楊歡進　牛建青

［內容摘要］ 近年來，我國發(fā)生多起食品安全事件，特別是在2008年發(fā)生的“有毒奶粉”事件引起人們巨大反響，食品安全問題成為人們關注的焦點。本文從對非正常利潤的追求、食品行業(yè)生產(chǎn)加工分散、監(jiān)管不到位以及違法成本低等方面，分析食品安全事件背后的成因。最后在借鑒國外發(fā)達國家食品安全監(jiān)管措施基礎上，提出我國食品安全的對策建議。

［關 鍵 詞］ 食品安全；成因；對策建議。

［作者簡介］ 楊歡進，河北省經(jīng)貿(mào)大學副校長，教授，碩士研究生導師。

牛建青，河北省經(jīng)貿(mào)大學商學院政治經(jīng)濟學碩士研究生。

一、引言

近年來，我國一些食品安全事件相繼曝光，從“大頭娃娃”“瘦肉精”“紅心鴨蛋”到“有毒奶粉”等，這些事件引起人們對日常食品的擔憂。目前人們關注的食品安全問題主要有以下三個方面：一是食品添加劑濫用；二是化學性的污染，包括農(nóng)藥、獸藥、重金屬等，如今年三聚氰銨的污染奶粉；三是由致病性微生物污染的食品，引起的實驗性疾病。食品安全關系到人們的身體健康，還關系到經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。我國一直十分重視食品安全工作，在制定相關法律法規(guī)的基礎上，還實行了一系列保護食品安全措施，如近年來實施的“食品放心工程”和“千百萬工程”等。但由于部分企業(yè)和農(nóng)戶道德觀念淡漠，受追求非正常利潤的驅使，生產(chǎn)劣質食品或有毒使食品。食品安全問題不僅在我國比較突出，也是世界上各國所面對的重要問題。保障食品安全，就要按科學發(fā)展觀要求，建立和完善各項政策措施，保護消費者的權益與身心健康。

二、食品安全問題發(fā)生的成因

1.對非正常利潤的追求。非正常利潤是通過非正常生產(chǎn)、經(jīng)營所獲利潤，主要是非法利潤。我國食品加工企業(yè)利

潤一直處于相對較低的水平，主要有以下原因：一是生產(chǎn)技術比較落后。與國外食品加工業(yè)相比，我國食品加工業(yè)自主研發(fā)投入少，科技創(chuàng)新嚴重滯后。據(jù)統(tǒng)計，我國食品企業(yè)研究開發(fā)經(jīng)費人均支出僅為美國的1.2％、日本的1.1％；科技進步貢獻率僅為35％（且包含占較大比例的外資企業(yè)），明顯低于發(fā)達國家60％—70％的平均水平。這使我國食品加工業(yè)在品牌上、生產(chǎn)技術上與外國食品加工企業(yè)相比，處于相對劣勢。二是食品行業(yè)價格競爭激烈。我國食品行業(yè)為完全競爭行業(yè)，由于進入此行業(yè)要求的門檻低，使行業(yè)中企業(yè)數(shù)目多、規(guī)模小。在國家質檢總局調查的45萬個食品生產(chǎn)企業(yè)中，10人以下的食品生產(chǎn)加工小作坊就占了35萬家，占總數(shù)的77.78％。再由于食品產(chǎn)品有同質化高特點，使價格競爭十分激烈。以上兩方面原因使我國食品加工業(yè)利潤率一直處于較低的水平，如華泰證券研究所2007年的一份研究報告顯示，2000—2006年食品行業(yè)銷售利潤率一直處于較低水平：屠宰及肉類加工企業(yè)的利潤率從2％到4％；乳品企業(yè)的利潤率維持在10％左右，并在2005年后出現(xiàn)下降。由于食品加工企業(yè)長期處于低回報的狀態(tài)中，在無法通過正常生產(chǎn)經(jīng)營提高利潤的背景下，部分生產(chǎn)者用非法手段來降低生產(chǎn)成本追求實現(xiàn)非正常利潤，主要表現(xiàn)在：一是超量使用、濫用食品添加劑和非法添加物。如“瘦肉精”“紅心鴨蛋”“有毒奶粉”就是此類事件。二是利用劣質原料生產(chǎn)食品。比如“地溝油炸食品”“陳陷月餅”等。三是減少滅菌過程，或不設檢測程序。有些大企業(yè)利用免檢制度，降低滅菌、檢測環(huán)節(jié)減少成本。與大企業(yè)相比小企業(yè)這種情況更為嚴重，國家質檢總局調查的35萬家食品加工小企業(yè)中，有29％的企業(yè)無標生產(chǎn)，60％的企業(yè)出廠不檢驗或根本不具備檢驗能力。這就使得原本在食品原材料采購、食品產(chǎn)品出廠等環(huán)節(jié)中應該實施的檢測手續(xù)被忽視，從而必然導致食品安全問題的出現(xiàn)。

