王金南

自從“十一五”以來(lái)，全國(guó)主要污染物減排取得了初步的成果。2007年，全國(guó)化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量分別比上年下降3.2％和4.7％。2008年前3季度與2007年同期相比，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量分別下降2.7％和4.2％?？梢哉f(shuō)，兩項(xiàng)污染物排放指標(biāo)出現(xiàn)下降“拐點(diǎn)，連續(xù)兩年實(shí)現(xiàn)了“雙下降”。

展望2009年，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)將更加嚴(yán)峻復(fù)雜，不確定因素可能繼續(xù)增多。以金融危機(jī)為導(dǎo)火索的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，正在從影響虛擬經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向影響實(shí)體經(jīng)go在國(guó)際層面上，這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能會(huì)影響國(guó)際碳減排的努力以及后京都時(shí)代的氣候變化談判。從國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)層面來(lái)看，經(jīng)濟(jì)“保增長(zhǎng)”和社會(huì)就業(yè)的任務(wù)非常艱巨，全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化對(duì)2009年的環(huán)境保護(hù)又添上了一層“迷霧”：

一方面，GDP增長(zhǎng)速度下降，出口導(dǎo)向的高消耗、高排放行業(yè)產(chǎn)量的萎縮以及出口嚴(yán)重下滑，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)直接降低節(jié)能減排的壓力；

另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化和企業(yè)利潤(rùn)水平急劇下滑，甚至大面積虧損，由效益回落引發(fā)污染減排工作的動(dòng)力和資金不足而削減環(huán)保投入，安裝污染治理設(shè)施的企業(yè)可能會(huì)放松污染治理設(shè)施的運(yùn)行，甚至?xí)霈F(xiàn)停運(yùn)治理設(shè)施和偷排漏排違法排污等行為。因此，2009年污染減排工作的推進(jìn)和發(fā)揮實(shí)質(zhì)效果將面臨一定困難，如果監(jiān)管不力就有可能造成污染排放的大“反彈”。

2009年環(huán)保重點(diǎn)：抓監(jiān)管，保運(yùn)行，促減排

2009年全國(guó)的經(jīng)濟(jì)工作總體目標(biāo)是，通過(guò)立足擴(kuò)大內(nèi)需保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，也就是保GDP的8％的增長(zhǎng)。基于上述形勢(shì)，2009年度污染減排的重點(diǎn)思路應(yīng)該是：通過(guò)抓監(jiān)管和保運(yùn)行來(lái)促減排，爭(zhēng)取化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量分別比上年有顯著的下降，為2010年實(shí)現(xiàn)污染減排10％的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

抓監(jiān)管、保運(yùn)行、促減排應(yīng)主要從以下六個(gè)方面著手：

一是繼續(xù)完善和建立主要污染物減排統(tǒng)訊監(jiān)測(cè)和考核三大體系的建設(shè)。三大體系是減排監(jiān)管的核心支撐。如果這三大體系都沒(méi)有建立，污染物減排的績(jī)效就很難衡量，減排的效果就很難說(shuō)服社會(huì)公眾。因此，要把地方污染減排三大體系建設(shè)等同污染減排目標(biāo)和減排措施一樣看待，對(duì)地方進(jìn)行三大體系建設(shè)任務(wù)的考核。

二是加大環(huán)保監(jiān)測(cè)和執(zhí)法能力的建設(shè)，狠抓污染治理設(shè)施和減排工程有效運(yùn)行。特別是要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)企業(yè)污染物在線(xiàn)監(jiān)測(cè)的建設(shè)力度。中央財(cái)政2007年和2008年都已經(jīng)投入數(shù)十億元資金，加強(qiáng)地方環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍能力，通過(guò)電子眼來(lái)控制治理設(shè)施，監(jiān)督企業(yè)的污染治理。2009年，中央和地方財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大這方面的投入，這是確保污染減排的關(guān)鍵管理工程。監(jiān)管的重點(diǎn)之一是全國(guó)1200多座污水處理廠(chǎng)和3.4億千瓦電廠(chǎng)脫硫設(shè)施。

三是嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻，加大專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法工作，實(shí)行區(qū)域限批、流域限批等措施。要盡快組織研究國(guó)家經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，特別是地方“大躍進(jìn)”式的刺激計(jì)劃可能產(chǎn)生的環(huán)境影響和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化環(huán)評(píng)制度對(duì)新建項(xiàng)目污染增量的把關(guān)作用，有效防止“綠色通道”變成一些地方上“雙高一資(高污染、高耗能、資源型)”項(xiàng)目的“金光大道”。

四是建立重點(diǎn)污染源治理設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制。污染減排主要貢獻(xiàn)來(lái)源是現(xiàn)有污染源的污染物排放量的減排。因此，對(duì)重點(diǎn)污染源的減排設(shè)施要建立“保運(yùn)行”的制度，如污染減排月報(bào)制度、季報(bào)制度。同時(shí)，對(duì)重點(diǎn)污染源全面實(shí)行排污許可證制度以及主要污染物排放指標(biāo)預(yù)分配制度。

五是繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)減排措施和落后產(chǎn)能的監(jiān)管。目前，一些行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)提出要恢復(fù)環(huán)保部門(mén)原來(lái)制定的“雙高”工藝目錄和產(chǎn)品的出口退稅政策。因此，要采取嚴(yán)格措施防止“高消耗、高污染”的技術(shù)落后小企業(yè)“死灰復(fù)燃”，并研究制定下一步的“雙高一資”行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施。

