樊　鵬

多年來(lái)，各級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展了內(nèi)容豐富、形式多樣的聯(lián)系代表的活動(dòng)，取得了較好的實(shí)效。但由于地方組織法第四十四條第六項(xiàng)、代表法第三十四條對(duì)人大常委會(huì)聯(lián)系代表工作僅僅作了原則性的規(guī)定，人們對(duì)人大常委會(huì)聯(lián)系代表工作的認(rèn)識(shí)不盡相同。本文試對(duì)人大常委會(huì)聯(lián)系代表工作的內(nèi)涵、根本目的、內(nèi)容、形式、聯(lián)系中產(chǎn)生的意見(jiàn)或建議的處理等方面做一初步探討，力求深化對(duì)人大常委會(huì)聯(lián)系代表工作的認(rèn)識(shí)。

一、人大常委會(huì)聯(lián)系代表工作的內(nèi)涵

《辭?！穼?duì)“聯(lián)系”一詞的解釋有兩種，第一種是作為動(dòng)詞的含義，意思是：聯(lián)絡(luò)、結(jié)合相關(guān)的人或事務(wù)。如：聯(lián)系群眾、理論聯(lián)系實(shí)際。第二種是作為哲學(xué)名詞的含義，意思是：事物內(nèi)部矛盾雙方或事物之間相互依賴(lài)、相互制約、相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系。很顯然，人大常委會(huì)聯(lián)系代表中“聯(lián)系”是作為動(dòng)詞使用的，即聯(lián)絡(luò)相關(guān)的人的意思。而“聯(lián)絡(luò)”一詞在《漢語(yǔ)大詞典》中的意思是：互相銜接、彼此接上關(guān)系、組合。

由上推演，人大常委會(huì)聯(lián)系代表，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，這個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程實(shí)質(zhì)是人大常委會(huì)和代表之間的交流和互動(dòng)。交流和互動(dòng)是人大常委會(huì)和代表間“互相銜接、彼此接上關(guān)系”的核心過(guò)程和具體表現(xiàn)。人大常委會(huì)和代表之間進(jìn)行交流，在交流的基礎(chǔ)上各自獲得有效的信息，然后憑借獲得的信息，對(duì)自身的行為進(jìn)行預(yù)設(shè)和調(diào)整，形成良性互動(dòng)的局面，使人大常委會(huì)的工作和代表依法行使職權(quán)形成合力，產(chǎn)生實(shí)效，使人大工作得到更好的開(kāi)展。

二、人大常委會(huì)聯(lián)系代表的根本目的

有些同志認(rèn)為,人大常委會(huì)聯(lián)系代表的根本目的是充分發(fā)揮代表作用，更好地促進(jìn)人大常委會(huì)的工作。筆者認(rèn)為，這是人大常委會(huì)聯(lián)系代表的重要目的之一，而人大常委會(huì)聯(lián)系代表的根本目的，取決于我國(guó)憲法和地方組織法所設(shè)定的人大常委會(huì)和代表間的憲政關(guān)系，這種關(guān)系決定了人大常委會(huì)聯(lián)系代表的必然性，也決定了人大常委會(huì)聯(lián)系代表的根本性。

根據(jù)我國(guó)憲法和地方組織法，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，人大代表是人民行使國(guó)家權(quán)力的使者，居于國(guó)家政治生活的主導(dǎo)地位。當(dāng)人大代表代表人民，投票產(chǎn)生人大常委會(huì)組成人員時(shí)，選舉實(shí)質(zhì)上是人大代表同意轉(zhuǎn)讓權(quán)力的過(guò)程。經(jīng)過(guò)人大代表的授權(quán)，人大常委會(huì)在同級(jí)人大閉會(huì)期間行使部分立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定權(quán)等職權(quán)，經(jīng)常性地發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。所以，人大代表與人大常委會(huì)之間的法律關(guān)系是：依法授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系。彭真同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“……常委會(huì)無(wú)權(quán)監(jiān)督代表，而是受代表監(jiān)督?！币虼?，在法理上，人大代表對(duì)人大常委會(huì)的工作具有監(jiān)督權(quán)，而人大常委會(huì)聯(lián)系代表的根本目的是主動(dòng)接受監(jiān)督。

