有效發(fā)揮國(guó)資委職能

李　粟

構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)有資本管理體系，關(guān)系著國(guó)有企業(yè)改革能否取得最后成功。特別是2002年黨的十六大在國(guó)有資產(chǎn)管理體制方面取得了新的突破后，即明確了在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，并于2003年通過(guò)設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的決定，關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制的研究又出現(xiàn)了一個(gè)新熱潮。在這個(gè)以國(guó)資委為核心的新型國(guó)有資產(chǎn)管理框架中，“如何有效發(fā)揮國(guó)資委的職能”是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

一、國(guó)資委的性質(zhì)

根據(jù)國(guó)務(wù)院公布的方案，國(guó)資委被定位為“國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)”，專(zhuān)門(mén)承擔(dān)監(jiān)管?chē)?guó)有資產(chǎn)的職能，因此它既不同于對(duì)各類(lèi)企業(yè)進(jìn)行公共管理的行政機(jī)構(gòu)，也不是一般意義上的企業(yè)，具有一些特殊的性質(zhì)。

(一)準(zhǔn)政府性。國(guó)資委不僅要關(guān)心企業(yè)資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和保值增值，而且要關(guān)心私人物品與公共物品供給的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不僅有義務(wù)使國(guó)有資產(chǎn)獲得收入，而且要確保國(guó)有資產(chǎn)的收益能運(yùn)用到公眾利益最大化的目標(biāo)上去，這是國(guó)有資產(chǎn)代理人的特殊職能。但是，與原國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的最顯著區(qū)別在于，現(xiàn)在的國(guó)資委需要行使國(guó)有資本所有者代表的權(quán)力，以其出資額享受所有者權(quán)益和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并不具備其他經(jīng)濟(jì)管理職能。因此，我們稱(chēng)國(guó)資委具有準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。

(二)超政府性。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)國(guó)資委的歸屬問(wèn)題還存在一些分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)資委應(yīng)該設(shè)置在人大之下。這是因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)的最終所有權(quán)對(duì)全民所有，人大應(yīng)該享有最終處置權(quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)資委是政府的職能部門(mén)，應(yīng)該設(shè)立在政府之中。關(guān)于國(guó)資委歸屬權(quán)之爭(zhēng)使人們忽略了另外一個(gè)更為本質(zhì)和關(guān)鍵的問(wèn)題——國(guó)資委職能長(zhǎng)期有效地發(fā)揮。從我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)歷程來(lái)看，由于政治需要以及短期經(jīng)濟(jì)解困的要求，政府在國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)作過(guò)程中往往傾向于采用短期見(jiàn)效的財(cái)政政策及國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，以解決當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。這樣做的結(jié)果往往會(huì)造成制度層面的權(quán)責(zé)不清、產(chǎn)業(yè)層面的重復(fù)建設(shè)等一系列問(wèn)題。為此，國(guó)資委在某種程度上應(yīng)該具有超政府的性質(zhì)，例如財(cái)務(wù)運(yùn)行的獨(dú)立性。但是，超政府性并不意味著國(guó)資委在其運(yùn)行過(guò)程中不受任何約束。

(三)準(zhǔn)企業(yè)性。國(guó)資委的準(zhǔn)企業(yè)性質(zhì)是指國(guó)資委作為一級(jí)政府職能部門(mén)要以追求資本收益為目標(biāo)，因此具有類(lèi)似企業(yè)的性質(zhì)。另外，我們說(shuō)國(guó)資委具有準(zhǔn)企業(yè)性是指為使其職能有效發(fā)揮，一種比較理想的國(guó)有資產(chǎn)資產(chǎn)管理模式是“母子公司制”。在“母子公司制”中國(guó)資委類(lèi)似一個(gè)國(guó)家財(cái)務(wù)總公司，其按照《公司法》的規(guī)定，設(shè)立股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。同時(shí)，中央和地方的財(cái)務(wù)總公司與各子公司之間相互交叉持股，形成財(cái)務(wù)母子公司產(chǎn)權(quán)多元化的格局。國(guó)資委通過(guò)這種準(zhǔn)企業(yè)性可以有效地避免中央和地方國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及國(guó)資委與國(guó)資企業(yè)之間的矛盾沖突，建立起有效的激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。

二、國(guó)資委的職能

國(guó)資委是政府機(jī)構(gòu)中專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理職能的部門(mén)，它的總體職能是負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值與增值。

