新農(nóng)村建設(shè)中空心村整合與土地資源利用研究

王 云 李荷香 吳國璽

摘要:把農(nóng)民從占地甚多的舊宅移到規(guī)劃的宅基地上,置換出更多的可用耕地,是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。采取切實(shí)可行措施對空心村進(jìn)行整合是推進(jìn)建設(shè)新村鎮(zhèn)、努力提高土地資源的節(jié)約集約利用水平的必然要求。以許昌市為例對空心村整合的可能性及可行性進(jìn)行了調(diào)查分析,在此基礎(chǔ)上提出了整合空心村,提高土地資源利用效率的具體對策。

關(guān)鍵詞:新農(nóng)村;空心村;土地資源;許昌市

中圖分類號(hào):F323.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)26-0030-02

2000年以來,隨著農(nóng)民收入的增加,農(nóng)村住宅空間結(jié)構(gòu)形態(tài)發(fā)生了新的變化,村莊外圍大量涌現(xiàn)出結(jié)構(gòu)優(yōu)良、裝飾華麗的樓房,而村莊內(nèi)部多為破舊、老式甚至于閑置的住宅。這種外圍新建、內(nèi)部閑置的農(nóng)村住宅空心化的聚落現(xiàn)象,許多學(xué)者稱之為“空心村”。目前,空心村問題既造成大批土地浪費(fèi),也嚴(yán)重影響村容村貌,已經(jīng)成為村莊建設(shè)中亟待解決的一個(gè)突出問題,根據(jù)河南省委、省政府提出的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大意義、總體要求,為貫徹《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施意見》,必須要對空心村進(jìn)行整合,合理利用土地資源。

許昌市地處伏牛山余脈向豫東平原過渡地帶。東經(jīng)113°03′-114°190′、北緯33°16′-34°24′,東西長117公里,南北寬75公里,面積約5 002平方公里,2008年許昌市轄3縣(許昌縣、鄢陵縣、襄城縣)2市(禹州市、長葛市)1區(qū)(魏都區(qū)),總面積4 996平方公里。

1許昌市空心村現(xiàn)狀和存在問題

1.1內(nèi)部布局混亂,土地利用結(jié)構(gòu)不合理

目前,許昌市農(nóng)村普遍存在危房、閑置房,造成道路閉塞,環(huán)境衛(wèi)生條件差;大多數(shù)舊房子為土木結(jié)構(gòu),建筑簡陋,極易引起火災(zāi);且先富先建,后富后建,經(jīng)濟(jì)困難無力建,多是自籌自建,產(chǎn)生規(guī)劃跟著建房走的現(xiàn)象,造成盲目用地,宅基地面積不斷擴(kuò)大;公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏,許多村莊不按規(guī)劃建房,規(guī)劃實(shí)施難度大,且建設(shè)用地和農(nóng)用地雜亂分布,影響了農(nóng)村生活環(huán)境狀況的提高和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

1.2 空心村用地?cái)?shù)量大,土地利用率低

由于沒有切實(shí)可行的土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃,或?qū)σ?guī)劃執(zhí)行不力,造成土地利用失控,建房向村莊四周擴(kuò)展,造成村莊膨脹,閑置土地面積過大,土地浪費(fèi)嚴(yán)重。且宅基地用地分散,土地利用粗放程度高。居民點(diǎn)逐漸向交通沿線和中心村遷移,村中舊有建筑仍然保留,“空心村”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

1.3 空心村污染嚴(yán)重,環(huán)境質(zhì)量差

一些村民環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng),垃圾滿地現(xiàn)象普遍,農(nóng)村垃圾已不再限于殘羹冷炙、枯枝敗葉等自然之物,多種塑料制品、化學(xué)藥瓶、廢舊電池、果殼紙箱等堆積房前屋后、大街小巷,自由占地嚴(yán)重。

2空心村整合的必要性和可能性分析

2.1 空心村整合的必要性

2.1.1 土地的有限性決定了空心村的整合

土地利用面臨的突出問題是:人口不斷增加,為確保糧食安全,解決“吃飯”問題,現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不能再減少,另外,隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展及工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快,還要占用部分土地,而宜耕后備土地資源開發(fā)又受到數(shù)量少、質(zhì)量差、開墾難度大和環(huán)境保護(hù)的限制,潛力非常有限。

