城市土地集約利用長效機(jī)制的構(gòu)建

王方武

摘要：本文從分析當(dāng)前城市土地利用機(jī)制的缺陷出發(fā)，構(gòu)建了由市場、宏觀調(diào)控與公眾參與共同構(gòu)成的城市土地集約利用長效機(jī)制，并從土地有形市場建設(shè)、發(fā)揮地價(jià)杠桿作用，緊縮土地供應(yīng)政策、加快稅收制度改革、加大規(guī)劃力度，以及完善公眾參與制度等方面提出加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：城市土地；集約利用；機(jī)制建設(shè)

土地作為一種有限的資源，是人類賴以生存和發(fā)展的重要資源和物質(zhì)保障。作為人類社會經(jīng)濟(jì)活動最頻繁的區(qū)域，土地資源供給稀缺性與需求增長性之間的不協(xié)調(diào)，尤其是土地資源利用中的閑置、浪費(fèi)，加劇了人地之間的矛盾。

1 現(xiàn)行城市土地利用機(jī)制的缺陷

土地利用機(jī)制直接影響著城市土地利用效率，從而也制約著城市社會經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。土地制度改革以來，我國城市土地利用與土地集約高效利用還有差距。截至2004 年底，全國城鎮(zhèn)共有閑置土地26.37萬hm2，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%。2004年度國家首次運(yùn)用高分辨率衛(wèi)星，對全國160個(gè)國家級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的遙感監(jiān)測結(jié)果顯示，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)平均還有1/3的土地尚未被充分開發(fā)利用。盡管2003-2004年，國家七部委曾經(jīng)開展大規(guī)模的土地市場秩序治理整頓，并把開發(fā)園區(qū)作為重點(diǎn)整頓對象，但根據(jù)實(shí)際的動態(tài)監(jiān)測結(jié)果土地利用程度并沒有很大提高，表明土地利用方式轉(zhuǎn)變的任務(wù)仍然艱巨。

究其原因，主要是現(xiàn)有城市土地利用配置中市場失靈與政府失靈。政府調(diào)控機(jī)制和市場機(jī)制的缺陷主要表現(xiàn)為：原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府配置機(jī)制導(dǎo)致的城市土地利用效率低；土地市場機(jī)制不健全而導(dǎo)致的土地配置在數(shù)量、方向上的失控及國有土地資產(chǎn)的流失；政府干預(yù)市場行為缺乏規(guī)范性和科學(xué)性，造成對土地市場的過度干涉及不公平競爭或者政府功能在土地市場中的缺失；由于公眾參與機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致對土地資源利用監(jiān)督乏力和對市場運(yùn)行機(jī)制的反饋缺失與滯后。

因此，必須解決目前城市土地配置機(jī)制下利用效率不高，改變現(xiàn)有城市土地利用機(jī)制，建立城市土地集約利用的長效機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)城市土地的高效集約利用。

2 建立城市土地集約利用長效機(jī)制

土地集約利用政策和措施的順利實(shí)施需要借助政府、市場與公眾三方面的力量，通過市場機(jī)制提高城市土地資源的配置效率；利用政府干預(yù)實(shí)現(xiàn)城市空間組織的社會公平；利用公眾參與對政府與市場配置加以補(bǔ)充和完善。政府宏觀調(diào)控，則通過土地利用規(guī)劃、土地一級市場的壟斷、各項(xiàng)土地管理制度、法律政策和稅收手段等消除市場失靈，實(shí)現(xiàn)對市場供求關(guān)系的有效調(diào)節(jié)，調(diào)控土地市場價(jià)格，引導(dǎo)城市建設(shè)合理發(fā)展。同時(shí)，通過社會公眾的廣泛參與，為政府的科學(xué)決策提供建議，并且監(jiān)督土地按照制度與規(guī)劃要求加以開發(fā)利用。市場機(jī)制在其中起著基礎(chǔ)性的作用，是集約用地的內(nèi)在動力；政府宏觀調(diào)控則是協(xié)調(diào)、平衡各方利益，實(shí)現(xiàn)土地利用整體效益最佳；公眾參與機(jī)制通過對政府宏觀調(diào)控進(jìn)行監(jiān)督，對市場失靈及其缺陷進(jìn)行補(bǔ)充和完善。以上三種機(jī)制相互作用，共同構(gòu)成城市土地集約利用調(diào)控機(jī)制。