(一)國(guó)資委要行使國(guó)有股股東的職責(zé)。國(guó)資委根據(jù)授權(quán)，在《公司法》等法律所規(guī)定的股東權(quán)利范圍內(nèi)履行出資人職責(zé)，依法享有出資人的資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者權(quán)利。具體包括：審查、批準(zhǔn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)方針、重大投資計(jì)劃、收益分配方案和修改章程等；對(duì)出資企業(yè)選派出資人代表，包括董事、監(jiān)事等，同時(shí)對(duì)這些所選派的人選進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲等。審查、批準(zhǔn)出資企業(yè)和國(guó)資經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的年度經(jīng)營(yíng)和預(yù)算計(jì)劃、決算方案和利潤(rùn)分配方案等；審查、批準(zhǔn)企業(yè)重大產(chǎn)權(quán)處置和產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)。

(二)推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整。國(guó)資委的一項(xiàng)重要職責(zé)就是通過(guò)促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)，調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)新格局。在明確調(diào)整目標(biāo)的基礎(chǔ)上，調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)布局，集中優(yōu)勢(shì)資源，提升關(guān)鍵領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，從而增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力。同時(shí)，圍繞國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)多元化，發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)。這種資源的優(yōu)化配置需要借助市場(chǎng)運(yùn)作，依托產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和資本市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

(三)制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度。要理順國(guó)有資產(chǎn)的管理體制，建立權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的管理體制，就必須加強(qiáng)相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度的配套。為了給國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，國(guó)資委應(yīng)制定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、管理法律、行政法規(guī)，制定相關(guān)的政策、規(guī)章和制度，同時(shí)還要建立起一套科學(xué)嚴(yán)格的國(guó)有資產(chǎn)責(zé)任制度。這套制度應(yīng)包括：國(guó)有資產(chǎn)業(yè)績(jī)考核體系、國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)體系，以及完善獨(dú)立的董事會(huì)制度和監(jiān)事會(huì)制度等。從而推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理的法制化建設(shè)。

三、建立以國(guó)資委為核心的新型國(guó)有資產(chǎn)管理框架

根據(jù)十六大精神，建立有中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益，建立權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。這種以國(guó)資委為核心的國(guó)有資產(chǎn)管理框架呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

(一)建立了三級(jí)出資人制度。三級(jí)出資人制度的建立使中央政府和地方省市兩級(jí)政府形成分別代表國(guó)家的三級(jí)出資人職能。從法律意義上來(lái)看，出資人的職能包含三個(gè)方面：重大人事任免權(quán)、重大決策權(quán)、資產(chǎn)處理權(quán)。建立三級(jí)出資人制度，實(shí)際上是提出了國(guó)有資產(chǎn)的“分級(jí)產(chǎn)權(quán)”構(gòu)想，即在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，將國(guó)有資產(chǎn)由“分級(jí)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺旨?jí)所有”的新型管理體制框架。在這種框架下，國(guó)家國(guó)有從單一的中央國(guó)有變成中央國(guó)有和地方國(guó)有并存的格局；三級(jí)政府均以出資人的身份履行職責(zé)。這將有助于解決當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理中出資人缺位的矛盾，有利于充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，真正實(shí)現(xiàn)出資人與所有者權(quán)益的統(tǒng)一。

(二)實(shí)行三級(jí)經(jīng)營(yíng)構(gòu)架。國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)是國(guó)有資產(chǎn)管理體制構(gòu)架的基礎(chǔ)層次。為了使國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，新型的國(guó)有資產(chǎn)管理體制應(yīng)采用三個(gè)層次的經(jīng)營(yíng)構(gòu)架：第一層級(jí)是代行所有者權(quán)利的政府國(guó)資部門(mén)，即國(guó)資委。國(guó)資委僅與其直接下層——國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司相聯(lián)系，其所采用的控制手段是人事控制和財(cái)務(wù)控制；第二層級(jí)是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，他代表國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)從事國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，其使命就是在國(guó)資委和企業(yè)實(shí)體之間構(gòu)造一座資本橋梁，在相應(yīng)的國(guó)資委的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)其各子企業(yè)中的國(guó)有股份行使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)擁有的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)運(yùn)作；第三層級(jí)就是國(guó)有企業(yè)，它包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)和國(guó)有參股企業(yè)，接受?chē)?guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)