2.食品行業(yè)分散經(jīng)營的特點。我國食品行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營比較分散，一是生產(chǎn)初級農(nóng)副產(chǎn)品的分散性；二是食品加工企業(yè)的分散性。在初級農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)方面，我國有兩億多農(nóng)戶都在分散生產(chǎn)日常食用的農(nóng)副產(chǎn)品——雞鴨魚肉蛋、糧食、水果、蔬菜等。由于農(nóng)民的知識水平低，守法意識弱，再加上受利益驅動，從而在生產(chǎn)過程中使用有毒添加劑。在食品加工生產(chǎn)方面，我國形成規(guī)模的食品加企業(yè)集團較少，因此各地農(nóng)貿(mào)市場大部分產(chǎn)品是由手工作坊式小企業(yè)生產(chǎn)出來的。這些小企業(yè)，設備落后，衛(wèi)生狀況差，再加上對工人監(jiān)督管理不嚴格，極易造成微生物污染食品情況的發(fā)生或在加工過程中加入添加劑。

3.食品監(jiān)管不到位。近年來的食品安全問題，大多是媒體首先曝光后，廣大消費者才知情。我們不能否認我國的食品監(jiān)管部門對保障安全食品方面起了很大的作用，由于食品生產(chǎn)的分散性，大大增加了監(jiān)管的難度，從而出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)使食品監(jiān)管不到位。食品監(jiān)管的不到位，還有以下幾個方面原因：一是監(jiān)管部門人員專業(yè)性不夠。食品安全監(jiān)管應該是一個專業(yè)性很強的機構。以美國食品藥品管理局為例，其員工三分之一以上是科學家，全國的主要工作場所是各類實驗室。而我們食品監(jiān)管體系總體上是一些行政機構如農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質量檢疫、工商、食品藥品監(jiān)督等部門，高知識專業(yè)人員少，尤其是市縣級監(jiān)管部門更是如此，正是由于專業(yè)知識的缺乏使食品安全檢驗常常是走過場。二是部門地方化嚴重。食品安全監(jiān)管機構應該是國家機構，對全體人民的生命健康負責。美國的食品藥品管理局的分支機構和行政區(qū)劃無關。我國食品監(jiān)管部門中農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生屬于地方組成部門，質檢體系實行省以下垂直管理。由于食品監(jiān)管部門與大企業(yè)都屬于地方政府，在維護地方稅收的情況下，容易使監(jiān)管不到位。三是食品監(jiān)管體制不順，職能重復交叉導致執(zhí)法效能不高。我國現(xiàn)行食品監(jiān)管體制是“以分段監(jiān)管為主，以品種監(jiān)管為輔”，在實際工作中往往產(chǎn)生責、權、利脫節(jié)，多家食品監(jiān)管部門由于責權難以明晰，又有部門利益，一方面難免出現(xiàn)重復和交叉監(jiān)管；另一方面因工作“扯皮”而發(fā)生行政行為錯位甚至缺位，造成“大家都在管，大家都難管”的局面，從而導致食品安全監(jiān)管出現(xiàn)空白點，影響了食品安全執(zhí)法的整體效率。

4.違法成本低?，F(xiàn)行《食品衛(wèi)生法》是執(zhí)法部門進行處罰的主要依據(jù)，依該法規(guī)定，對違法企業(yè)只能是責令“停止生產(chǎn)經(jīng)營”“沒收違法所得”，或者處以額度不高的罰款，一般都是在三萬元以下，只有“情節(jié)嚴重”才會被“吊銷衛(wèi)生許可證”。由于處罰較輕，使在某些方面守法成本高于違法成本，導致一些企業(yè)鋌而走險做違法的事。根據(jù)2007年有關報道，安徽省六安市金商都商貿(mào)有限責任公司質量部經(jīng)理鄒文軍算過一筆賬：公司平均每年都要隨機抽選300組商品送到質監(jiān)部門檢驗，每年大概需要花費五萬元的送檢費，而去年該市處罰最重的“注水牛肉事件”，才罰了企業(yè)主2000元，可見違法的成本遠遠低于守法的成本。因此當前基層食品安全監(jiān)管專家認為，由于處罰機制偏軟，罰款的上限太低，在罰款時受人情關系困擾，使一些違法事件不了了之的原因，在打擊造假過程中起不到威懾作用。

三、解決我國當前食品安全問題的對策建議

1.建立健全食品安全綜合機制。一是建立統(tǒng)一的行政監(jiān)管機制。各級政府成立食品藥品監(jiān)管委員會，成員由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質量監(jiān)督、檢疫、工商、食品藥品監(jiān)督等部門組成，全面負責指導、協(xié)調、調度各具體部門的工作；在委員會的統(tǒng)一領導下，加強各級食品監(jiān)管部門的分段管理，明確責任；在實際操作上實行各部門的集中執(zhí)法、聯(lián)合辦公等機制。二是按照中央關于食品安全工作地方政府負總責的要求，健全并落實重大食品安全事故行政責任追究制度，增強食品監(jiān)管部門的責任心。三是建立統(tǒng)籌協(xié)作的技術檢測系統(tǒng)。整合食品安全監(jiān)督檢測資源，更新檢測裝備，實施食品質量抽驗工作計劃、項目安排、部門分工、采樣方法和結果分析、資料匯總、信息發(fā)布相統(tǒng)一。四是加快制定《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》，統(tǒng)一、規(guī)范目前食品安全的技術要求標準。

