國家審計是經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”

陳天亮　陳錦紅

摘要：從國家審計的本質(zhì)理論演進入手，介紹了國家審計是經(jīng)濟社會運行的免疫系統(tǒng)的理論。并討論了國家審計增強審計監(jiān)督能力服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的幾個方面，包括：牢記審計工作的根本目的和首要任務(wù)，切實維護人民群眾的根本利益；準(zhǔn)確把握審計的基本特征，切實履行法定職責(zé)；提高科學(xué)管理能力等。

關(guān)鍵詞：國家審計；國家安全；國家利益；免疫系統(tǒng)

中圖分類號：F239文獻標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-09－０105－03

國家審計，也稱政府審計，是指由國家審計機關(guān)代表國家所實施的審計[1]。國家審計關(guān)注國家治理，關(guān)注政府責(zé)任，是經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”。

一、國家審計本質(zhì)的理論演進歷程[2]

對國家審計而言，關(guān)于審計本質(zhì)的認(rèn)識是審計機關(guān)確定審計目標(biāo)，明確審計任務(wù)，履行審計職能的前提。

從對審計本質(zhì)的認(rèn)識來看，主要有六種觀點：（1）查賬論。認(rèn)為審計就是查賬或會計檢查，“查賬”就是對審計本質(zhì)的概括。這種觀點側(cè)重于審計方法或?qū)徲嬍侄?，歷史源遠流長，可以追溯到我國古代的“聽其會計”，或國外的“聽證”（Audit），迄今為止仍有較大影響，直至1982年8月召開的中國會計學(xué)會專題學(xué)術(shù)討論會上，仍然有觀點認(rèn)為審計就是查賬。（2）評價活動論，也稱方法過程論，認(rèn)為審計是人們對經(jīng)濟活動與經(jīng)濟事項的評價活動。該觀點注重從與審計相互作用的外部關(guān)系中來認(rèn)識審計的本質(zhì)，最早出現(xiàn)于美國會計學(xué)會審計基本概念委員會1973年發(fā)表的《審計基本概念說明》中，在20世紀(jì)80年代的美國審計理論界獨領(lǐng)風(fēng)騷。（3）經(jīng)濟監(jiān)督論。認(rèn)為審計的特有屬性或性質(zhì)是一種經(jīng)濟監(jiān)督活動。該觀點圍繞審計的基本職能來看待審計本質(zhì)，是中國審計界對審計本質(zhì)的獨特見解，在中國20世紀(jì)80年代的審計基本理論研究中得到了普遍的肯定，在1989年中國審計學(xué)會舉辦的審計基本理論學(xué)術(shù)研討會上，來自審計實務(wù)界、科研機構(gòu)和高校的與會者一致認(rèn)可基于該觀點的審計九十一字定義。（4）經(jīng)濟控制論。認(rèn)為審計的本質(zhì)是確保受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系全面、有效履行的特殊經(jīng)濟控制。該觀點從審計產(chǎn)生的歷史根源認(rèn)識審計本質(zhì)，中國有學(xué)者將其稱為“審計本質(zhì)認(rèn)識上的第三次飛躍”。（5）民主與法治工具論。認(rèn)為現(xiàn)代國家審計是民主與法治的產(chǎn)物，也是推動民主與法治的工具，是在法律框架下對政府及公營事業(yè)運轉(zhuǎn)的成果和效益進行檢查和評價的一項專業(yè)活動。該觀點從法律與政治的角度認(rèn)識審計本質(zhì)，體現(xiàn)了現(xiàn)代國家審計在國家治理中的作用，因其非常抽象，取得社會的廣泛認(rèn)同可能較為困難。（6）免疫系統(tǒng)論。認(rèn)為審計本質(zhì)上是國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，根本目的是維護人民群眾的根本利益，推進依法行政，維護社會公平正義。該觀點從馬克思主義國家學(xué)說、系統(tǒng)論和科學(xué)發(fā)展觀的視角形象地闡明了“什么是審計”和“為什么審計”的問題，非常便于社會各界的理解，是關(guān)于審計本質(zhì)的綜合性判斷，我們可以將其稱為“審計本質(zhì)認(rèn)識上的第四次飛躍”。

