村級債務(wù)形成原因及化解對策

徐 凱

摘要:由于受當(dāng)前多種因素的影響,我國村級債務(wù)規(guī)模急劇膨脹,債務(wù)風(fēng)險凸顯。龐大的村級債務(wù)已嚴(yán)重影響財政的正常運轉(zhuǎn),成為影響經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和發(fā)展的因素,引起了各方的關(guān)注。其形成原因復(fù)雜,債權(quán)主體不一,數(shù)額不均勻。只有客觀地評估村級債務(wù)對地方財政運行的影響,并在此基礎(chǔ)上提出化解村級債務(wù)的對策,才能促進(jìn)地方財政科學(xué)穩(wěn)健的發(fā)展。

關(guān)鍵詞:村級債務(wù);化解對策;村級組織

中圖分類號:F812.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0041-02

村級組織是我國農(nóng)村的最基層組織,承擔(dān)著貫徹落實中央關(guān)于加強三農(nóng)工作的一系列方針政策職責(zé),承擔(dān)著新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的職責(zé),還承擔(dān)著一定的政府職能。近年來,村級組織在全面貫徹落實中央關(guān)于加強三農(nóng)工作的一系列方針政策,牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀等方面起到了很大的作用,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)的健康發(fā)展。但由于多種因素,村級組織背負(fù)著沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān),村級債務(wù)已成為當(dāng)前農(nóng)村工作的一大難題,既弱化村級組織職能,阻礙農(nóng)村工作健康有序推進(jìn),又危害農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展。為此,筆者對浙江A縣進(jìn)行了調(diào)研。截至2008年,A縣村級債務(wù)總額為13 098.42萬元,平均每村125.95萬元。當(dāng)前,全國上下正在學(xué)習(xí)、貫徹、落實科學(xué)發(fā)展觀,進(jìn)一步加快新農(nóng)村建設(shè)。因此,如何有效地化解村級債務(wù),已成為當(dāng)前亟需研究的一項重大課題。

一、村級債務(wù)形成的原因

村級債務(wù)的形成有著一個長期而復(fù)雜的演變過程,20世紀(jì)80年代中期逐步出現(xiàn),90年代中后期特別是近些年增長加快。其形成原因復(fù)雜,債權(quán)主體不一,數(shù)額不均勻,從A縣的實際情況來看,主要原因有:

(一)因生產(chǎn)經(jīng)營性項目建設(shè)形成

20世紀(jì)80年代,村辦企業(yè)風(fēng)靡一時,一些村出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財力的初衷,舉債投資辦企業(yè)。由于沒有充分考慮資金、技術(shù)、銷售、管理、市場變化等因素,再加上村辦企業(yè)設(shè)計技術(shù)起點低,產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向趨同,經(jīng)受不起市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖洗,大部分企業(yè)運行一段時間后,就虧本經(jīng)營,甚至倒閉停產(chǎn)。即使企業(yè)持續(xù)經(jīng)營,但企業(yè)經(jīng)營效益差,致使在企業(yè)轉(zhuǎn)制時,因村作為企業(yè)的投資者而承擔(dān)了企業(yè)的部分債務(wù),導(dǎo)致村級組織背上沉重的債務(wù),這部分債務(wù)占了村級債務(wù)總額的30.15%。

(二)因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性事業(yè)形成

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民群眾對交通條件和生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)的要求也日益提高,而村級組織為了滿足農(nóng)民群眾的要求,以改善干群關(guān)系,不顧自身的經(jīng)濟(jì)承受能力,而興辦公益事業(yè)基本建設(shè),致使村級組織辦了好事,卻背上了沉重的債務(wù)包袱,這部分債務(wù)占了村級債務(wù)總額的55.18%。

(三)因墊付稅費舉債形成

稅費改革前,農(nóng)民要上交“三上交、五統(tǒng)籌”、農(nóng)業(yè)稅及其他相關(guān)費用,部分農(nóng)戶沒有及時上交各項稅費,而村干部為了完成上級布置的任務(wù),舉債為這部分農(nóng)戶墊付了款項,從而形成“三角”債務(wù),即農(nóng)戶欠村集體、村集體欠信用社(銀行)等單位或個人,這部分債務(wù)占了村級債務(wù)總額的0.33%,雖然這部分債務(wù)占的比例不大,但對村級組織開展工作的影響卻非常大。

二、化解村級債務(wù)的對策

村級債務(wù)形成的時間長,數(shù)額大,成因復(fù)雜,決定了化解債務(wù)的艱巨性?；獠僮鞑划?dāng),可能會引發(fā)新的矛盾,帶來不穩(wěn)定因素。針對A縣村級債務(wù)存在的原因,要做好村級債務(wù)的化解工作應(yīng)采取如下對策:

(一)加強對化債工作的領(lǐng)導(dǎo)

化解村級債務(wù)是一項長期而艱巨的工作,各級黨委、政府應(yīng)切實加強組織領(lǐng)導(dǎo),組建化債工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村級債務(wù)化解工作;各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要切實負(fù)起責(zé)任,認(rèn)真收集情況,加強指導(dǎo)和督查,切實發(fā)揮職能作用;各村級組織應(yīng)充分發(fā)揚民主,集思廣益,制定符合本村實情的化債方案,切實做好化債工作。

(二)開展債務(wù)的清查核實工作

化解村級債務(wù),首先要對村級債務(wù)進(jìn)行清查核實,這是開展化債工作的前提和基礎(chǔ),只有將債務(wù)清查核實了,才能根據(jù)債務(wù)的實際情況進(jìn)行分類分析,并制定出具體的化解方案。