2.1.2 空心村整合是改變土地利用粗放現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)要求

針對這種粗放利用狀況,開展空心村整合,增加有效耕地面積,以實(shí)現(xiàn)土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變已迫在眉睫。同時(shí),實(shí)現(xiàn)土地集約經(jīng)營,實(shí)現(xiàn)土地合理利用規(guī)劃的目標(biāo),都需要對空心村進(jìn)行整治。因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃確定的目標(biāo)要經(jīng)過逐級(jí)分解最終落實(shí)到地塊,它通過遷村并點(diǎn),退宅還耕等工程措施,把土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途落實(shí)到地塊上。空心村整合的過程就是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃,落實(shí)土地用途管制的過程,從而從根本上改變土地利用粗放的現(xiàn)狀。

2.1.3 空心村整合是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求

建設(shè)新農(nóng)村,要全面開展村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作,進(jìn)一步加大對空心村的規(guī)劃。只有把空心村規(guī)劃好、建設(shè)好,農(nóng)村的“臟、亂、差”、殘?jiān)珨啾诓拍苡行Ы鉀Q。加大對“空心村”改造的力度,給農(nóng)民一個(gè)安靜、舒適、文明、健康的生活環(huán)境。

2.2 空心村整合的可能性

2.2.1《土地管理法》為空心村整合指明了方向

新修訂的《土地管理法》第四十一條明確規(guī)定,國家鼓勵(lì)土地整理,縣,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,按照土地利用總體規(guī)劃,對田、水、路、林、村綜合整治,提高耕地質(zhì)量,增加有效耕地面積,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。第五十五條又明確規(guī)定:自本法施行之日起,新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi),20%上繳中央財(cái)政,70%留給地方人民政府,都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。這既為空心村整合工作指明了方向,也說明治理空心村對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的意義。

2.2.2 土地公有產(chǎn)權(quán)制度為空心村整合提供了制度保障

我國現(xiàn)階段實(shí)行的土地公有產(chǎn)權(quán)制度,既有利于對農(nóng)村土地從整體上進(jìn)行規(guī)劃,發(fā)揮公有制的制度優(yōu)勢,又有利于調(diào)動(dòng)國家、集體、個(gè)人三者的積極性,以實(shí)現(xiàn)各類要素的最優(yōu)組合,使國家有能力在較大范圍和較高程度上對土地利用實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一安排,以提高土地的生產(chǎn)力和引發(fā)勞動(dòng)者生產(chǎn)的積極性?？梢?現(xiàn)有土地公有制是空心村順利整合的制度保障。

2.2.3 經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)發(fā)展是空心村整合的基礎(chǔ)

我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展使人民生活水平不斷得以提高,生活水平的提高必然使人們對生活質(zhì)量的改善有了進(jìn)一步的要求,這為空心村整合創(chuàng)造了一個(gè)相對較為寬松的環(huán)境。一些錢袋子鼓起來的農(nóng)民急需改善居住環(huán)境,據(jù)調(diào)查,他們或多或少相信風(fēng)水之說,對老宅基地仍情有獨(dú)鐘,對此,政府如對空心村的土地資源進(jìn)行整合,高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃,必然推動(dòng)新村鎮(zhèn)建設(shè),起到宣傳教育、提高村民綜合素質(zhì)的作用,進(jìn)而使空心村整合成為農(nóng)民群眾的自覺行為,為有效開展土地整合奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3 空心村整合及土地資源合理利用

3.1 加強(qiáng)節(jié)約土地資源意識(shí)的宣傳

進(jìn)行空心村整合改造,關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,也是進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)契機(jī),農(nóng)民對于改善村居環(huán)境的愿望十分迫切。在工作中應(yīng)利用廣播、電視,組織干部深入農(nóng)村進(jìn)行宣傳,使其充分認(rèn)識(shí)土地資源的稀缺性,樹立強(qiáng)化節(jié)約土地資源的意識(shí),調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與改造空心村、建設(shè)新農(nóng)村的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

