淺議我國(guó)事業(yè)單位的預(yù)算管理

盧 焜

摘要:近年來,隨著我國(guó)事業(yè)單位體制改革的深入和市場(chǎng)化進(jìn)程的加快,我國(guó)事業(yè)單位的管理水平也在不斷提高,有效地實(shí)現(xiàn)了資源的合理配置。但同時(shí),現(xiàn)行的事業(yè)單位預(yù)算管理依然存在著很多問題,尤其是在預(yù)算管理的執(zhí)行上還急需改進(jìn)。在分析我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理的基礎(chǔ)上,從事業(yè)單位預(yù)算管理制度的實(shí)施現(xiàn)狀出發(fā),分析我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理方面存在的問題,并就如何提高我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理水平提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞:事業(yè)單位;預(yù)算;預(yù)算管理;效率

中圖分類號(hào):F811.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)14-0116-02

一、事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

預(yù)算是現(xiàn)代管理理論中一種重要的管理手段,包括預(yù)算管理思想和預(yù)算管理工具兩個(gè)方面。一般而言,預(yù)算是指收集和整理有關(guān)預(yù)算數(shù)據(jù),并且盡可能地按照預(yù)算內(nèi)容和要求實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)的過程。預(yù)算就其實(shí)質(zhì)來講,最主要的特征在于著眼于未來,即預(yù)先確定行動(dòng)方案。預(yù)算管理的范圍非常廣泛,從國(guó)家、企業(yè)、政府、組織等,均可以用預(yù)算管理思想和預(yù)算方法進(jìn)行管理。預(yù)算管理從20世紀(jì)90年代開始在我國(guó)被廣泛推廣和應(yīng)用。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步深入發(fā)展,我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算制度也適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求進(jìn)行改革,這些事業(yè)單位預(yù)算制度作為我國(guó)財(cái)政分配和宏觀調(diào)控的重要手段不斷得到增強(qiáng),在穩(wěn)健財(cái)政政策、促進(jìn)公共服務(wù)均等化、深化財(cái)稅制度改革等方面,起到了積極的作用。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理制度可以合理有效地集中財(cái)政資金,保證國(guó)家財(cái)力供應(yīng)。事業(yè)單位在社會(huì)生活中按照預(yù)算管理制度,從政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要和國(guó)家整體利益出發(fā),運(yùn)用預(yù)算手段進(jìn)行資金的征集和統(tǒng)籌安排。通過預(yù)算征集來的資金,一方面為保證事業(yè)單位各部門職能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了重要的物質(zhì)條件,同時(shí)也有效地保證了各級(jí)事業(yè)部門和單位各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的順利實(shí)施。

(二)事業(yè)單位可以通過預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的合理分配。通過一定的手段、渠道和途徑聚集的資金,必須通過一定的方式和手段進(jìn)行再分配,才能達(dá)到財(cái)政預(yù)算的目標(biāo)。這其中財(cái)政預(yù)算發(fā)揮了重要的作用。財(cái)政資金通過財(cái)政預(yù)算手段,合理地流向預(yù)算各部門,為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供資金。

(三)事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算管理可以實(shí)施國(guó)家監(jiān)督的重要作用。預(yù)算是一國(guó)編制的一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政資金收支總狀況。通過預(yù)算收入可以反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和經(jīng)濟(jì)效益水平,反映各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)發(fā)展的基本情況。因此,通過預(yù)算管理制度,事業(yè)單位可以掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況、發(fā)展趨勢(shì)和出現(xiàn)的問題。通過預(yù)算收集的這些信息、傳遞和分析,可以提高事業(yè)單位制定政策的準(zhǔn)確度,更好地促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

近幾年,隨著我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算改革的逐步深入,我國(guó)事業(yè)單位在預(yù)算管理上取得了很大的成績(jī)。但同時(shí),也還存在著很多問題需要解決。主要表現(xiàn)在:

(一)預(yù)算管理觀念落后,意識(shí)薄弱

現(xiàn)行的事業(yè)單位的預(yù)算管理存在不科學(xué)和不切實(shí)際的問題。從事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)到員工,并沒有建立起科學(xué)的預(yù)算管理體制和科學(xué)意識(shí),簡(jiǎn)單地為獲取預(yù)算結(jié)果而編制預(yù)算。而對(duì)于預(yù)算制度比較重要的執(zhí)行過程則關(guān)注甚少,使得預(yù)算編制部門難以調(diào)動(dòng)各個(gè)職能部門積極參與預(yù)算,更缺少條件和動(dòng)力進(jìn)行必要的調(diào)研、論證,導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低下,使得預(yù)算管理失去了應(yīng)有的作用。

(二)尚未建立科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額體系

科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額是事業(yè)預(yù)算制度的核心。但直到目前,我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算體系中依然未建立起科學(xué)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額體系,這在很大程度上使得我國(guó)事業(yè)單位的公共服務(wù)成本大大脫離實(shí)際,降低了事業(yè)單位預(yù)算制度的效率。具體表現(xiàn)在:各類經(jīng)費(fèi)之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)不明晰、不統(tǒng)一;預(yù)算制度執(zhí)行的隨意性比較大,缺乏強(qiáng)制性的約束標(biāo)準(zhǔn);定額管理不規(guī)范,難以形成準(zhǔn)確的資金分配的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。這些都導(dǎo)致事業(yè)單位的資金使用效率受到了極大的影響。

(三)預(yù)算管理制度執(zhí)行中隨意性大,缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制和控制機(jī)制