二、“免疫系統(tǒng)”論的科學(xué)內(nèi)涵[2]

上述六種關(guān)于審計本質(zhì)的主流觀點，是一個逐層遞進的關(guān)系，是對審計本質(zhì)認(rèn)識的不斷深化，“免疫系統(tǒng)”論最能體現(xiàn)審計的時代特征，是對現(xiàn)代審計的科學(xué)論斷，對指導(dǎo)新時期的審計工作發(fā)展必將發(fā)揮核心作用。從審計類型看，國家審計為適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，不斷豐富與加強自身職能，已經(jīng)從最初以查錯防弊為目標(biāo)的審計，發(fā)展到財務(wù)報表審計、合規(guī)性審計、內(nèi)部控制審計、績效審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等多種審計類型并存的格局，對審計本質(zhì)的認(rèn)識也相應(yīng)不斷提升到更高的層次。“免疫系統(tǒng)”論通過大家耳熟能詳?shù)纳飳W(xué)名詞，生動而形象地闡述了現(xiàn)代國家審計的職能、目標(biāo)、任務(wù)和作用，充分而準(zhǔn)確地揭示了審計本質(zhì)，全面而科學(xué)地涵蓋了現(xiàn)代審計的職能，便于理解，易于記憶，對審計工作的指導(dǎo)更具操作性。對此，我們可以從兩個方面去理解：一方面，國家審計作為國家政治制度的組成部分，是內(nèi)生于國家的防御性結(jié)構(gòu)，隨著國家的成長而出現(xiàn)，通過發(fā)揮預(yù)防、查處、揭示、揭露等“免疫”功能，能夠在第一時間感覺和抵御違法違規(guī)、制度不健全、管理不規(guī)范等“病害”的風(fēng)險，或者建議政府整合各種政治資源、經(jīng)濟資源和社會資源消除“病害”，保障國家經(jīng)濟社會的健康安全運行。在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的歷史時期，如同萬物生長的初期，“免疫系統(tǒng)”的健全與完善至關(guān)重要，在經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中會遇到諸多阻力與風(fēng)險，既表現(xiàn)為體制機制上的障礙，也表現(xiàn)為利益沖突、權(quán)力尋租導(dǎo)致的重大違法違規(guī)問題。因此，“免疫”功能不僅涵蓋了檢查會計賬目、實施經(jīng)濟監(jiān)督、作出經(jīng)濟評價等傳統(tǒng)職能，還擔(dān)負(fù)著維護國家安全，推進民主法治，保障國家利益的職能。另一方面，審計產(chǎn)生于所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)相分離的受托經(jīng)濟責(zé)任，對構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的中國特色審計監(jiān)督制度而言，受托經(jīng)濟責(zé)任逐步演化為受托責(zé)任，它從個別受托者對特定財產(chǎn)、特定個體的責(zé)任，擴大政府機關(guān)對國有資產(chǎn)、社會群體的責(zé)任，這是受托責(zé)任觀在社會主義市場經(jīng)濟體制下的特定表現(xiàn)形式，它既包括受托經(jīng)濟責(zé)任，也包括受托社會責(zé)任。隨著政府職能由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，國家審計也要從“國家本位”向“民眾本位”轉(zhuǎn)變，受人民的委托，通過依法獨立地履行“免疫”功能，促進整個社會委托受托關(guān)系按既定規(guī)則有序運行。

三、增強審計監(jiān)督能力，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展[3]

提高服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，就是要在堅持依法行政、依法審計的前提下，研究黨委、人大和政府的需求、研究社會各界對審計的需求，使審計監(jiān)督自覺融入經(jīng)濟社會發(fā)展大局, 增強服務(wù)的針對性。

1.牢記審計工作的根本目的和首要任務(wù)，切實維護人民群眾的根本利益[4]