3 城市土地集約利用調(diào)控措施

3.1 有效發(fā)揮市場機(jī)制配置土地的基礎(chǔ)性作用

土地市場是促進(jìn)城市土地集約利用的根本途徑。土地資源優(yōu)化配置的市場機(jī)制主要是價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制與供求機(jī)制，其核心是價(jià)格機(jī)制。

加強(qiáng)與規(guī)范土地有形市場的建設(shè)。規(guī)范土地交易行為，對于提高城市土地利用效率尤為重要。具體說來：就是完善現(xiàn)有市場規(guī)則，形成一個(gè)公平、公正、有序的市場環(huán)境。土地出讓市場是土地市場交易的源頭，規(guī)范、合理的土地市場進(jìn)入準(zhǔn)則不僅有利于加強(qiáng)政府對土地市場的控制，形成公平競爭的市場環(huán)境，同時(shí)也有利于二級市場土地流轉(zhuǎn)與管理?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面逐步完善：縮小劃撥用地范圍，將經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施用地和不符合劃撥條件的存量劃撥用地逐步納入有償使用范疇；進(jìn)一步健全土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓運(yùn)作機(jī)制，確保土地供應(yīng)的公開、公平和公正，擴(kuò)大市場配置土地范圍，建立“供給引導(dǎo)需求機(jī)制”下的招拍掛出讓方式為主的市場化配置機(jī)制；加強(qiáng)對協(xié)議出讓地價(jià)的監(jiān)管，防止低價(jià)出讓土地。只有這樣，市場中所反映出來的地價(jià)等市場信號，才能調(diào)整不合理的用地規(guī)模、利用方式、利用程度，從而達(dá)到城市土地的集約利用。

發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。土地有效利用的核心是土地的價(jià)格機(jī)制。市場配置對集約利用的推進(jìn)作用在于價(jià)格杠桿的強(qiáng)力調(diào)控。我國土地的低效和粗放利用，與現(xiàn)實(shí)中土地的價(jià)格機(jī)制未充分體現(xiàn)土地價(jià)值、價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)手段嚴(yán)重滯后有直接關(guān)系。因此，在競爭性的市場機(jī)制下，通過市場供求關(guān)系形成合理的土地價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。政府及其土地管理部門應(yīng)該利用地價(jià)杠桿，改革征地制度，適當(dāng)提高土地取得成本。同時(shí)，增加公開出讓土地的比例，建立合理的價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格體系，并及時(shí)進(jìn)行地價(jià)調(diào)查、更新基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)成果，為市場交易提供指導(dǎo)。

3.2 完善政府在土地利用機(jī)制中的宏觀調(diào)控作用

繼續(xù)實(shí)施緊縮的土地供應(yīng)政策。人多地少、人口規(guī)模巨大的國情，以及城市土地供給的稀缺性與需求的增長性，決定了我國必須實(shí)行緊縮的土地供應(yīng)政策。中央經(jīng)濟(jì)工作會議也確定，土地管理將繼續(xù)實(shí)行從嚴(yán)從緊的建設(shè)用地供應(yīng)政策，收緊“地根”。雖然在城市發(fā)展過程中由于需求的不確定性經(jīng)常會出現(xiàn)突破供給或調(diào)整供給的現(xiàn)象，但并不意味著緊縮供應(yīng)的失效。城市擴(kuò)展占地實(shí)際是在緊縮供應(yīng)的前提下供應(yīng)與需求不斷妥協(xié)的過程。在緊縮供應(yīng)的宏觀政策下，推進(jìn)城市“理性增長”，是適合我國國情的選擇。

