新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)研究

黃　平

作者簡(jiǎn)介：黃平（1974-），女，湖南湘潭人，講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士。1993-1997年就讀于湖南大學(xué)國(guó)際商學(xué)院國(guó)際金融專業(yè)；1998-2000年在廣東省順德市林頭職業(yè)中學(xué)高中部任教；2000-2002年在原湖南長(zhǎng)沙對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)校經(jīng)濟(jì)教研室任教；2002年10月至今在湖南湘潭市委黨校經(jīng)濟(jì)教研部任副主任，講師。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在全國(guó)農(nóng)村各地悄然興起，并迅速發(fā)展起來(lái)。新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民社員共同所有、民主控制、經(jīng)濟(jì)參與并受益的經(jīng)濟(jì)組織。其發(fā)生和發(fā)展是農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度及其經(jīng)營(yíng)體制在新的歷史時(shí)期既具必然性又具時(shí)代性的制度變遷及創(chuàng)新，對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展專業(yè)生產(chǎn)、推廣技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、連接市場(chǎng)、組織銷售、提高農(nóng)業(yè)的綜合效益、增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要的作用。但是由于我國(guó)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的歷史不長(zhǎng)，再加上過(guò)去在農(nóng)業(yè)合作化方面走過(guò)彎路，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展仍然受到各種因素的制約，其中治理結(jié)構(gòu)的不完善則是制約其發(fā)展最為關(guān)鍵的因素。這就迫切要求我們通過(guò)調(diào)查研究，不僅在理論上進(jìn)一步探討完善新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)的措施和對(duì)策，更要加強(qiáng)在實(shí)踐上幫助指導(dǎo)，加快新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展進(jìn)程。

一、新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

改革開放后，合作經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用再次嶄露鋒芒，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織迅速發(fā)展，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)覺醒和突起的不可或缺的部分。改革后的合作經(jīng)濟(jì)其在組織制度上拋棄了政治工具色彩而接近合作經(jīng)濟(jì)的本色。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，合作經(jīng)濟(jì)組織缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)范機(jī)制，其治理結(jié)構(gòu)處于雜亂無(wú)章的無(wú)序狀態(tài)。主要表現(xiàn)在：一是在社(會(huì))員的管理上，缺乏基本的加入和退出手續(xù)，僅靠一本花名冊(cè)作為成員的入社憑證和身份證明。二是在產(chǎn)權(quán)的劃分上，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村、自然村、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織之間的產(chǎn)權(quán)劃分不清晰；占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)的歸屬變得不確定；政府與企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確。三是在民主管理上，雖然大部分新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織都擬定了章程，成立了理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，但仍有一部分組織，社務(wù)不夠公開，運(yùn)作和管理隨意性較大。一些合作經(jīng)濟(jì)組織沒有規(guī)范的章程，宗旨模糊，職責(zé)不清，加上機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，管理制度不完善，民主氛圍不夠，致使內(nèi)部缺乏活力。有的合作經(jīng)濟(jì)組織雖然有章程，但不是按章程辦事，處于放任自流狀態(tài)，比如一些掛名型的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)。在一些地方，行政化傾向的農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)不能堅(jiān)持活動(dòng)，流于形式，會(huì)內(nèi)諸事民主少集中多，而且遇事往往聽命于上級(jí)政府部門，活動(dòng)也不受農(nóng)民歡迎。四是在名稱上，有的本是合作社性質(zhì)，卻掛協(xié)會(huì)的牌子，有的本是協(xié)會(huì)性質(zhì)，卻掛合作社牌子，有的本是公司企業(yè)性質(zhì)，卻也掛上了專業(yè)合作社或協(xié)會(huì)的牌子，戴上了農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的“紅帽子”。五是在財(cái)務(wù)管理上，一些單位沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)，賬目沒有公開或根本就沒有財(cái)務(wù)賬目。六是在利益分配上，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與成員的利益關(guān)系還不夠緊密。七是在內(nèi)部控制上，部分新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織要么是大戶控制，要么是公司控制，要么是其它各種外部力量控制，這些并不是“農(nóng)民自己的組織”。尤其是新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的管理者階層往往在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級(jí)干部中產(chǎn)生，造成了不良后果：一是農(nóng)民的參與性就會(huì)大打折扣，許多農(nóng)民認(rèn)為合作社是某些領(lǐng)辦組織或領(lǐng)導(dǎo)干部的事，對(duì)入股入社不太重視，很少參與管理，對(duì)其發(fā)展也不太關(guān)心，合作意識(shí)不強(qiáng)烈，也難形成一個(gè)利益共同體；二是這些官員或準(zhǔn)官員的身份是多重的，不僅要考慮合作經(jīng)濟(jì)組織價(jià)值的最大化，而且往往將其作為實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)和文化目標(biāo)等多重目標(biāo)的工具；三是由于經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、分配權(quán)都掌握在村干部手中，缺乏監(jiān)督、約束機(jī)制，集體財(cái)產(chǎn)成了少數(shù)干部可以任意支配的“私有財(cái)產(chǎn)”，收入多少不明，錢的來(lái)龍去脈不清，少數(shù)干部貪污，受賄，挪用公款，造成資產(chǎn)嚴(yán)重流失。