胡錦濤總書記在黨的十七屆二中全會的講話中指出，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。維護人民群眾的根本利益，保證國家的一切權(quán)力屬于人民，是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。審計作為經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，審計監(jiān)督的權(quán)力是體現(xiàn)人民意志的法律所賦予的。審計監(jiān)督的根本目的就是維護人民群眾的根本利益，推進依法行政，維護社會公平正義。審計的目標(biāo)就是要“推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展”，緊緊圍繞“民主、民生、改革、發(fā)展、法治、績效”來開展工作。審計工作的首要任務(wù)就是維護國家安全，保障國家利益，推進民主法治，促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。國家審計按照法律的授權(quán)和其自然的演進，必須關(guān)注政府責(zé)任。而政府責(zé)任的核心是國家利益，國家利益的基礎(chǔ)是國家安全。作為經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，維護國家安全是審計工作的第一要務(wù)。只有國家安全有了保障，國家利益才能有保障，民主、民生和公平正義才能有保障，才能促進全社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，從國家審計的最高目標(biāo)來講，審計工作只有把維護國家安全和國家利益作為首要任務(wù)，才能夠有高度、有深度，才能夠真正實現(xiàn)其歷史使命，也才能夠在更高的層面上發(fā)揮更大的作用。從廣義上來講，國家安全和國家利益是高度統(tǒng)一的。審計機關(guān)要在法定職責(zé)范圍內(nèi)關(guān)注國家安全。就當(dāng)前而言，要關(guān)注國家財政安全，防范財政風(fēng)險；關(guān)注金融安全，防范金融風(fēng)險；關(guān)注國有資產(chǎn)和國有資源的安全，防止流失、損失、浪費；關(guān)注民生安全，促進和諧社會建設(shè)；關(guān)注生態(tài)環(huán)境安全，防止資源破壞、毀損和環(huán)境污染；關(guān)注國家信息安全，防范信息風(fēng)險。

2.準(zhǔn)確把握審計的基本特征，切實履行法定職責(zé)

第一，立足建設(shè)性，堅持批判性。建設(shè)性決定著審計的生命力，決定著審計能夠在多大程度上維護國家安全、保障國家利益，能夠在多大范圍內(nèi)促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，能夠在多寬的領(lǐng)域推進民主法治建設(shè)和依法治國。作為審計工作者，揭示問題、查處問題，僅僅是履行了法定職責(zé)的一部分。在揭示問題、查處問題的基礎(chǔ)上，更好、更多地提出解決問題的辦法和措施，這就是建設(shè)性，就是全面發(fā)揮審計免疫功能的體現(xiàn)。批判性是建設(shè)性的基礎(chǔ)，建設(shè)性是批判性的升華。通過批判性地指出問題，建設(shè)性地提出解決問題的意見、建議，促進各方面工作的順利發(fā)展，審計工作的作用就得到了全面的發(fā)揮。

第二，立足服務(wù)，堅持監(jiān)督。監(jiān)督是手段，服務(wù)是目的。如果存在違法違規(guī)和腐敗問題，而審計卻沒有予以揭露，那是法律所不允許的，是與審計本質(zhì)所不相容的。因此，必須堅持監(jiān)督。監(jiān)督搞好了，本身就是一種服務(wù)。

第三，立足宏觀全局，堅持微觀查處和揭露。要從全局出發(fā)，從總體上把握問題。通過對個案的查處，對微觀問題的揭露和分析，才能夠從一個點形成一條線，構(gòu)成一個面，這就是全局。只有用全局的眼光去指導(dǎo)每一個微觀的單位、項目，去揭露問題，審計才有深度，才能夠提出高層次的建議，才能夠依法、求實地作出處理。

第四，立足主動性，堅持適應(yīng)性。堅持適應(yīng)性，就是要弄清楚當(dāng)前審計工作面臨的新形勢、政府和部門的新要求、人民的新期望，并適應(yīng)它們。立足主動性，就是要主動地調(diào)整審計工作思路，主動地改進審計工作方法，主動地調(diào)動所能掌握的資源去查處問題，主動地分析存在問題的原因，提出審計的建議和意見，要從長遠、從制度層面著眼，主動地去感受風(fēng)險，主動地去揭露問題，主動地去提出調(diào)動各種資源抵御病害的建議。

