宗 煒

科學(xué)發(fā)展觀,其基本內(nèi)涵是“堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”。這一思想是在總結(jié)中國現(xiàn)代化建設(shè)經(jīng)驗、順應(yīng)時代潮流的基礎(chǔ)上提出來的,也是在繼承中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上提出來的,凝聚著幾代中國共產(chǎn)黨人對社會主義建設(shè)規(guī)律的艱辛探索,是黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民建設(shè)社會主義和諧社會的科學(xué)理論指南,符合社會客觀規(guī)律發(fā)展的要求。

筆者從事地方立法工作多年,通過參與地方立法的工作實踐深刻體會到:科學(xué)發(fā)展觀不僅是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針,也是立法工作的重要指導(dǎo)方針。

一、制定良好的法是建設(shè)社會主義法治的基本前提

立法作為國家的一項基本政治活動,是建設(shè)法治社會的前提和基礎(chǔ)。依法治國,建設(shè)社會主義法治國家是黨的十五大提出的要求;以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,對當前立法工作提出了更高的標準。現(xiàn)代文明社會推崇“法治”精神,強調(diào)“公平”、“正義”、“法律至上”,也彰顯出法律包括立法活動對社會產(chǎn)生的巨大影響。

早在古希臘時期,著名思想家亞里士多德提出自己的“法治”觀,即“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。這句話包含兩層意思:一是公民普遍守法,二是被遵守的法是良法。那么衡量法的善惡標準究竟是什么,怎樣的法才能稱之為“良法”呢?人類對“良法”衡量標準的討論,經(jīng)過千百年的探索和凝練,逐漸固化為正義、自由、秩序和效率等不同的價值要求。筆者認為,衡量法的善惡標準中最首要和最基本的要求應(yīng)當是:該法是否是正義的,是否維護和保障了人權(quán)。尊重和保障人權(quán)是人類文明的標志,也是一切進步的法的基本特征。體現(xiàn)公平正義的法,是實現(xiàn)法治的前提和基礎(chǔ);“惡法”盡管也能導(dǎo)致法律的統(tǒng)治,比如二戰(zhàn)時期某些關(guān)于種族歧視、種族迫害的法,給社會帶來很大危害,這樣的法在當時卻必須被服從、被遵守,但這樣的法違背了人性,不具備法的公平正義的本性,是“惡法”,而非“良法”,不可能實現(xiàn)社會普遍認同的“法治”。

我黨的科學(xué)發(fā)展觀強調(diào)“堅持以人為本”的理念,明確提出:要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標,從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展,不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要,切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)益,讓發(fā)展的成果惠及全體人民。對于立法工作而言,一部法的出臺直接規(guī)定行政機關(guān)的權(quán)力與職責以及行政相對人的權(quán)利與義務(wù),涉及成千上萬百姓的權(quán)益,其重要性不言而喻。只有時刻保持審慎的態(tài)度,堅持以人為本的立法原則,用科學(xué)發(fā)展觀的理念引領(lǐng)整個立法過程,才能杜絕損害人民群眾利益的“惡法”,才有立出“良法”的希望。

二、以維護和保障人民群眾的權(quán)益作為立法的根本出發(fā)點

立法,本質(zhì)上是一項對行政權(quán)力與公民權(quán)利、行政責任與公民義務(wù)進行確認和分配的社會活動。我國是人民民主專政的社會主義國家,一切權(quán)力屬于人民。立法工作必須堅持以人為本的原則,體現(xiàn)人民群眾共同意志,以群眾是否滿意、群眾的根本利益是否得到有效保護,作為評價工作好壞的根本尺度。

在立法選題上,應(yīng)當以群眾普遍關(guān)心的實際問題作為出發(fā)點。隨著社會主義法治進程快速推進,社會整體法治意識不斷提高,立法建議的數(shù)量也越來越多,但是在目前條件下立法資源是有限的,立法資源的使用對立法需求不可能有求必應(yīng)。立法項目是否啟動、早啟動還是晚啟動,都需要立法機關(guān)加以甄別和篩選。如何科學(xué)選擇立法項目是立法工作的第一個重要環(huán)節(jié)。

首先必須樹立正確的立法指導(dǎo)思想。只有堅持正確的指導(dǎo)思想,把握正確的政治方向,才能使制定出來的法律法規(guī)反映客觀規(guī)律,保障和促進社會發(fā)展,反之,如果指導(dǎo)思想出了偏差,就會阻礙社會進步,最終影響群眾根本利益的實現(xiàn)。因此,必須堅持科學(xué)發(fā)展觀,堅持以人為本的立法指導(dǎo)思想,想人民之所想、急人民之所急,緊緊圍繞關(guān)系群眾切身利益的問題開展各項工作。具體說來,對行政部門主要為方便行使權(quán)力甚至單純擴大權(quán)力的立法項目,應(yīng)當堅決予以控制;對有利于群眾根本利益的項目則優(yōu)先安排,從源頭上保障群眾權(quán)益。

在立法內(nèi)容上,堅持著眼全局,維護群眾整體利益。一直以來,立法中有這樣一種比較普遍的傾向:對政府及其部門的職權(quán)和行政相對人的義務(wù)規(guī)定得多且比較具體,對政府及其部門的責任和行政相對人的權(quán)利規(guī)定得少且過于原則,特別是對行政部門法律責任的規(guī)定往往是空洞的口號或者干脆就是空白,使行政過錯追究制度的落實成了無水之源。立法界對這種現(xiàn)象多有批評與檢討,理論上也沒有爭議,但立法實踐中卻很少有人去“較真”。特別是由于目前法律法規(guī)的起草模式,仍然是以政府及有關(guān)部門起草為主,草案的內(nèi)容或多或少總是帶有部門色彩,重權(quán)力輕責任、重管理輕服務(wù),忽視群眾利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。如果立法機關(guān)審查法律法規(guī)草案時,對這些現(xiàn)象睜一只眼、閉一只眼,一帶而過,法律法規(guī)出臺后將為部門不適當?shù)財U充行政權(quán)力打開大門,也將直接影響廣大群眾的權(quán)益。

