加強(qiáng)第三方支付平臺(tái)監(jiān)管的建議

仇　瑾

一、國外第三方支行平臺(tái)監(jiān)管的相關(guān)狀況

（一）美國對(duì)第三方支付平臺(tái)的監(jiān)管狀況

目前，美國沒有制定針對(duì)第三方網(wǎng)上支付平臺(tái)的專門法規(guī)條例，只是在現(xiàn)有的法規(guī)中尋求相關(guān)的監(jiān)管依據(jù)，或?qū)σ延械姆ㄒ?guī)進(jìn)行相應(yīng)增補(bǔ)。美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC） 是監(jiān)管的重要部門。美國采用立體的監(jiān)管體制，從聯(lián)邦和州兩個(gè)層面對(duì)第三方網(wǎng)上支付平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，將監(jiān)管的重點(diǎn)放在交易的過程，而不是從事第三方支付的機(jī)構(gòu)。在監(jiān)管方式上采取了現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的方式。

在對(duì)第三方支付平臺(tái)的身份劃分上，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）把第三方網(wǎng)上支付平臺(tái)上的滯留資金定義為負(fù)債，而不是聯(lián)邦銀行法中定義的存款，這樣第三方支付平臺(tái)就不能被劃分為銀行或其他類型的存款機(jī)構(gòu)，從而不需獲得銀行業(yè)務(wù)許可證。但FDIC同時(shí)指出。各州監(jiān)管部門可依據(jù)本州法律，對(duì)第三方網(wǎng)上支付平臺(tái)開展的業(yè)務(wù)做出自己的定位。目前，美國大多數(shù)州為該平臺(tái)頒發(fā)了從事貨幣轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)的營業(yè)許可證，要求其定期向州監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交報(bào)告，并規(guī)定了最低的資本要求，將客戶資金的投資限定在高流動(dòng)性的范圍。

在對(duì)非法金融活動(dòng)的監(jiān)管上，美國頒布了《愛國者法案》，規(guī)定第三方網(wǎng)上支付平臺(tái)作為貨幣服務(wù)企業(yè)，需要在美國財(cái)政部的金融犯罪執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)注冊(cè)，接受聯(lián)邦和州兩級(jí)的反洗錢監(jiān)管，及時(shí)匯報(bào)可疑交易，保存所有交易記錄。

在對(duì)電子貨幣的監(jiān)管上，美國50個(gè)州中有43個(gè)州以及哥倫比亞特區(qū)對(duì)非銀行的電子貨幣發(fā)行方進(jìn)行了監(jiān)管，但沒有專門的電子貨幣監(jiān)管法規(guī)，而是依照已有的（或增補(bǔ)的）監(jiān)管貨幣轉(zhuǎn)移企業(yè)或者貨幣服務(wù)企業(yè)的州法律進(jìn)行監(jiān)管。由于美國的監(jiān)管體系較少涉及資本金要求，因此進(jìn)入門檻相對(duì)較低。在聯(lián)邦層次上，美國近年來也開始關(guān)注電子貨幣的監(jiān)管，尤其在對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)方面，《銀行安全法案》的許多規(guī)定也被運(yùn)用于對(duì)第三方網(wǎng)上支付平臺(tái)的監(jiān)管。

把安全措施重點(diǎn)放在網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的一端。在美國，很多銀行的客戶只需要輸入用戶名和密碼即可登錄網(wǎng)上銀行，連驗(yàn)證碼都不用，使用起來非常方便。美國銀行的思路不是把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給用戶，而是通過后臺(tái)的業(yè)務(wù)邏輯和用戶行為分析來實(shí)現(xiàn)安全機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制。

（二）歐盟對(duì)第三方支付平臺(tái)的監(jiān)管狀況

歐盟出臺(tái)了專門的監(jiān)管的法律框架，主要有三個(gè)指引文件，通過對(duì)電子貨幣的監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)對(duì)第三方網(wǎng)上支付公司的監(jiān)管。2000年1月頒布了《電子簽名共同框架指引》，在該指引文件中確認(rèn)了電子簽名的法律有效性和在歐盟內(nèi)的通用性。同年又頒布《電子貨幣指引》和《電子貨幣機(jī)構(gòu)指引》兩個(gè)指引文件，要求非銀行的電子支付服務(wù)商必須取得與金融部門有關(guān)的營業(yè)執(zhí)照（完全銀行業(yè)執(zhí)照、有限銀行業(yè)執(zhí)照或電子貨幣機(jī)構(gòu)執(zhí)照）。