六是為減排設(shè)施“保運(yùn)行”提供持續(xù)的政策支持。過(guò)去兩年化學(xué)需氧量和二氧化硫減排成效差異表明，經(jīng)濟(jì)政策是促進(jìn)污染減排的重要保障?！氨＿\(yùn)行就必須保證電價(jià)優(yōu)惠、脫硫補(bǔ)貼、污水處理收費(fèi)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等政策的持續(xù)性。同時(shí)，還應(yīng)加快完善綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色稅收、綠色采購(gòu)、綠色貿(mào)易等制度，不斷完善環(huán)境價(jià)格和環(huán)境收費(fèi)政策，推廣和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，適時(shí)出臺(tái)排污交易制度，建立健全環(huán)境保護(hù)工作的長(zhǎng)效機(jī)制。

擴(kuò)大內(nèi)需要堅(jiān)持“三綠”原則

2008年11月9日，國(guó)務(wù)院宣布未來(lái)兩年投資4萬(wàn)億元，投資于鐵路公路、農(nóng)田水利、住宅等七大領(lǐng)域，以擴(kuò)大內(nèi)需，保證經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。根據(jù)24個(gè)省市區(qū)公布的投資計(jì)劃，投資總額近18萬(wàn)億元。我們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃要堅(jiān)持“三綠”原則，即綠色投資、綠色建設(shè)、綠色增長(zhǎng)的原則，把擴(kuò)大綠色內(nèi)需的投資做好。

首先要堅(jiān)持綠色投資原則。綠色投資有兩個(gè)方面的要求，一是在經(jīng)濟(jì)刺激投資計(jì)劃中保證節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)的投入，二是建設(shè)項(xiàng)目投資中確保環(huán)境保護(hù)工程的投資，環(huán)保不欠新賬。目前，國(guó)家刺激計(jì)劃中涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重點(diǎn)節(jié)能減排工程建設(shè)投資安排為3500億元。然而，在地方政府提出的投資盤(pán)子中，很少看到用于環(huán)境保護(hù)的投資安排。在2008年新增的1000億元投資中，節(jié)能減排投入120億元，主要用于節(jié)能重點(diǎn)工程和循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范工程。根據(jù)國(guó)家“十一五”環(huán)保規(guī)劃，需要中央政府“十一五”期間投資1500億元。實(shí)際上，2006年到2008年中央投入600億元左右，2008年投入270多億元。剩下還有900多億元，兩年平均就是450億元。從刺激計(jì)劃的新盤(pán)子中增加額外的環(huán)保投入的難度很大，因此，對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，綠色投資關(guān)鍵是把未來(lái)兩年的900億元投入需求全面落實(shí)。對(duì)地方來(lái)說(shuō)，這些投入應(yīng)該和“十一五”環(huán)保規(guī)劃中的“十大”骨干工程一致，重點(diǎn)抓好污水處理廠(chǎng)、燃煤電廠(chǎng)脫硫等減排項(xiàng)目建設(shè)。

第二要堅(jiān)持綠色建設(shè)原則。綠色建設(shè)體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是根據(jù)資源環(huán)境承載能力和四類(lèi)主體功能區(qū)劃，布局好國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目，二是要求投資計(jì)劃和投資項(xiàng)目能夠符合環(huán)境保護(hù)法規(guī)要求，盡可能把建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)境影響降到最低?？陀^地說(shuō)，新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下如何通過(guò)環(huán)評(píng)制度促進(jìn)綠色建設(shè)和綠色生產(chǎn)，對(duì)環(huán)境管理部門(mén)是一個(gè)挑戰(zhàn)。環(huán)保部門(mén)可以根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)和環(huán)評(píng)實(shí)踐，制定刺激計(jì)劃中重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)保設(shè)施和工程的投資比例指導(dǎo)性要求。由于刺激計(jì)劃的項(xiàng)目都是政府投資主導(dǎo)的項(xiàng)目，因此在建設(shè)投資采購(gòu)過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行綠色采購(gòu)制度，特別是投資中采購(gòu)水泥、鋼鐵等應(yīng)該考慮相關(guān)企業(yè)是不是做到了綠色生產(chǎn)。政府投資項(xiàng)目更應(yīng)向社會(huì)做出綠色表率。建設(shè)完成后的項(xiàng)目運(yùn)行中，也應(yīng)該有較高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)務(wù)之急，環(huán)保部門(mén)應(yīng)該提出一套指導(dǎo)刺激計(jì)劃項(xiàng)目的綠色建設(shè)指南，促進(jìn)節(jié)水、節(jié)電、節(jié)地、節(jié)材等環(huán)境友好技術(shù)的應(yīng)用。

第三要堅(jiān)持綠色增長(zhǎng)原則。綠色增長(zhǎng)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是通過(guò)綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)綠色產(chǎn)出在GDP中的比例，二是盡可能遏制“雙高一資”項(xiàng)目投資和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的過(guò)快增長(zhǎng)，走“低消耗、低排放、高效率”的增長(zhǎng)道路，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源效率和環(huán)境績(jī)效。目前，社會(huì)上對(duì)刺激計(jì)劃投資的民生投資比較關(guān)注，這對(duì)未來(lái)兩年的投資規(guī)劃制定起到了很好的促進(jìn)作用。本質(zhì)上看，國(guó)家經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃最初的關(guān)注點(diǎn)是保增長(zhǎng)，也就是保8％的GDP增長(zhǎng)速度。這與我們傳統(tǒng)的GDP導(dǎo)引密切相關(guān)?，F(xiàn)在，應(yīng)該通過(guò)綠色投資、綠色建設(shè)、綠色內(nèi)需，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)綠色增長(zhǎng)。環(huán)保部門(mén)應(yīng)該采取逆勢(shì)政策，繼續(xù)出臺(tái)國(guó)家限制發(fā)展的“雙高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩的項(xiàng)目目錄，加強(qiáng)宏觀引導(dǎo)。