同時(shí)，上述監(jiān)督權(quán)必須有可行的制度設(shè)計(jì)才能得到實(shí)現(xiàn)。由于個(gè)體和組織在實(shí)際能力上的巨大差別，在實(shí)現(xiàn)代表的監(jiān)督權(quán)時(shí)，有關(guān)法律特別強(qiáng)調(diào)了常委會(huì)聯(lián)系代表的主動(dòng)性和可操作性。如代表法第三十四條規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)要采取多種方式同本級(jí)人民代表大會(huì)代表保持聯(lián)系。

三、人大常委會(huì)聯(lián)系代表工作的主要內(nèi)容

筆者隨機(jī)找到云南省、海南省、青海省、安徽省、黑龍江省人大常委會(huì)制定的人大常委會(huì)聯(lián)系代表的法規(guī)或規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)都沒(méi)有對(duì)人大常委會(huì)聯(lián)系代表的主要內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。而人大常委會(huì)聯(lián)系代表的內(nèi)容涉及人大常委會(huì)在聯(lián)系代表時(shí)應(yīng)該具體“做什么”的問(wèn)題，對(duì)于清晰界定并規(guī)范人大常委會(huì)聯(lián)系代表的行為，有著非常重要的作用。

筆者認(rèn)為，人大常委會(huì)聯(lián)系代表的內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)人大常委會(huì)聯(lián)系代表的內(nèi)涵、根本目的和作用等方面綜合確定。人大常委會(huì)聯(lián)系代表的主要內(nèi)容可以概括為：聽(tīng)取代表意見(jiàn)、了解各方面情況、交流討論。其中，“聽(tīng)取代表意見(jiàn)”是指：人大常委會(huì)通報(bào)自身工作并聽(tīng)取代表對(duì)常委會(huì)工作的意見(jiàn)和建議；人大常委會(huì)聽(tīng)取代表對(duì)“一府兩院”有關(guān)工作的意見(jiàn)和建議?！傲私飧鞣矫媲闆r”是指：了解憲法、法律、法規(guī)和人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作出的決議、決定的遵守和執(zhí)行情況；了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況和人民群眾的愿望、要求?！敖涣饔懻摗笔侵福喝舜蟪Ｎ瘯?huì)與代表共同探討如何堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)等問(wèn)題，交流工作經(jīng)驗(yàn)。人大常委會(huì)聯(lián)系代表，既可以選擇上述三項(xiàng)內(nèi)容中的一項(xiàng)進(jìn)行，也可以選擇多項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行。

筆者還注意到，實(shí)際工作中存在泛化人大常委會(huì)聯(lián)系代表工作的現(xiàn)象。有些同志認(rèn)為，人大常委會(huì)聯(lián)系代表包括一切人大常委會(huì)和代表之間有接觸的行為。他們因此認(rèn)為，人大常委會(huì)聯(lián)系代表工作的內(nèi)容至少還包括以下三個(gè)方面：一是人大常委會(huì)組織、督促、指導(dǎo)代表或者代表小組開(kāi)展閉會(huì)期間的代表活動(dòng)；二是人大常委會(huì)培訓(xùn)代表；三是人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或者工作機(jī)構(gòu)為代表履職提供的工作保障，如根據(jù)代表的要求，協(xié)調(diào)、安排代表持證視察、調(diào)研、約見(jiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等。筆者認(rèn)為，上述三個(gè)方面不屬于人大常委會(huì)聯(lián)系代表的內(nèi)容，因?yàn)椋菏紫?，它們不具有人大常委?huì)主動(dòng)接受代表監(jiān)督的根本屬性；其次，它們的動(dòng)態(tài)過(guò)程都是單向的，不存在人大常委會(huì)和代表之間進(jìn)行交流和互動(dòng)這一核心過(guò)程。