(三)明確化債的原則

化解村級債務(wù)應(yīng)堅持以下三個原則:一是確保農(nóng)村穩(wěn)定的原則。既要增強化債工作的緊迫感,又要做到有計劃、有步驟地開展工作,實行嚴(yán)格的工作責(zé)任制,把握好政策界限,防止因工作不細(xì)、方法簡單、作風(fēng)粗暴而引發(fā)各種事件,做到既有效化解債務(wù),又不給農(nóng)村正常秩序造成沖擊。二是不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的原則。在農(nóng)村債務(wù)化解中要注重保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,不能把債務(wù)平攤到農(nóng)戶,防止把一些不合理的債務(wù)合法化,防止出現(xiàn)新的的農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。三是不能操之過急的原則。村級債務(wù)是多年積累的結(jié)果,不可能在短期內(nèi)全部解決,要制定計劃,逐步化解。

(四)多措并舉化債

化解村級債務(wù),要結(jié)合各地實際,依靠群眾,大膽嘗試,不斷探索切實可行的化債途徑與辦法,積極穩(wěn)妥地化解部分村級債務(wù)。

一是發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)化債。發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì),增加集體收入是化解村級債務(wù)最有效的途徑之一。發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)不但是解決農(nóng)村債務(wù)問題的治本之策,而且也是保證農(nóng)村稅費改革成敗的關(guān)鍵之所在。各村要立足本地資源優(yōu)勢,因地制宜,積極發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì),增加集體收入。一方面,可選擇合適的項目,積極發(fā)展多種經(jīng)營,變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢;另一方面,應(yīng)積極鼓勵農(nóng)戶發(fā)展民營經(jīng)濟(jì),來增強集體經(jīng)濟(jì)實力。村級集體經(jīng)濟(jì)有了較強的經(jīng)濟(jì)實力,不但可用于清償舊債,更重要的是還可以避免沒有經(jīng)濟(jì)承受能力的大額度債務(wù)再度發(fā)生。

二是清理債權(quán)化債。對清理核定后的村級債權(quán),根據(jù)不同對象和性質(zhì),區(qū)別對待,分別采取經(jīng)濟(jì)、行政或法律手段進(jìn)行清收。對農(nóng)戶稅費尾欠,根據(jù)其償還能力,通過宣傳教育和民主評議促其主動還款,對符合減免規(guī)定的稅費尾欠以及確無還款能力的特困戶、軍烈屬以及死亡絕戶,經(jīng)村民大會或村民代表會議討論,予以減免;對國家干部、村組干部、企事業(yè)單位的欠款,先宣傳后強制,限期逐筆逐人清收。

三是削減債務(wù)減債。對于村組集體所欠金融機構(gòu)貸款,在清理核實、手續(xù)完備的基礎(chǔ)上,按人民銀行規(guī)定的基準(zhǔn)貸款利率計算,不計復(fù)息和罰息;對逾期超過3年以上的貸款,可申請予以核銷。對村集體高息借款,在加強宣傳教育的前提下,采取“降息減息”和“還本掛息”等辦法,從借款之日起按照金融部門規(guī)定的同類同檔次貸款利率計息,已付息的超出部分,用于沖抵本金。對村集體生產(chǎn)公益性建設(shè)借貸的農(nóng)發(fā)金和財政支農(nóng)周轉(zhuǎn)金,村集體無力償還的,可申請停息掛賬或全部減免。對村集體歷年拖欠干部報酬、義務(wù)兵優(yōu)待金、民師工資等形成的債務(wù),一律不允許計息。

四是結(jié)對抵沖銷債。對村集體與往來單位或個人形成的三角債,在做好工作,協(xié)商自愿的前提下,動員債權(quán)債務(wù)人自愿結(jié)對,協(xié)商互抵,從而沖銷集體債務(wù)。

五是劃轉(zhuǎn)債務(wù)銷債。對村集體為普及九年制義務(wù)教育形成的債務(wù),原則上按照農(nóng)村義務(wù)教育管理體制,在明確校產(chǎn)歸屬的基礎(chǔ)上,由同級政府承擔(dān)統(tǒng)籌還款的責(zé)任。對村集體因建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目形成的債務(wù),如農(nóng)村道路、自來水、水利設(shè)施、農(nóng)村電網(wǎng)、廣播電視等,其事權(quán)、產(chǎn)權(quán)已上劃的,采取“產(chǎn)權(quán)債務(wù)同轉(zhuǎn)”的方式劃轉(zhuǎn)債務(wù);沒有上劃事權(quán)、產(chǎn)權(quán),村集體無力償還的,可申請停息掛賬或由政府安排資金予以償還。對以村集體經(jīng)濟(jì)組織名義為企業(yè)直接借貸款或擔(dān)保借貸款形成的債務(wù),經(jīng)與債權(quán)人協(xié)商,并履行相關(guān)手續(xù)后,解除擔(dān)保合約。對村集體稅改前拖欠有關(guān)稅費形成的債務(wù),無償還能力的,按照村級申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級批準(zhǔn)的程序,給予減免。對因國家政策或行政干預(yù)樹“典型”、上項目、搞“達(dá)標(biāo)”、推“工程”等原因造成的村級債務(wù),村集體無力償還,又難以落實債務(wù)主體的,可申請停息掛賬或由上級政府安排資金逐步予以償還。