二、新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)存問(wèn)題的原因

新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織治理由自發(fā)不斷向自覺的進(jìn)程實(shí)際上是組織成員、組織和外部調(diào)控者不斷提高自覺意識(shí)，把握組織治理本質(zhì)及規(guī)律，最終達(dá)到理性治理目的的過(guò)程。但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在國(guó)家整體發(fā)展中充當(dāng)著服務(wù)者和奉獻(xiàn)者的角色，農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和文化的落后，是新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織理性治理的客觀困難。并且，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的傳統(tǒng)機(jī)制架構(gòu)也一直未有突破，這是理性治理的主觀困難，這些困難抑制了新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織平衡協(xié)調(diào)公平與效率的追求功能的發(fā)揮。

（一）先天不足市場(chǎng)小、農(nóng)民弱與成員散

新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生的根本原因是“小農(nóng)戶”與“大市場(chǎng)”的矛盾，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不利地位的弱小生產(chǎn)者聯(lián)合起來(lái)的組織。新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織源于市場(chǎng)化，又能推動(dòng)市場(chǎng)化。我國(guó)新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是由政府推動(dòng)產(chǎn)生的，在其產(chǎn)生之時(shí)，農(nóng)村還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，不存在真正意義上的市場(chǎng)。新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織成立之初進(jìn)行的內(nèi)部組織制度的架構(gòu)看似一種自覺行為，但由于時(shí)代背景的限制很難把握組織治理的規(guī)律，治理結(jié)構(gòu)的安排實(shí)際上是整體自發(fā)行為。其次，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的主要參與者農(nóng)民，在長(zhǎng)期的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)治型政治和封閉文化的影響下，自身也存在諸多弱點(diǎn)，依賴性多于主動(dòng)性，不喜主動(dòng)管理更愿被動(dòng)接受管理，關(guān)于新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的治理知識(shí)很少。同時(shí)，受到行政強(qiáng)力的影響，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的成員和組織自身在治理結(jié)構(gòu)安排上和實(shí)際治理中的能動(dòng)性很小。這些新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織成立之初的外部與內(nèi)部條件的不足就形成了該組織的先天缺陷。最后，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的特質(zhì)也決定了治理上的不足。合作組織第一大原則就是自愿與開放原則，整個(gè)合作組織的內(nèi)部架構(gòu)遵循此原則的同時(shí)也導(dǎo)致了新型合作經(jīng)濟(jì)組織改組解體過(guò)于頻繁，穩(wěn)定性較差，合作組織的分配制度也限制了共同利益基礎(chǔ)的形成。

（二）后天彌補(bǔ)缺位市場(chǎng)力量缺失與政府力量失范

自上而下形成的新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織具有先天性缺陷，但這一缺陷可以通過(guò)后天發(fā)展來(lái)彌補(bǔ)。日本的新型農(nóng)民合作組織也是政府主導(dǎo)形成的，在其發(fā)展中政府引入市場(chǎng)力量，并做好加大財(cái)政投入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這些服務(wù)性工作。而我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的政策是長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元治理。

首先，改革開放之后我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程實(shí)際上是一條腿走路，只注重城市市場(chǎng)化的推進(jìn)，而忽略農(nóng)村市場(chǎng)化的推進(jìn)，這樣的市場(chǎng)在整體上是存在對(duì)抗性、不和諧的市場(chǎng)。新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的理性治理需要市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)，我國(guó)市場(chǎng)發(fā)育不良，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的國(guó)家壟斷和部門專營(yíng)也使合作社處于與其他經(jīng)濟(jì)組織不平等的競(jìng)爭(zhēng)之中，使合作社完全或部分喪失了為成員提供農(nóng)資服務(wù)的功能。并且農(nóng)村的土地、技術(shù)、資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素市場(chǎng)也很不完善，導(dǎo)致新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在完善組織治理時(shí)缺資金、技術(shù)和人才。此外，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的滯后也導(dǎo)致新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部制度的落后，如分配制度不合理、內(nèi)部利益聯(lián)結(jié)制度缺乏、產(chǎn)權(quán)制度殘缺等。

其次，政府鄉(xiāng)村治理的不合理。政府在鄉(xiāng)村治理的不合理之處在于不該辦的事辦了和該辦的事沒辦好，具體到新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的治理上來(lái)說(shuō)有如下幾方面：第一，政府對(duì)新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理介入過(guò)深。在我國(guó)，政府一直扮演著新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織締造者和終結(jié)者的角色，政府與新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系就像監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的關(guān)系，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在其治理上很難有獨(dú)立性。典型表現(xiàn)就是合作組織的內(nèi)部管理、人事任命、經(jīng)營(yíng)決策受不當(dāng)干擾，甚至出現(xiàn)政府任命合作組織領(lǐng)導(dǎo)人的現(xiàn)象，這實(shí)際上架空了新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的三權(quán)制衡結(jié)構(gòu)。第二，政府對(duì)新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持不夠。新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是弱者聯(lián)合，無(wú)論資金還是技術(shù)實(shí)力都與城市企業(yè)有差距，其發(fā)展需要政府扶持，實(shí)力增加是自覺治理的內(nèi)在動(dòng)力。第三，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織基本法未制定出來(lái)。對(duì)于新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的治理，只有農(nóng)業(yè)部的新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織示范章程起指導(dǎo)而非規(guī)范作用，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的法人地位到現(xiàn)在還無(wú)法確定。