第五，立足開放性，堅持獨立性。獨立性是做好審計工作的保證。按照法律規(guī)定，審計機關(guān)在政府首長領(lǐng)導(dǎo)下獨立履行法定職責(zé)，不受任何行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。審計必須按照黨委、政府、人大、政府各部門和社會各界的需求，來“生產(chǎn)”、供給公共“產(chǎn)品”。要更好地發(fā)揮審計的作用，必須在堅持獨立性的基礎(chǔ)上，立足于開放性。獨立性是基礎(chǔ)，開放性是保證。堅持開放性，應(yīng)當(dāng)重點把握以下幾點：一是必須緊緊圍繞中心，自覺地開放審計產(chǎn)品的供給市場，也就是說，黨委、政府、人大、老百姓需要什么，我們就生產(chǎn)什么、開放什么。二是必須胸襟寬闊、超越自我，也就是我們在每一個臺階上都不能自我滿足，要甘于自我奉獻、超越自我。三是必須開放審計過程，自覺地接受社會各方面的監(jiān)督。比如，審計計劃的制定、審計項目的實施、審計報告的形成、審計信息的生成，都應(yīng)當(dāng)在依法保守黨和國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的情況下，向社會公開。四是充分利用各種資源，形成監(jiān)督合力。包括利用社會上的工程技術(shù)人員來彌補審計機關(guān)專業(yè)人才不足、人員結(jié)構(gòu)不合理的問題；在審計過程中，利用經(jīng)過驗證是可靠和可信的內(nèi)部審計資料和成果；在進行審計工作規(guī)劃和決策時，利用審計學(xué)會等科研機構(gòu)的研究成果等等。五是要完善公告制度，進而完善公開制度。實踐證明，審計結(jié)果公告制度，對于提升審計的效果具有重要意義。審計機關(guān)作為行政公開透明的重要推動力量，要帶頭公開預(yù)算，不僅公開預(yù)算的執(zhí)行情況，還要公開每年審計工作的績效情況，以審計公開的實際行動，切實推進政府的公開和透明。

3.提高科學(xué)管理能力[5]

審計管理能力強弱，與審計工作質(zhì)量和水平有著密切的關(guān)系。提高科學(xué)管理能力，就要用科學(xué)的理念、制度和手段對審計整個工作流程實施管理。在計劃安排上，就是要圍繞中心、突出重點，以此做出統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)安排。在審計實施上，就是要進行全過程、各環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制，嚴(yán)把審計復(fù)核關(guān)，進一步落實審計過錯責(zé)任追究制。要加強審計成本管理，縮減審計時間，減少審計成本，提高審計效率。要加強信息管理，提高信息利用率。此外，還要強化審計文書管理。要在提高審計人員的業(yè)務(wù)水平的基礎(chǔ)上，提高審計人員的寫作水平，公文處理水平，確保審計業(yè)務(wù)文書用詞準(zhǔn)確、客觀，經(jīng)得起推敲。同時，加強財務(wù)管理、檔案管理也十分必要。針對有限的審計資源，加強審計資源科學(xué)整合是當(dāng)務(wù)之急。尤其在人員配置上，打破各職能部門的界限，實行優(yōu)化組合，是克服人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)配備不合理的有效途徑。

國家安全是政府責(zé)任的首要環(huán)節(jié)，是民主民生的根本保障，國家審計關(guān)注國家治理，關(guān)注政府責(zé)任；國家安全的內(nèi)涵將隨著政府責(zé)任和政府能力的不斷發(fā)展而不斷擴充，基于政府責(zé)任和國家安全的國家審計事業(yè)也必將長期發(fā)展和壯大[6]。

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State Audit is the Immune System of Economic Society Movement

CHEN Tian-liang1， CHEN Jin-hong2

（1.Zhanjiang Audit Bureau of Guangdong， Zhanjiang 524005， China；

2.Guangdong Medical College， Zhanjiang 524023， China）

Abstract： Starting from illustrating the development of the theory of state audit, this article accentuates that the state audit is a theory of immune system of economic and social movement, and thus is an effective means to enhance state audit supervision capacity for the purpose of serving economic society. This includes quite a few aspects, such as prioritizing the fundamental mission of serving the people and maintaining their interests, achieving the better understanding of the basic features of audit, performing relevant legal responsibilities and obligations, and increasing the capacity for scientific management.

Key words： State audit； state security； state interest； immune system