3.2 搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃,加強(qiáng)宅基地管理

開展空心村整合,把有限的土地資源充分利用好,就要認(rèn)真搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃,制定實(shí)施細(xì)則。有了規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn),村鎮(zhèn)街道、村民房屋建設(shè)就有了依據(jù)?？茖W(xué)的規(guī)劃是現(xiàn)代化新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ),也是土地集約化利用的前提。在制定規(guī)劃時(shí)要根據(jù)目前土地利用現(xiàn)狀,堅(jiān)持因地制宜、統(tǒng)籌安排的原則,以改善和美化居住環(huán)境,提高土地利用率和增加有效耕地面積為目的,兼顧廣大農(nóng)民的利益,先易后難,有步驟、按順序的進(jìn)行。

而搞好宅基地整理,主要是要轉(zhuǎn)變觀念,讓土地資源可持續(xù)利用的理念深入人心,從思想上牢固樹立土地資源是有限的,合理利用每寸土地、切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策,保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線,保護(hù)居住環(huán)境就是保護(hù)我們生存空間的基本理念?？梢圆扇∫韵路椒?一是將農(nóng)村建房審批和宅基地整理工作緊密結(jié)合起來,不搞好規(guī)劃不進(jìn)行宅基地整理的不給用地指標(biāo)。二是要嚴(yán)格掌握一戶只能擁有一處宅基地的政策,拆舊建新的原宅基地一律由村集體收回,進(jìn)行統(tǒng)一安排。三是要制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策,如子女的立戶年齡可以放寬到18周歲、舊房拆除后給以一定的經(jīng)濟(jì)報(bào)償、允許收取一定的土地級(jí)差費(fèi)、制定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)政策等。四是在經(jīng)濟(jì)上給以補(bǔ)償,可以將整理后增加的耕地折抵指標(biāo)所收取的費(fèi)用全額返還給各村。

3.3積極籌集資金 促進(jìn)空心村整合

空心村整合,需要相當(dāng)多的啟動(dòng)資金,據(jù)粗略估算,平均每畝地的整治成本大約需要2 000元,而財(cái)政能夠用于整治的資金十分有限。所以,依靠政府投入是不現(xiàn)實(shí)的,只有依靠制度創(chuàng)新,采用競標(biāo)等方式解決資金困難。

一是土地劃塊,向社會(huì)公開招標(biāo)。中標(biāo)者對這塊土地享有年限不等的承包使用權(quán),承包結(jié)束后,這塊土地將歸村民所有。中標(biāo)者所投入的資金由政府部門管理,主要用于整治空心村,這樣一來資金問題得到了初步解決,實(shí)現(xiàn)了群眾和承包者的“雙贏”。

二是政府發(fā)揮壟斷土地經(jīng)營的優(yōu)勢,以地生財(cái),對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地分批次統(tǒng)一征用;對縣城建成區(qū)內(nèi)的閑置和低效利用土地、新增建設(shè)用地等,有計(jì)劃地依法統(tǒng)一收回或收購,實(shí)施政府儲(chǔ)備,合理控制城鎮(zhèn)土地供應(yīng)總量,運(yùn)用市場機(jī)制,有效調(diào)控地價(jià)。

3.4 全面實(shí)行農(nóng)村宅基地有償使用

長期以來,我國對土地采取無償、無限期地劃撥使用制度造成土地資源的極大浪費(fèi)。農(nóng)村宅基地有償使用以來,逐步顯示出較強(qiáng)的積極作用。農(nóng)村宅基地有償使用制度是指對農(nóng)村中超標(biāo)宅基地(包括一戶多房)的超標(biāo)部分根據(jù)不同情況分別采取不同的收費(fèi)政策,并對宅基地使用面積不足的農(nóng)民家庭實(shí)施合理補(bǔ)貼,以體現(xiàn)公平,遏止農(nóng)村超占宅基地的現(xiàn)象。

宅基地的有償使用應(yīng)當(dāng)與土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)與管理相結(jié)合,進(jìn)一步明確農(nóng)村宅基地的土地所有權(quán)和村民對宅基地的使用年限,執(zhí)行以農(nóng)村人均建筑占用面積作為宅基地控制標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)村民由多占宅基地轉(zhuǎn)向提高土地利用率的正確道路上來。

總之,只有按照土地合理利用的基本原則,把農(nóng)民從舊宅移到現(xiàn)行規(guī)劃的新宅基地上,置換出更多的可用耕地,采取切實(shí)可行措施對空心村進(jìn)行整合,才是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),節(jié)約集約利用現(xiàn)有土地,努力提高土地資源利用率的合理有效途徑。