四、人大常委會(huì)聯(lián)系代表工作的形式

根據(jù)人大常委會(huì)聯(lián)系代表的內(nèi)容，人大常委會(huì)聯(lián)系代表的形式可分為兩大類(lèi)：第一大類(lèi)是人大常委會(huì)邀請(qǐng)代表參與自身重要工作的聯(lián)系；第二大類(lèi)是人大常委會(huì)組成人員與代表的聯(lián)系。

（一）人大常委會(huì)邀請(qǐng)代表參與自身重要工作的主要形式

1. 對(duì)參與人大常委會(huì)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)會(huì)議的。人大常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)會(huì)議議程邀請(qǐng)有關(guān)的代表列席會(huì)議。分組審議時(shí)，召集人應(yīng)當(dāng)安排代表發(fā)表意見(jiàn)。同時(shí)，人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)的代表列席會(huì)議。

2. 對(duì)立法工作的參與。人大常委會(huì)制訂年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取代表意見(jiàn)和建議。法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求代表意見(jiàn)。立法調(diào)研時(shí)，召開(kāi)座談會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)相關(guān)代表參加。

3. 對(duì)監(jiān)督工作的參與。人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行視察或者專(zhuān)題調(diào)研，對(duì)有關(guān)法律法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查，可以根據(jù)監(jiān)督工作的具體內(nèi)容，邀請(qǐng)相關(guān)代表參加。

4. 對(duì)決定重大事項(xiàng)工作的參與。人大常委會(huì)討論、決定政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)采取多種形式，向代表通報(bào)有關(guān)情況，征求代表意見(jiàn)和建議。

5. 對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查工作的參與。人大常委會(huì)根據(jù)工作需要組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)有人大常委會(huì)組成人員以外的代表參加。

6. 對(duì)議案建議工作的參與。人大常委會(huì)或者專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議代表議案、辦理代表建議時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與代表的聯(lián)系和溝通，通過(guò)邀請(qǐng)代表列席會(huì)議、參加調(diào)研、座談等形式，聽(tīng)取代表意見(jiàn)和建議，促進(jìn)議案審議和建議辦理工作。人大常委會(huì)或者專(zhuān)門(mén)委員會(huì)督辦代表建議時(shí)，可以邀請(qǐng)?zhí)岢鼋ㄗh的代表或者相關(guān)代表參加，以提高督辦實(shí)效。

（二） 人大常委會(huì)組成人員與代表的聯(lián)系形式

1. 人大常委會(huì)主任或者副主任接待代表。接待的主題應(yīng)當(dāng)圍繞人大常委會(huì)重點(diǎn)工作、關(guān)系人民群眾切身利益的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題、重點(diǎn)代表建議的辦理工作等確定，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織負(fù)責(zé)人參加接待，回答有關(guān)詢(xún)問(wèn)。

2. 人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表。按照便于聯(lián)系的原則，每位人大常委會(huì)組成人員應(yīng)確定若干名固定聯(lián)系的代表。人大常委會(huì)組成人員可以采取走訪(fǎng)、接待來(lái)訪(fǎng)、座談等多種方式聯(lián)系代表，聽(tīng)取代表的意見(jiàn)和建議，并向人大常委會(huì)報(bào)告聯(lián)系代表情況。人大常委會(huì)組成人員在各地進(jìn)行調(diào)查研究，在條件允許的情況下，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)走訪(fǎng)在當(dāng)?shù)氐拇?，并就有關(guān)工作聽(tīng)取代表的意見(jiàn)和建議。

在上述形式之外，還有一種比較特殊的人大常委會(huì)聯(lián)系代表的方式——人大常委會(huì)被動(dòng)聯(lián)系代表，即代表主動(dòng)的來(lái)訪(fǎng)、來(lái)信。人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真接待代表來(lái)訪(fǎng)，處理代表來(lái)信。代表為反映重要情況要求約見(jiàn)人大常委會(huì)組成人員的，人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或工作機(jī)構(gòu)應(yīng)予安排。