因此,立法工作尤其應(yīng)當注意把好這個關(guān)口,嚴格規(guī)范政府權(quán)責,對草案中不適當強調(diào)部門利益的內(nèi)容,堅決予以修改或刪除,對關(guān)系到群眾合法權(quán)益特別是關(guān)系到社會弱勢群體的規(guī)定,則力求詳細。把維護法制統(tǒng)一,促進經(jīng)濟發(fā)展,反映人民群眾根本利益有機結(jié)合起來,注重規(guī)范政府的權(quán)責,特別是從程序設(shè)定上保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,多在增加和完善便民利民措施上下功夫。確保法律法規(guī)既能為政府行政提供必要的依據(jù)和手段,又能有效地規(guī)范制約行政權(quán)力,促進政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。上接第7頁)三、充分發(fā)揚民主、深入開展調(diào)查研究是提高立法質(zhì)量的有效途徑

讓百姓在立法中有更多的話語權(quán),是民主立法的具體體現(xiàn),也是黨的群眾路線在立法工作中的實際運用。普通百姓究竟在立法中能夠發(fā)揮多大作用,主要還是看是立法機關(guān)為他們提供了多大的活動空間和實踐機會。人民群眾不應(yīng)當是法律法規(guī)的被動接受者,而應(yīng)是立法活動的積極參與者和法律法規(guī)的自覺遵守者。立法要體現(xiàn)以民為本,真正做到以人為本,就必須走群眾路線,廣開立法參與渠道,提高立法工作透明度。

(一)多角度、全方位論證草案

以立法座談會、論證會、公開向社會征集立法建議等多種方式,積極聽取來自廣大群眾、上級機關(guān)、相關(guān)部門、基層單位和專家學(xué)者等各方面的意見,特別是注意聽取行政相對人的意見,以更好地集中民智、反映民意,力求使法律法規(guī)嚴謹周密、切實可行。根據(jù)具體立法項目的實際情況,有選擇性地聽取人大代表對立法工作的意見和建議也是發(fā)揚民主立法的一個有效途徑。

(二)采取召開立法聽證會的方式,直接聽取民眾意見

立法聽證為社會不同利益的代表提供了一個平等對話和直接表達意見的平臺,并通過法定程序確保不同意見和利益得到尊重,是一種非常重要的民主立法方式。民眾從各種不同的視角對法律法規(guī)提出修改建議,有利于提高立法質(zhì)量,使法律法規(guī)與民眾的心意更為貼近,同時能夠提高社會對法律法規(guī)的認同感,有助于法律法規(guī)頒布后順利實施。此外,聽證公開及民眾廣泛參與的特點,也有利于加強對立法工作的規(guī)范和監(jiān)督。

(三)重視發(fā)揮專家學(xué)者在立法中的作用

立法工作專業(yè)性較強,涉及領(lǐng)域?qū)挿?專家學(xué)者參與立法活動,既有專業(yè)優(yōu)勢,又有利益關(guān)系相對超脫的特點,是立法機關(guān)可以而且應(yīng)當借助的智囊團。吸收各方面專家參與立法活動對增強立法科學(xué)性,提高立法質(zhì)量具有積極意義,這也是民主立法的客觀要求。實踐中,往往采取成立立法專家咨詢組的形式,聘請不同領(lǐng)域的專家專門為立法工作提供幫助。

(四)深入開展調(diào)查研究,突破難點,準確把握群眾動態(tài)的利益需求

調(diào)查研究是黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人都倡導(dǎo)并身體力行的工作方法,“沒有調(diào)查,就沒有發(fā)言權(quán)”是我們耳熟能詳?shù)拿浴Ｖ挥谐浞至私夤ぷ髦械睦щy和障礙,針對重點、難點問題深入開展調(diào)查研究,積極找出路、尋對策,才能提出可行性、可操作性強的措施和辦法。我們的事業(yè)在發(fā)展,社會在進步,人民群眾的利益需求也在不斷變化。實現(xiàn)群眾愿望,滿足群眾需要,維護群眾利益,是一個動態(tài)的不斷發(fā)展的過程。立法過程中,必須深入開展調(diào)查研究,細心體察群眾愿望和利益要求的變化,特別是要在工作中掌握主動,緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定中的熱點難點問題,圍繞關(guān)系群眾切身利益的問題開展調(diào)研,學(xué)會挖重點、摳難點,將重大問題提前研究解決,保證法律法規(guī)更全面、更準確地反映群眾利益。

如果說我國法治事業(yè)發(fā)展的第一階段完成的是立法“從無到有”、“從少到多”的任務(wù),那么未來的立法工作將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上更加成熟和理性,更加科學(xué)和民主。德國著名法學(xué)家拉德布魯赫說過,民主是一種值得贊賞之善,法治則更象是每日之食、渴飲之水和呼吸之氣。公平正義是法律固有的品質(zhì),公平正義也只有通過良好的法律才能實現(xiàn)。建設(shè)社會主義法治社會,就是要在科學(xué)發(fā)展觀的引領(lǐng)下,緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展與改革大局,堅持以人為本,不斷提高立法質(zhì)量,制定維護和保障人民群眾根本利益、符合社會客觀發(fā)展規(guī)律的“良法”,從而實現(xiàn)社會主義法治,實現(xiàn)公平與正義。