濟增長的，財政分權(quán)并沒有獨立發(fā)揮作用。

（2）1994-2011年，F(xiàn)dx與Gdp的線性檢驗結(jié)果。1994-2011年，“預算外”財政分權(quán)Fdx與中國經(jīng)濟增長Gdp總體上呈負相關(guān)關(guān)系，并且在01的水平上顯著。這說明，中國地方政府獲得的預算外支出比越大，對經(jīng)濟增長形成的阻力越大。

（3）1994-2011年，F(xiàn)dx與Gdp的線性檢驗結(jié)果。1994-2011年，“預算外”財政分權(quán)Fdx與中國經(jīng)濟增長Gdp存在非線性關(guān)系，并且在 01的顯著性水平上顯著。而且，F(xiàn)dx2t系數(shù)為負值，F(xiàn)dxt的系數(shù)為正值，說明1994-2011年中國“預算外”財政分權(quán)Fdx與經(jīng)濟增長Gdp之間的非線性關(guān)系曲線呈“倒 U型”，這符合國際上關(guān)于財政分權(quán)與經(jīng)濟增長關(guān)系的主流結(jié)論。

結(jié)論：中國的“預算外”財政分權(quán)過度。

因為1994-2011年中國財政分權(quán)與經(jīng)濟增長的非線性關(guān)系曲線呈“倒U型”，所以中國的財政分權(quán)存在一個“最優(yōu)分權(quán)度”。當中國現(xiàn)行的財政分權(quán)度小于最優(yōu)分權(quán)度時，繼續(xù)提高分權(quán)度有利于經(jīng)濟增長；而當中國現(xiàn)行的財政分權(quán)度大于最優(yōu)分權(quán)度時，繼續(xù)提高分權(quán)度則會阻礙經(jīng)濟增長[22]。

將上表第（2）列的數(shù)據(jù)代入Fdx與Gdp的非線性回歸模型中，可得到如下的估計方程：

Gdp=-9598274+2676736Fdx-0016474Fdx2+004252Inv-1734394Labor

對上式方程中的Gdp關(guān)于Fdx求一階導數(shù)并令其為零，得到“預算外”最優(yōu)財政分權(quán)度DCE=26767362×0016474=8124%。

通過表3中數(shù)據(jù)可以看出，中國從1994年開始，現(xiàn)行的財政分權(quán)幾乎都處在最優(yōu)分權(quán)度之上（1996年除外），即中國現(xiàn)行財政分權(quán)已處于“預算外”過度狀態(tài)。因此，中國如果繼續(xù)提高財政分權(quán)度，尤其是提高地方政府的預算外支出比重，對中國經(jīng)濟增長將是有害的。這一結(jié)論與線性關(guān)系檢驗結(jié)果——改革開放后中國財政分權(quán)與經(jīng)濟增長總體上呈負相關(guān)關(guān)系的結(jié)論是吻合的。

需要說明的是，這個最優(yōu)分權(quán)度是由中國1994-2011年地方預算外財政支出所占比重的數(shù)據(jù)所體現(xiàn)的歷史和現(xiàn)在的經(jīng)濟環(huán)境所決定的。因此，其可稱為是中國的“預算外”最優(yōu)分權(quán)度，而中國現(xiàn)行的財政分權(quán)度正處于“預算外”過度分權(quán)狀態(tài)。

六以經(jīng)濟增長為導向的中國財政分權(quán)改革對策

財政分權(quán)并不一定帶來經(jīng)濟增長，財政分權(quán)的影響是通過財政體制實現(xiàn)的。財政分權(quán)與經(jīng)濟增長即使呈負相關(guān)關(guān)系，也未必是財政分權(quán)存在問題，而有可能是財政體制在制度設計和具體的實施過程中出了問題。結(jié)合中國30余年來財政分權(quán)改革的實際情況，中國下一步財政分權(quán)改革并不在于是否繼續(xù)提高地方財政收支占全國財政收支的比重，而是應將改革的重點放在規(guī)范財政分權(quán)改革及其制度安排上，這樣財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的潛在促進作用才有可能變?yōu)楝F(xiàn)實[23]。

（一）合理控制和降低財政分權(quán)度

1.確立合理的政府間財政權(quán)力關(guān)系博弈規(guī)則

財政分權(quán)不僅包括財政收支的劃分，還包括事權(quán)與財權(quán)的劃分以及上下級政府間的決策協(xié)調(diào)機制等內(nèi)容。然而，中國的財政分權(quán)改革卻將問題的焦點過于集中在政府間財政收支的劃分上，而對事權(quán)、財權(quán)在各級政府間一直都沒有作出明確而合理的劃分，集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變所需的上下級政府間的財政決策與協(xié)調(diào)機制更是沒有被提上日程。