五、聯(lián)系過(guò)程中產(chǎn)生的意見(jiàn)或建議的處理

如何處理人大常委會(huì)在聯(lián)系代表過(guò)程中代表提出的意見(jiàn)或建議，直接關(guān)系到聯(lián)系工作能否產(chǎn)生實(shí)效。在實(shí)踐中，各地對(duì)這些意見(jiàn)或建議認(rèn)識(shí)不同，處理方法也存在差異，主要原因是沒(méi)有對(duì)這些意見(jiàn)和建議進(jìn)行分類(lèi)處理、區(qū)別對(duì)待。筆者認(rèn)為，應(yīng)該以尊重代表的真實(shí)意思表示為原則，以代表的法定權(quán)利為依據(jù)，采用統(tǒng)一規(guī)范的做法，正確處理代表提出的意見(jiàn)或建議。

（一）對(duì)于代表提出需要同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織解決的意見(jiàn)或建議的處理

代表提出這類(lèi)意見(jiàn)或建議是向同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織辦理并解決問(wèn)題。而目前，只有閉會(huì)期間的代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)，才具有要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織及時(shí)辦理答復(fù)代表并解決有關(guān)問(wèn)題的正式的、規(guī)范的法律效力。因此，人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或工作機(jī)構(gòu)應(yīng)該告知或者協(xié)助代表書(shū)面提出閉會(huì)期間的代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)，再由人大常委會(huì)交有關(guān)同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織辦理。這一做法的規(guī)范意義在于，提出閉會(huì)期間的代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)，使代表口頭提出的意見(jiàn)或建議轉(zhuǎn)化為一種具有法定辦理效力的意見(jiàn)或建議，是代表規(guī)范運(yùn)用法定職權(quán)的重要表現(xiàn)。

（二）對(duì)于代表提出需要反映和重視的意見(jiàn)或建議的處理

人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或者工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將上述意見(jiàn)或建議以書(shū)面的形式及時(shí)向有關(guān)地方國(guó)家機(jī)關(guān)、組織反映，有關(guān)地方國(guó)家機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)在相關(guān)工作中充分考慮并采納代表的合理意見(jiàn)或建議。現(xiàn)實(shí)中，有些同志認(rèn)為，只要代表提出了意見(jiàn)或建議，就應(yīng)該交給有關(guān)部門(mén)進(jìn)行辦理并答復(fù)代表，否則就是對(duì)代表權(quán)利的不尊重。筆者認(rèn)為，代表口頭發(fā)表意見(jiàn)或建議，有時(shí)并非代表成熟的想法，甚至可能是一種階段性的思考，所以人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或者工作機(jī)構(gòu)對(duì)代表口頭提出的意見(jiàn)或建議必須進(jìn)行技術(shù)性的判斷和處理。一是根據(jù)意見(jiàn)和建議的內(nèi)容，有些是提醒性質(zhì)的，就不應(yīng)該要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織辦理答復(fù)；二是具有辦理答復(fù)可能的，應(yīng)提醒或協(xié)助代表書(shū)面提出閉會(huì)期間的代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)。如果代表不予書(shū)面提出，表明代表沒(méi)有要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織辦理答復(fù)的主觀(guān)意思表示，此時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重代表的意愿。對(duì)于上述兩類(lèi)口頭意見(jiàn)或建議，人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或者工作機(jī)構(gòu)應(yīng)將其進(jìn)行書(shū)面整理匯總，印發(fā)有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織參閱。

此外，對(duì)于代表提出的需由上級(jí)或下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)或組織解決的問(wèn)題，人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或工作機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)助將這些問(wèn)題轉(zhuǎn)交上級(jí)或下級(jí)人大代表，由其決定是否作為閉會(huì)期間的代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出。

（作者單位：浙江省人大常委會(huì)代表與選舉任免工作委員會(huì)）