在對(duì)第三方支付平臺(tái)的身份劃分上，歐盟規(guī)定網(wǎng)上第三方支付的介質(zhì)只能是商業(yè)銀行貨幣或電子貨幣，這就意味著第三方網(wǎng)上支付公司必須取得銀行業(yè)執(zhí)照或電子貨幣公司的執(zhí)照才能開展業(yè)務(wù)。

在對(duì)第三方支付平臺(tái)滯留資金的監(jiān)管上，歐盟規(guī)定第三方支付平臺(tái)需在中央銀行開設(shè)專門的賬戶留存大量資金，并將電子貨幣的發(fā)行權(quán)限定在傳統(tǒng)的信用機(jī)構(gòu)和新型的受監(jiān)管的電子貨幣機(jī)構(gòu)。對(duì)于增值服務(wù)，目前還沒有適用于整個(gè)歐盟的法律法規(guī)。由于歐盟致力于建設(shè)單一歐元支付區(qū)（SEPA），第三方支付公司只要取得“單一執(zhí)照”，便可在整個(gè)歐盟25國通用。例如，PayPal 在2004年取得了英國金融服務(wù)局（FSA）頒發(fā)的電子貨幣機(jī)構(gòu)許可證，并接受FSA的監(jiān)管，就可以在歐盟其他成員國開展業(yè)務(wù)。

在對(duì)電子貨幣的監(jiān)管上，歐盟規(guī)定機(jī)構(gòu)和個(gè)人也可以發(fā)行貨幣，但要通過相應(yīng)的審批、獲得執(zhí)照，如在英國由金融服務(wù)業(yè)協(xié)會(huì)向希望發(fā)行自己貨幣的公司發(fā)行許可證并進(jìn)行監(jiān)管，英國一些公司已經(jīng)拿到了合格證，包括一些大學(xué)在內(nèi)。

在對(duì)非法金融活動(dòng)的監(jiān)管上，歐盟與美國一樣，實(shí)行審慎的監(jiān)管，限制將客戶資金用于投資。

二、對(duì)我國的啟示

（一）盡快健全與完善相關(guān)的法律法規(guī)

1. 明確第三方支付公司的法律身份。根據(jù)第三方支付公司不同的經(jīng)營模式，明確其不同的法律地位。如對(duì)支付網(wǎng)關(guān)模式且不存在二次清算的第三方支付公司可界定為網(wǎng)絡(luò)企業(yè);對(duì)支付網(wǎng)關(guān)模式且存在二次清算以及PayPal模式的第三方支付公司可界定為非銀行支付企業(yè)，納入在《支付清算組織管理辦法》（征求意見稿）中提出的第三方網(wǎng)上支付結(jié)算屬于支付清算組織提供的非銀行類金融業(yè)務(wù)。根據(jù)不同模式的特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管，重點(diǎn)加強(qiáng)涉及二次清算企業(yè)的監(jiān)管，統(tǒng)一納入金融監(jiān)管部門對(duì)支付清算組織提供的非銀行類金融業(yè)務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管范圍，以有效監(jiān)控、防范其業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

2. 通過法律確定沉淀資金的所有權(quán)屬于客戶。制定相關(guān)法律保護(hù)客戶的利益和隱私權(quán)，明確客戶和第三方支付平臺(tái)間的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)通過制定針對(duì)洗錢、信用卡套現(xiàn)、欺詐等網(wǎng)絡(luò)犯罪的法律，對(duì)交易進(jìn)行法律約束。

3. 規(guī)范電子貨幣發(fā)行和電子貨幣的跨國使用。其一，應(yīng)明確電子貨幣的定義、發(fā)行方。電子貨幣無論由誰來發(fā)行，都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)電子貨幣發(fā)行的規(guī)范和調(diào)整，發(fā)行者必須有一個(gè)全面接受央行監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)管理程序。其二，在處理電子貨幣的跨國問題上，應(yīng)密切關(guān)注國際上的研究動(dòng)向，結(jié)合我國的實(shí)際，制定保護(hù)電子貨幣使用者利益的相關(guān)法律、法規(guī)。

（二）建立以人民銀行為中心的監(jiān)管體系

1. 建立統(tǒng)一的支付平臺(tái)， 減少運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。可采用統(tǒng)一業(yè)務(wù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的方法， 建立統(tǒng)一支付平臺(tái)， 定位于基于互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)上支付的跨行支付清算平臺(tái)， 一端與所有第三方支付平臺(tái)連接， 另一端與所有銀行的網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)連接。進(jìn)入第三方支付平臺(tái)的電子支付信息， 由統(tǒng)一支付平臺(tái)對(duì)支付信息進(jìn)行清分和軋差處理， 軋差結(jié)果提交中央銀行支付系統(tǒng)進(jìn)行資金清算( 與銀聯(lián)業(yè)務(wù)處理模式類似) 。建立專門的平臺(tái)服務(wù)于網(wǎng)上支付， 并實(shí)施系統(tǒng)完整的安全策略和防護(hù)措施， 有利于克服現(xiàn)有電子支付的薄弱環(huán)節(jié)， 確保電子支付信息的安全傳輸， 減少運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)， 為電子支付的健康發(fā)展提供重要保障。