公司對(duì)自己行使股東權(quán)利。

(三)新型體制對(duì)原有國(guó)有資產(chǎn)管理體制的新突破。這種突破主要表現(xiàn)在以下方面：

1、有助于實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)。一般認(rèn)為，我國(guó)政府有兩種職能——社會(huì)公共管理職能和資產(chǎn)所有者職能。長(zhǎng)期以來(lái)，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒(méi)有理順，政府這兩種職能高度重合，同時(shí)又分解在許多職能部門(mén)。各部門(mén)之間權(quán)責(zé)不明、職能沖突，結(jié)果形成“五龍治水”的體制。各個(gè)部門(mén)只有權(quán)利、利益，沒(méi)有責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)，更沒(méi)有人或機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)真正負(fù)責(zé)，造成了國(guó)有資產(chǎn)所有者缺位問(wèn)題。國(guó)資委的成立，第一次在政府層面上做到了政府的公共管理職能與出資人職能的分離，標(biāo)志著國(guó)有資產(chǎn)所有者主體已經(jīng)到位，初步解決了長(zhǎng)期存在的國(guó)有資產(chǎn)所有者主體虛置問(wèn)題以及國(guó)有資產(chǎn)多頭管理而最終無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題。同時(shí)，在國(guó)有資產(chǎn)的“三級(jí)”管理模式中，國(guó)資委委托以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，從而避免了國(guó)資委直接干預(yù)企業(yè)具體業(yè)務(wù)的可能性，這種政府職能關(guān)系的重構(gòu)，符合現(xiàn)代化企業(yè)制度所要求的出資人制度。為解決內(nèi)部人控制嚴(yán)重的問(wèn)題，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體提供了制度保障。

2、有利于調(diào)動(dòng)中央和地方兩方面的積極性。從改革開(kāi)放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中可以看出，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的順利進(jìn)行是至關(guān)重要的。忽視地方政府的作用將會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革產(chǎn)生不利影響。在原有的“國(guó)家所有、分級(jí)管理”的休制框架下，中央政府和地方政府是一種委托代理關(guān)系，由于信息不對(duì)稱(chēng)等因素，中央政府無(wú)法直接監(jiān)督下級(jí)政府努力程度。加之“分級(jí)管理”對(duì)地方政府的激勵(lì)不足，致使這種體制的效力無(wú)法充分發(fā)揮。而黨的十六大所提出的，要建立中央政府和地方政府“分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益”的國(guó)有資產(chǎn)新型管理體制，使得地方政府與中央政府一樣，都是國(guó)有資產(chǎn)的所有者，均可以履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，解除了國(guó)有資產(chǎn)管理中的委托代理關(guān)系。在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府就會(huì)努力提高國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)作效率，從而使國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

四、加強(qiáng)對(duì)國(guó)資委的監(jiān)督

為了使國(guó)資委認(rèn)真履行其職責(zé)，充分發(fā)揮國(guó)資委在新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的作用，應(yīng)該切實(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)資委的監(jiān)督。

(一)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度?，F(xiàn)階段國(guó)資委監(jiān)管的重點(diǎn)是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，認(rèn)真編制并執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重要內(nèi)容，同時(shí)也是加強(qiáng)對(duì)國(guó)資委監(jiān)督的一個(gè)重要手段。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可以分為總預(yù)算和分預(yù)算兩種?？傤A(yù)算是按照預(yù)算的一般項(xiàng)目?jī)?nèi)容反映國(guó)有資本的整體運(yùn)營(yíng)狀況，包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性收支預(yù)算、現(xiàn)金預(yù)算、國(guó)有資本存量預(yù)算、國(guó)有資本保值增值預(yù)算和國(guó)有資本投資預(yù)算。分預(yù)算是指分別按照中央、地方、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司編制的反映國(guó)有資本局部經(jīng)營(yíng)狀況的預(yù)算報(bào)告。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制增強(qiáng)了信息的透明度，從而有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)資委自身的監(jiān)管。

(二)明確監(jiān)管?chē)?guó)資委的主體，強(qiáng)化其監(jiān)管的權(quán)成性。目前，最有資格或最適宜做監(jiān)管?chē)?guó)資委的主體就是人大。國(guó)資委代表政府履行出資人職責(zé)，根據(jù)制衡的原理，對(duì)國(guó)資委的監(jiān)管職責(zé)不能由政府來(lái)承擔(dān)，而只能由對(duì)政府有制衡能力的外部力量來(lái)承擔(dān)。這種外部力量應(yīng)該具有較高的權(quán)威性、獨(dú)立性，并且其自身組織應(yīng)該是正式的和嚴(yán)密的。因此，人大就成為一個(gè)較為合適的人選。

(三)建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。為了有效地監(jiān)管?chē)?guó)資委，還有必要建立起問(wèn)責(zé)機(jī)制。所謂問(wèn)責(zé)制，就是在某項(xiàng)活動(dòng)中針對(duì)相應(yīng)的權(quán)力明確相應(yīng)的責(zé)任，有權(quán)力就有對(duì)等責(zé)任，并對(duì)相應(yīng)的責(zé)任履行進(jìn)行嚴(yán)格地考核，及時(shí)察覺(jué)失責(zé)，并依據(jù)相應(yīng)的失責(zé)度量對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行追究和懲罰，靠“問(wèn)”的“制度化”來(lái)保證“權(quán)責(zé)塒等”實(shí)現(xiàn)的一種機(jī)制。這種制度對(duì)于監(jiān)管?chē)?guó)資委是十分必要和有效的。