2.加大處罰力度，提高違法成本。由于食品企業(yè)是有限理性的，具有經(jīng)濟人思維，也具有機會主義傾向，他們在進行食品的供給時，擁有較大的信息成本優(yōu)勢，如果對違法后果的預期成本低于違法收益，他們它會盡一切努力實現(xiàn)自我利益最大化，不惜損人利己，損害社會整體利益。食品事關人們的身體健康，食品行業(yè)違法、違規(guī)問題不同于其他行業(yè)，處罰手段不能太輕，應該加大處罰力度，提高違法成本，對不法者起到真正的威懾作用。目前，我國對于食品犯罪的處罰與其他國家相比較輕，如2003年，浙江省金華市原永泰火腿食品廠生產(chǎn)用“敵敵畏”的水浸泡火腿，法人代表僅判處有期徒刑一年六個月，緩刑二年，并處罰金兩萬元。而2004年韓國一家制作劣質餃子的公司總經(jīng)理因承受不了重罰和輿論的譴責從大橋上投江自殺身亡，并寫下遺書向國民謝罪。與此同時，韓國將《大韓民國食品衛(wèi)生法》進行了修改，規(guī)定對生產(chǎn)不良、有害食品者的處罰由判處７年以下徒刑、罰款１億韓元改為判處10年以下徒刑、罰款2億韓元，并在10年內不準重新營業(yè)。歐洲的一些國家對于食品經(jīng)營者制定了非常細的法律要求，如果一個經(jīng)營者，把從生病打了抗生素的牛擠出來的牛奶銷到工廠，是要被抓進監(jiān)獄的，出獄以后也無法再經(jīng)營這個產(chǎn)品了。其代價非常大。因此，應該修改目前實行的食品安全法律、法規(guī)，提高違法成本與代價，處罰不能停留在罰款和行政處罰層次，而要給予相關責任人刑事處罰以及執(zhí)業(yè)資格處罰——禁止它從事食品生產(chǎn)的資格，并對違法企業(yè)的商譽給予降級懲罰，增加食品企業(yè)的違法成本，使它在巨大經(jīng)濟、法律、社會成本的壓力下克制機會主義行為。

3.進一步完善食品安全制度。一是嚴格落實食品生產(chǎn)許可制度，對從事食品生產(chǎn)加工的企業(yè)必須具備相應的生產(chǎn)設備、檢測手段、內部質量管理制度等基本條件，方可從事食品的生產(chǎn)加工；二是加強對食品加工生產(chǎn)企業(yè)抽查。同時，在食品出廠加貼食品市場準入標志，即質量安全標志。三是，建立食品安全承諾，召回、銷毀和公布制度。食品從業(yè)單位和個人與地方政府或相關部門簽訂食品安全承諾，召回責任書，明確直接責任人和相關責任人的責任。建立“黑名單”制度，對有意制造不合格食品，屢教不改的企業(yè)，納入“黑名單”監(jiān)控，嚴加監(jiān)管，嚴加處罰。

4.發(fā)揮新聞及社會輿論的引導和監(jiān)督作用。食品安全關系千家萬戶，是一項群眾性和政策性都很強的系統(tǒng)工程，應動員全社會共同參與。第一，加強食品安全及道德教育。對全民進行食品安全知識的宣傳教育，利用一切媒體宣傳食品安全科普知識、科學種植養(yǎng)殖知識等；加強社會主義道德、誠信、公德的宣傳教育，加強社會信用、企業(yè)信用和個人信用的建設，形成誠實、誠信的社會氛圍，只有全民素質提高了，食品安全問題才能從根本上得到解決。第二，充分利用政府機關及部門網(wǎng)站和報紙、電臺、電視臺等輿論宣傳陣地，有計劃報道食品安全新動態(tài)。定期召開食品安全新聞發(fā)布會，向人民群眾提供推薦優(yōu)質食品、公布誠信企業(yè)，披露不合格食品及企業(yè)、曝光制售假劣食品的“黑名單”，維護和保障人民群眾的食品安全知情權和監(jiān)督權。第三，在市、縣（區(qū)）成立食品安全咨詢投訴和救援中心，開通舉報熱線，負責受理有關食品安全的咨詢、投訴和應急救援工作。

食品安全是事關人民健康和國計民生的重大問題，目前應進一步發(fā)揮政府監(jiān)管部門的職能，強化對食品安全的政府監(jiān)管部門的責任追究，使監(jiān)管部門的切實起到監(jiān)管的作用，從而使之采取有效措施來保障食品安全，保障經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

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