白曉靜

摘要：作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治國(guó)家的一項(xiàng)重大機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，非政府組織的發(fā)展有效地解決了我國(guó)社會(huì)發(fā)展中存在的很多問(wèn)題，其獨(dú)有優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)新特性在社會(huì)發(fā)展中大放異彩。但從總體上看，我國(guó)非政府組織還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，因此應(yīng)通過(guò)規(guī)范引導(dǎo)和大力發(fā)展非政府組織，建立健全管理非政府組織的法律法規(guī)、加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)督與管理以及促進(jìn)非政府組織的自律建設(shè)和能力改造等，更好地促進(jìn)我國(guó)非政府組織的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：非政府組織行政管理發(fā)展路徑

1非政府組織的基本概念

非政府組織，英文全稱為“Non-Governmental Organization”，縮寫(xiě)為“NGO”。由于強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)和角度的不同，在不同的國(guó)家或地區(qū)，甚至同一國(guó)家或地區(qū)內(nèi)對(duì)非政府組織有著不同的稱謂，如“第三部門(mén)”(the Third Sector)、“非營(yíng)利組織”

2非政府組織的特征

關(guān)于非政府組織的特征，薩拉蒙將其歸納為組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性五點(diǎn)，本文主要根據(jù)薩拉蒙的觀點(diǎn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外其他學(xué)者的研究，將非政府組織的特征總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

2.1非政府性。凡是政府機(jī)構(gòu)、政府附屬機(jī)構(gòu)或政府控制下的社會(huì)組織，以及政府間的國(guó)際組織，都不屬于非政府組織。這里的非政府性，主要是指它不屬于黨和政府的組織系統(tǒng)，相對(duì)獨(dú)立于黨政權(quán)利機(jī)關(guān)，而不是指它完全與政府沒(méi)有關(guān)系，非政府組織同樣也可以由政府創(chuàng)立，受政府引導(dǎo)，得到政府資助1191。

2.2非營(yíng)利性。非政府組織的活動(dòng)或它們所提供的產(chǎn)品與服務(wù)，都不是以利潤(rùn)為導(dǎo)向的。各種追求利潤(rùn)的營(yíng)利性組織，如公司、銀行、以及西方國(guó)家中的大眾媒介等都不是非政府組織。非政府組織的資金來(lái)源可以有多種渠道，如各國(guó)政府、政府間國(guó)際組織、企業(yè)和社會(huì)募捐等。

2.3非政黨性。非政府組織不謀求國(guó)家政權(quán)或其它任何政治權(quán)力，不介入政治權(quán)力之爭(zhēng)。

2.4志愿性，非政府組織的成員都是自愿加入，不受任何強(qiáng)制力的作用，旨在幫助組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、達(dá)成使命。志愿精神是非政府組織重要的精神資源，基于志愿精神形成的志愿活動(dòng)是非政府組織的重要特征之一。志愿性包括三層含義：一是組織的志愿性，即組織的成立、成員的參加、資源尤其資金的集中都是以志愿為基礎(chǔ)：二是服務(wù)的志愿性，即非政府組織提供公共服務(wù)是基于志愿精神，而不是如政府一般基于行政權(quán)力：三是活動(dòng)的志愿性，即公民參與組織的活動(dòng)是基于公民的志愿。

2.5社會(huì)公益性。一般來(lái)說(shuō)，非政府組織的活動(dòng)在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益，從其提供公共服務(wù)的性質(zhì)上可以分為公益性和互益性兩種類型。公益性公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是其受益群體為不特定的多數(shù)人群：互益性公共服務(wù)則強(qiáng)調(diào)受益群體的特定性但無(wú)論是公益性還是互益性都具有利他的性質(zhì)，因此可以把互益性理解為一定范圍內(nèi)的公益性或者較低程度的公益性，在這個(gè)意義上說(shuō)非政府組織在總體上具有公益性的特征。