2. 加強(qiáng)第三方支付平臺(tái)的內(nèi)部資金監(jiān)管。借鑒美國和歐盟的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，將監(jiān)管重點(diǎn)集中在第三方支付服務(wù)組織吸收的客戶資金管理方面： 一是通過法規(guī)明確其所有權(quán)屬于客戶， 嚴(yán)格區(qū)分客戶自己的資金和第三方支付公司自身的資金， 實(shí)現(xiàn)客戶沉淀資金賬戶與公司的自有賬戶的分離，禁止公司將客戶沉淀資金進(jìn)行放貸、投資或挪作他用，由銀行對(duì)客戶賬戶進(jìn)行托管。采取類似證券交易保證金賬戶的監(jiān)管要求， 實(shí)行銀行專戶存放和定向流動(dòng)。二是明確商業(yè)銀行的代位監(jiān)管，通過立法明確商業(yè)銀行在第三方支付市場(chǎng)中的代位監(jiān)管義務(wù)， 即對(duì)于第三方支付公司開立的銀行支付結(jié)算專戶， 商業(yè)銀行必須履行相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，監(jiān)控該賬戶的資金流動(dòng)情況， 確保資金的合法使用。

3. 加強(qiáng)消費(fèi)者的利益保護(hù)。其一，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)退出機(jī)制?！吨Ц督Y(jié)算組織管理辦法》實(shí)施后，將進(jìn)一步整合資源，許多小的第三方支付公司由于達(dá)不到注冊(cè)資金的要求，不能取得經(jīng)營資格牌照，將不得不退出市場(chǎng)，或被其他公司收購或兼并。面對(duì)這種現(xiàn)狀，有關(guān)部門應(yīng)立即建立完善的市場(chǎng)退出機(jī)制，保護(hù)客戶的利益不受損失。其二，提高網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)。應(yīng)對(duì)第三方支付平臺(tái)投入人力、物力，不斷研發(fā)新的安全手段，分別在網(wǎng)絡(luò)層、系統(tǒng)層、應(yīng)用層實(shí)施安全保障。利用現(xiàn)代科技手段，如高強(qiáng)度加密、安全信道、數(shù)字簽名、PKI、SSL 等技術(shù)，保證客戶的身份認(rèn)證，交易信息的完整性、保密性、可用性、可控性、可審查性以及不可抵賴性。避免非銀行機(jī)構(gòu)利用信息和技術(shù)、業(yè)務(wù)上的優(yōu)勢(shì)損害消費(fèi)者利益，維護(hù)交易公平，確保數(shù)據(jù)保密和信息安全。

（三）探索由商業(yè)銀行開展第三方支付業(yè)務(wù)

商業(yè)銀行受中央銀行的嚴(yán)格監(jiān)管，而且在FATF 組織的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)之下，擁有完整的監(jiān)測(cè)機(jī)制，可以有效防止利用第三方支付平臺(tái)進(jìn)行洗錢、信用卡套現(xiàn)和逃稅等違法犯罪活動(dòng)。

商業(yè)銀行具有龐大的實(shí)體經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，在業(yè)務(wù)處理過程中可以同客戶進(jìn)行面對(duì)面的交流。一旦出現(xiàn)糾紛，客戶可以直接到商業(yè)銀行的網(wǎng)點(diǎn)同工作人員直接進(jìn)行交流，使得一些糾紛能夠得到及時(shí)有效的解決，克服了第三方支付企業(yè)沒有實(shí)體經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)，客戶很難與其交流的缺點(diǎn)，從而有效提高了第三方支付開展過程中的信譽(yù)。

商業(yè)銀行具有更高的安全性。商業(yè)銀行自身擁有雄厚的資金，可以承擔(dān)得起在網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品上的巨額支出。同時(shí)，商業(yè)銀行擁有完整有效的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和流動(dòng)性管理機(jī)制以及自身雄厚的資金支持，可以保證支付能力不會(huì)因?yàn)橘Y金周轉(zhuǎn)和可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)而受到影響，確?？蛻舻馁~戶和資金安全。

（責(zé)任編輯 耿 欣）