（1）正確劃分中央與地方各級政府間的事權(quán)范圍

馬斯格雷夫[24]和奧茨[25]認為，中央政府應該執(zhí)行穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟和收入再分配職能，并提供全國性的公共產(chǎn)品，地方政府應該負責提供地方性的公共產(chǎn)品，特別是執(zhí)行資源配置職能。

具體而言，劃分政府間事權(quán)從受益與成本對稱的角度看，一項事權(quán)最好安排在與其受益范圍最為相當?shù)囊患壵Ｒ话銇碚f，凡政府所提供的服務，其受益對象是全國居民的，事權(quán)責任應劃歸中央，如國防和外交；凡受益對象是地方居民的，事權(quán)責任應劃歸地方，如地方城市建設、消防等；受益范圍超越某地方管轄范圍的事權(quán)，如社會福利支出、基礎設施建設投資等，可以由更高一級的政府如省級政府來承擔。另外由于技術(shù)所限，凡是政府活動或公共工程規(guī)模巨大，需要特定技術(shù)才能完成的項目，其事權(quán)應歸屬中央政府，否則劃歸地方政府。

（2）以事權(quán)定財權(quán)，財權(quán)與事權(quán)相對稱

先確定中央地方各級政府的事權(quán)范圍，然后根據(jù)其事權(quán)范圍所需財力的大小配置相對稱的財權(quán)，這是財政合理分權(quán)的基礎。要合理配置各級政府對等的事權(quán)與財權(quán)，需從以下幾方面著手：

第一，保證各級政府擁有與事權(quán)相配套的大宗穩(wěn)定稅源。這需要在各級政府之間繼續(xù)進行分稅制改革，例如可將那些關(guān)系國計民生以及稅基流動性大的稅種如個人所得稅劃歸中央，將那些稅基流動性小以及易于由地方政府征收的稅種如不動產(chǎn)稅劃歸地方。

第二，為保證地方政府較好履行自身職能，在中央必要的監(jiān)督和約束條件下，根據(jù)具體情況賦予地方政府一定的稅收自主權(quán)（包括設稅權(quán)、稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)）和舉債權(quán)。

第三，對于財政比較困難的地區(qū)實行規(guī)范化和多樣化的財政轉(zhuǎn)移支付，以保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)和不同收入水平的群體能夠享受到大致均等化的公共產(chǎn)品與公共服務。

（3）加強和完善政府間財政關(guān)系的法制化建設

財政合理分權(quán)還要求遵循政府間財政關(guān)系的法制化原則。法制化原則要求，財政職能的界定及政府事權(quán)與財權(quán)的劃分應該遵守憲法和法律規(guī)范，政府間的財政關(guān)系一經(jīng)法律確定，便具有法律的嚴肅性和穩(wěn)定性，上級政府無權(quán)隨意變更，類似“上收財權(quán)，下放事權(quán)”的財政機會主義行為也可避免。

2.加強控制和削減地方政府的預算外資金

（1）規(guī)范地方政府預算外資金管理

改革開放以來，隨著預算外收入的不斷增加，我國地方政府明顯增加了在交通設施建設部門，特別是高速公路建設上的支出，以吸引更多的外商直接投資；在衛(wèi)生和醫(yī)療部門的預算外支出也有適度增加；同時地方政府的預算外支出對于隨機發(fā)生的自然災害更加敏感。特別是，隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展，預算外行政管理費比預算內(nèi)的行政管理費增加得更快。一般而言，預算內(nèi)支出是事前列入了財政支出預算，需要得到人民代表大會及政府的批準，而預算外支出事前并未列入財政支出預算，地方政府事后卻擁有對預算外支出的支配權(quán)。可見，預算外財政向地方政府提供了財政激勵從而誘致了地方公共支出的“偏差”。

除了上面所說的“偏差”之外，中國的財政分權(quán)還存在以下問題：一是地方政府預算外收入的稅基很大，政府易擴大其規(guī)模，于是行政管理支出增加的速度會快于經(jīng)濟發(fā)展的速度，導致當?shù)鼐用竦呢摀又?；二是在預算外支出中存在規(guī)模報酬遞減的趨勢，導致預算外資金的配置并不是很有效率，因此，公眾和人民代表大會有必要檢查和協(xié)調(diào)預算外資金的支出過程；三是城市化進程與地方預算外基本建設和城市維護支出負相關(guān)，說明中國的工業(yè)化進程和城市化進程并不一致。因此，中國的分權(quán)改革應進一步縮減地方政府的規(guī)模，限制預算外支出，通過正規(guī)的預算過程增進資金的配置效率。

（2）逐步取消地方政府的預算外資金收入

中國現(xiàn)行的財政分權(quán)水平處于“預算外”分權(quán)過度狀態(tài)，造成了分稅制改革后財政分權(quán)難以促進經(jīng)濟增長，而地方政府的預算外收支比例過高，則是導致財政分權(quán)過度的主要原因。因此，規(guī)范中國的財政分權(quán)還在于徹底取消預算外資金。