土地供應(yīng)時(shí)，必須綜合考慮城市自身特點(diǎn)、發(fā)展目標(biāo)、市場發(fā)展等各方面因素，運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段將城市中各類存量土地與增量土地集中起來進(jìn)行統(tǒng)一供應(yīng)。同時(shí)，在制定計(jì)劃時(shí)，又要根據(jù)市場信息實(shí)時(shí)調(diào)整土地供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)、供應(yīng)方式以及供應(yīng)時(shí)間，并通過進(jìn)一步完善城市土地儲備來更好地配置土地。

增大土地保有成本。改革土地稅制，加大對城市土地占用和浪費(fèi)的經(jīng)濟(jì)制約。目前，我國的土地稅體制重流轉(zhuǎn)而輕持有，不適應(yīng)地產(chǎn)市場發(fā)展需要，進(jìn)而弱化了政府對地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控能力。因此，通過制度改革，發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，增大土地保有成本，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)用地者提高用地效率，將閑置土地加以流轉(zhuǎn)。

首先，提高土地保有稅。目前我國土地保有稅主要集中于土地財(cái)產(chǎn)稅和土地增值稅，土地保有成本過低，對土地使用者難以形成集約利用的經(jīng)濟(jì)約束，不利于土地向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中。國外一般不動產(chǎn)保有稅較高，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅低，進(jìn)而促進(jìn)其向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)。因此，通過提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，按照具體用地類型對工業(yè)、商業(yè)、居住用地及其他用地采用差別稅率，其中對工業(yè)和商業(yè)用地采用較高的稅率；同時(shí)提高土地保有稅，提高不動產(chǎn)占有成本，從而促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和有效利用。其次，增收土地閑置稅。改革現(xiàn)行土地閑置費(fèi)為土地閑置稅，對占而不用的土地課稅，促進(jìn)土地使用者節(jié)約用地，促進(jìn)土地的合理利用。

科學(xué)編制規(guī)劃與嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃。規(guī)劃是宏觀層面上發(fā)揮控制作用的綱領(lǐng)性要素，對土地利用的全局和長遠(yuǎn)利益產(chǎn)生重要影響。規(guī)劃是政府對市場的調(diào)控手段中最關(guān)鍵的要素，它通過調(diào)節(jié)供需關(guān)系既能實(shí)現(xiàn)政府對土地市場的有效控制，又能促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，有效地配置土地資源。城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃是城市發(fā)展建設(shè)的控制性文件，因此土地資源的管理和調(diào)控首先就必須編制科學(xué)合理的城市土地利用規(guī)劃。

3.3 完善公眾參與土地利用的監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前，社會性調(diào)節(jié)在國家調(diào)控中的作用越來越大。因此，土地宏觀調(diào)控的實(shí)施必須有廣大公眾的參與，并接受公眾的監(jiān)督。目前，我國在公眾參與機(jī)制方面的建設(shè)急需加強(qiáng)。在美國、加拿大和英國，地方政府所做的決策，特別是土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等和居民利益緊密相關(guān)的決策，都要廣泛征求各方面意見，然后由地方議會表決通過后才能實(shí)施。這樣的決策程序雖然歷時(shí)較長，但可以最大限度地保障決策的正確性。因此，通過公眾參與機(jī)制反饋群眾對土地利用的意見，使政府決策與群眾意見相一致，監(jiān)督土地市場行為，形成政府宏觀調(diào)控體系、土地市場運(yùn)作機(jī)制、公眾參與機(jī)制相互協(xié)調(diào)、互相作用的配置模式。

根據(jù)我國實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)公眾參與調(diào)控機(jī)制，應(yīng)從以下幾方面入手：公眾參與機(jī)制的制度建立與完善，表現(xiàn)為公眾參與、咨詢與聽證制度、信息公開制度等；加強(qiáng)對地方政府及官員行為的監(jiān)督，在一定程度上避免政府干預(yù)的偏差或引起外部不經(jīng)濟(jì)性，以減少違法和尋租現(xiàn)象，提高宏觀調(diào)控實(shí)施的效力；加強(qiáng)公眾參與城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃范圍與方式的建設(shè)，在強(qiáng)化公眾參與的民主決策基礎(chǔ)上賦予規(guī)劃法律效力。