3非政府組織發(fā)展中面臨的困境

3.1法律法規(guī)不完善，缺乏可操作性首先，缺乏系統(tǒng)高成次的立法體系。在我國(guó)現(xiàn)行的非政府組織立法體系中，只有《公益事業(yè)捐貽法)是全國(guó)人大常委會(huì)制訂的法律，而其它的法律性文件，包括目前處于核心地位的<社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，都只是法規(guī)以下的級(jí)別。其次，缺乏具有針對(duì)性和操作性的法規(guī)。有關(guān)社團(tuán)年檢制度的規(guī)定，管理?xiàng)l例只規(guī)定登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社團(tuán)實(shí)行年度檢查，業(yè)務(wù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)年度的初審。但是，關(guān)于社團(tuán)年檢的內(nèi)容、操作程序等并無(wú)立法規(guī)定，對(duì)于違反社團(tuán)年檢制度的處罰和違琺社團(tuán)的法律責(zé)任均未作明確的規(guī)定。這使得各地在執(zhí)行法規(guī)的過(guò)程中無(wú)所適從，立法的滯后和缺失導(dǎo)致了執(zhí)法上的困難。

3.2過(guò)分依賴于政府，自主性較差非政府組織與政府界限不明確，導(dǎo)致政社不分。我國(guó)非政府組還不能完全擺脫對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的依附，“官辦”色彩濃，許多屬于公民社會(huì)范疇的事情都納入政治生活范疇。不少公民社會(huì)的活動(dòng)仍然受到政府及其派生機(jī)構(gòu)的動(dòng)員、管轄或牽制。非政府組織本來(lái)應(yīng)該是民間自發(fā)組織成立和管理的。但在我國(guó)現(xiàn)行體制下，社會(huì)的中介組織卻被納入計(jì)劃范圍內(nèi)。政府實(shí)際上成了非政府組織的主體，非政府組織則成了“政府的非政府組織”這樣。非政府組織的成長(zhǎng)受到不該有的約束，這也在一定程度上限制了公民社會(huì)的發(fā)展。

3.3經(jīng)費(fèi)缺乏，其發(fā)展受制約非政府組織發(fā)展的社會(huì)資源不足。資源是非政府組織生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。一個(gè)組織只有能夠獲得一定的資源，包括資金、社會(huì)合作與認(rèn)同等，才能維持自身的運(yùn)作，滿足自身生存和發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)其宗旨。資金短缺是全球非政府組織普遍存在的問(wèn)題，在中國(guó)則顯得更為突出。根據(jù)在全國(guó)的抽樣調(diào)查，“缺乏資金”以41.4％的比例排在非政府組織發(fā)展面臨困難之首，成為制約非政府組織發(fā)展的瓶頸。

4完善我國(guó)非政府組織現(xiàn)實(shí)缺陷的路徑

4.1規(guī)范、完善法律監(jiān)管體系非政府組織并非都是圣潔的天使，不同組織對(duì)公益的理解可能存在差異，不同的非政府組織之間、“以法治社”與非政府組織的發(fā)展之間、非政府組織與其他社會(huì)組織之間都可能產(chǎn)生矛盾和沖突，非政府組織也可能背離宗旨或違法亂紀(jì)。實(shí)際上，其中的關(guān)鍵是如何在防止非政府組織失控和保持非政府組織獨(dú)立性之問(wèn)尋求平衡。因此，我們應(yīng)當(dāng)本著法治的精神，探索科學(xué)的監(jiān)管途徑，規(guī)范和完善必要的法律監(jiān)管體系，監(jiān)管非政府組織的設(shè)立和相關(guān)活動(dòng)，避免或者降低非政府組織的消極作用，保證非政府組織名副其實(shí)。