預算外資金的存在表明中國實際上是“體制內(nèi)”和“體制外”的雙重財政分權(quán)。在體制內(nèi)外財政分權(quán)并存的情況下，地方政府必然力圖在體制外尋求更大程度的分權(quán)，以擴大財源、最大化本地區(qū)的利益。而這必然會侵蝕中央政府的財力基礎，減少中央政府通過體制內(nèi)分權(quán)所獲得的財力，從而形成地方政府與中央政府通過財政分權(quán)爭奪財力的一種博弈格局。在這種情況下，中央政府為加強自身權(quán)威，往往會減緩分權(quán)步伐甚至重新進行集權(quán)。

（二）逐步取消財政分權(quán)改革中的制度性障礙

分權(quán)改革是建立在公共財政的基礎上進行的，具體到中央與地方財政分權(quán)與集權(quán)的關(guān)系，就要建立一種“財政支出適度分權(quán)、財政收入適度集權(quán)”的財政體制[26]。

1.財政支出適度分權(quán)

隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型不斷深化，所需的大量公共產(chǎn)品和公共服務需要省以下地方政府來提供，尤其是基層地方政府，承擔著諸多具體的經(jīng)濟和社會支出責任。因為地方政府相較于中央政府來說，更了解本地的實際情況和居民對公共品的偏好，因此，在財政支出方面不宜由上級政府特別是中央政府過度集權(quán)，應賦予地方政府更大的事權(quán)，以發(fā)揮地方政府的能力和創(chuàng)造性，解決由于信息不對稱給財政支出效率帶來的負面影響。[27]

2.財政收入適度集權(quán)

中國政府機構(gòu)設置和體制的現(xiàn)狀是，對地方政府的監(jiān)督主要來自上級政府和本級人民代表大會，自下而上的監(jiān)督還很不完善，還受到諸多制約。既然對下級政府財政行為的監(jiān)督主要來自上級政府，那么，從上級政府監(jiān)督下級政府財政行為難易程度和保證下級政府財政績效考慮，國家財政收入在各級政府之間的劃分不宜過于向地方政府傾斜，而應該有相當程度的中央集權(quán)。因為將大部分財政收入直接由中央政府掌握，地方政府在財政上就不得不依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，因此中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付制度很好地監(jiān)督地方政府的財政行為，防止地方政府的機會主義傾向，提高全國財政支出的整體效率。

3.完善稅權(quán)劃分和非稅收入征管制度

稅權(quán)主要包括稅收立法權(quán)、稅收收益歸屬權(quán)和稅收征管權(quán)三方面。實際上，自1994年實行分稅制以后，地方的稅權(quán)在收縮，特別是限制了稅式支出形式在地方對稅收的自由處置權(quán)。相較來說，凡是全國統(tǒng)一開征的，對宏觀經(jīng)濟影響較大、稅基流動較強的稅種，適宜劃歸中央稅和共享稅，由中央立法和征管；而稅基較窄、稅基固定性強的稅種應劃為地方稅，可由地方立法和征管。非稅收入的規(guī)范化也是調(diào)整財政分權(quán)的一個難點。由于非稅收入主要是由地方政府征收和使用的，而目前各地濫用非稅收入征管權(quán)的現(xiàn)象很嚴重，中央和地方有必要就此作出更為詳細和規(guī)范的非稅收入征管制度規(guī)定。

4.建立規(guī)范化的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度

完善轉(zhuǎn)移支付制度是進一步完善分稅制財政體制的重要內(nèi)容。首先需要進一步明確轉(zhuǎn)移支付的目標，而后通過增量和存量同時并舉的微調(diào)向目標逼近，并適時推進省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設，及時彌補地方財政的收支缺口，避免地方政府因收支出現(xiàn)缺口而產(chǎn)生的財政壓力得不到釋放，而不得不采用一些非規(guī)范的手段籌集資金來彌補收支缺口進而出現(xiàn)侵犯市場主體利益、妨礙經(jīng)濟增長的現(xiàn)象[28]。

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An Empirical Study on the Relationship between Fiscal Decentralization

and Economic Growth：Based on the Evidence from China

HU Shao-yu1，2，SHEN Shu-guang1

（1.Wuhan College， Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan，430079，China；

2.Lingnan College， Sun Yat-sen Univ.，Guangzhou， 510275， China）

Abstract：Starting from the Chinas fiscal decentralization reform process of the historical evolution of proposition， this paper amplifies the proposition of the relationship between fiscal decentralization and economic growth. To prove a causal relationship between the two， the linear relation test and nonlinear relation test for the relationship between fiscal decentralization and economic growth are carried out， and the related conclusions are drawn correspondingly. At the same time the paper believes that the current fiscal decentralization in China are “over budget”. Therefore some pertinent measures are put forward to the reform of Chinas fiscal decentralization oriented from economic growth.

Key words：fiscal decentralization； economic growth； system reform； over decentralization

【責任編輯吳應望】