4.2改革雙重許可的管理體制，建立統(tǒng)一的審批制度我國(guó)在民間組織管理上逐漸形成的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別負(fù)責(zé)的所謂雙重管理政策，在這種政策下，民間組織的登記許可實(shí)際上面臨雙重門(mén)檻：在獲得登記管理機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)之前首先必須得到業(yè)務(wù)主管單位的許可。這種雙重門(mén)檻一方面強(qiáng)化了登記許可制度的門(mén)檻限制，另一方面又規(guī)避了政府某一部門(mén)在行政許可方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，使得任何社會(huì)組織不僅難于通過(guò)登記注冊(cè)成為民間組織，而且也很難將不予登記的理由歸咎于任何一個(gè)政府部門(mén)。這是造成我國(guó)目前大多數(shù)非政府組織無(wú)法通過(guò)合法途徑獲得民間組織登記注冊(cè)的最主要的政策原因。故建議，應(yīng)該建立統(tǒng)一的審批制度，改變目前由登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位把關(guān)的雙重管理體制。

4.3 完善非政府組織的人力資源管理

4.3.1注重激勵(lì)原則。人力資源需要開(kāi)發(fā)和培育，這樣才能充分發(fā)揮人的潛能。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越重視自身素質(zhì)的提高和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。加之公眾對(duì)非政府組織的服務(wù)項(xiàng)目和質(zhì)量的要求不斷提高，知識(shí)更替和技術(shù)創(chuàng)新的速度也不斷加快，這一切都迫使非政府組織要對(duì)職員積極地展開(kāi)培訓(xùn)，實(shí)施個(gè)人發(fā)展計(jì)劃以提高成員的素質(zhì)與能力，應(yīng)對(duì)環(huán)境的變化與挑戰(zhàn)。只有為成員提供良好的成長(zhǎng)環(huán)境，滿足其發(fā)展需要，才能激發(fā)其工作的能動(dòng)性。

4.3.2注重人員的合理流動(dòng)。非政府組織在接納、釋出人力資源時(shí)要弱化限制，使人力資源的流動(dòng)擁有較高的自由度：當(dāng)出現(xiàn)用非所長(zhǎng)、人事不宜等現(xiàn)象時(shí)，要保證人員可以合理地流動(dòng)，讓人的素質(zhì)與事的要求在動(dòng)態(tài)中保持平衡。由于非政府組織的成員有相當(dāng)大一部分是志愿者，而且其正式職員也往往是出于共同價(jià)值觀和公益性目標(biāo)才加入非政府組織的，所以這種志愿性必然伴隨著臨時(shí)性：其次，非政府組織中的專業(yè)人員(如醫(yī)生、專家等)較多，這部分人素質(zhì)較高，就業(yè)能力強(qiáng)，組織對(duì)他們的約束力有限，這就要求非政府組織在人力資源管理上比政府和企業(yè)更加開(kāi)放和靈活。

4.4擴(kuò)寬資金來(lái)源渠道充足的資金來(lái)源是非政府組織生存并有效開(kāi)展活動(dòng)的重要保證，各種非政府組織要努力提高自身籌資能力，盡可能動(dòng)員一切可能被動(dòng)員的社會(huì)資源，包括向政府、企業(yè)、社會(huì)公眾發(fā)動(dòng)籌集資金、物資或者勞務(wù)等，要對(duì)所籌集的資金進(jìn)行合理有效的管理、運(yùn)營(yíng)和使用，防止有限的資金被濫用或者挪用。國(guó)外非政府組織的資金來(lái)源主要有三個(gè)渠道：民間捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)和政府補(bǔ)貼。民間捐贈(zèng)，包括企業(yè)、基金會(huì)、個(gè)人的捐款，這是非政府組織獨(dú)特的收入來(lái)源，也是它們與公共部門(mén)及私人政府機(jī)構(gòu)相區(qū)別的標(biāo)志之一。政府補(bǔ)貼與服務(wù)收費(fèi)也是非政府組織獲得資金的極其重要來(lái)源。我國(guó)非政府組織的資金主要來(lái)源于政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)和有償服務(wù)收費(fèi)三個(gè)方面。