目前,雖然我國(guó)的事業(yè)單位預(yù)算管理制度已經(jīng)取得了很大成就,但在審批立項(xiàng)控制機(jī)制方面,依然存在約束力不強(qiáng)的問題。主要表現(xiàn)在預(yù)算制定過程中,對(duì)預(yù)算層層分解隨意性較大,臨時(shí)性、計(jì)劃外支出很少受到預(yù)算制度的約束;其次是預(yù)算執(zhí)行中,實(shí)際執(zhí)行情況和預(yù)算制度嚴(yán)重脫節(jié),相關(guān)人員隨意改動(dòng)項(xiàng)目?jī)?nèi)容,提高費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大支出范圍等現(xiàn)象頻頻發(fā)生,導(dǎo)致貪污腐敗行為時(shí)有發(fā)生。最后是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏嚴(yán)格的考核和評(píng)價(jià)機(jī)制,難以形成對(duì)預(yù)算管理制度的約束,使預(yù)算管理制度失去了本來的作用和意義。

(四)預(yù)算管理制度透明度低,法制性難以保證

法制性是事業(yè)單位預(yù)算管理的一種重要的特征。它要求事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí),從編制、成立到執(zhí)行結(jié)果,都需要符合相關(guān)的法律程序,都要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)。即政府預(yù)算是一個(gè)具有法律效力的法律文件,公開性和法治性是其最本質(zhì)的特征。而這幾年以來,我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理制度的實(shí)踐表明,我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算缺乏應(yīng)有的公開性,在實(shí)施中難以形成有效的監(jiān)督,使得事業(yè)單位預(yù)算的透明度極低,不利于事業(yè)單位預(yù)算管理制度的深入進(jìn)行。

(五)預(yù)算管理制度編制方法不科學(xué)

預(yù)算管理中預(yù)算的編制方法對(duì)于保證預(yù)算管理的科學(xué)性、合理性和有效性具有重要的意義。目前,比較普遍使用的是滾動(dòng)預(yù)算和零基預(yù)算兩種編制方法。我國(guó)事業(yè)單位的預(yù)算管理制度是以推進(jìn)事業(yè)單位零基預(yù)算作為預(yù)算編制方法來推進(jìn)的,目的在于破除往年預(yù)算管理對(duì)今年預(yù)算管理的影響,根據(jù)部門和單位的職責(zé)、任務(wù)、目標(biāo)以及實(shí)際需要和實(shí)際情況,結(jié)合可用的財(cái)力物力來編制新的預(yù)算制度的一種方法。但在實(shí)踐中,大部門預(yù)算單位仍然習(xí)慣于套用在上年預(yù)算基礎(chǔ)上調(diào)整本年的預(yù)算數(shù)的方法,零基預(yù)算的預(yù)算編制方法難以落到實(shí)處,導(dǎo)致預(yù)算結(jié)果不符合實(shí)際情況,造成了財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)和閑置。

三、提高我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理水平的對(duì)策和建議

造成我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理水平低下的原因有很多,既包括認(rèn)識(shí)上的原因,也包括體制性的障礙,應(yīng)從提高認(rèn)識(shí)水平、完善激勵(lì)制度建設(shè)和監(jiān)督體制建設(shè)等幾個(gè)方面來提高我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

(一)要提高對(duì)財(cái)政預(yù)算管理制度的認(rèn)識(shí)

現(xiàn)階段,雖然我國(guó)事業(yè)單位大都按照公共財(cái)政的要求,實(shí)行預(yù)算管理體制改革。但實(shí)際上,大部門單位并未從思想上認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性,在編制、執(zhí)行預(yù)算管理制度過程中,受舊的慣性思維和習(xí)慣做法的影響比較嚴(yán)重,不科學(xué)、不規(guī)范的現(xiàn)象依然存在。要改變這種預(yù)算管理水平低下的狀況,只有加強(qiáng)認(rèn)識(shí)、改變觀念。一方面要認(rèn)識(shí)到實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理制度是一種自我約束、自我發(fā)展的機(jī)制,要認(rèn)真貫徹實(shí)施;另一方面,在制定執(zhí)行預(yù)算管理制度過程中,要提高部門間資源的整合,編制科學(xué)合理的預(yù)算計(jì)劃,強(qiáng)化預(yù)算管理約束,實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。提高預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)是推行預(yù)算管理的重要基礎(chǔ)工作。

(二)建立科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和定額管理制度,健全約束機(jī)制

要建立健全科學(xué)合理的財(cái)政資金支出管理制度,加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè),建立有效的支出約束機(jī)制。在部門之間要合理安排財(cái)政資金和合理分配項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),強(qiáng)化支出的計(jì)劃性,建立健全嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)開支審批制度和量化考核機(jī)制。對(duì)可以實(shí)行定額管理的部門,要考慮實(shí)施定額管理制度。要在充分考察論證實(shí)際的基礎(chǔ)上,運(yùn)用技術(shù)革新和管理方法改革,制定和修訂各項(xiàng)技術(shù)的經(jīng)濟(jì)定額,建立和健全定額體系,并要采取有力措施保證定額管理制度的貫徹實(shí)施,從制度和體制上保證財(cái)政資金支出的科學(xué)性和合理性。

(三)改革財(cái)政資金審批立項(xiàng)制度,納入審批法制化軌道上

要加強(qiáng)我國(guó)預(yù)算管理制度的法制化建設(shè),從立法方面強(qiáng)化預(yù)算管理的規(guī)范性和科學(xué)性,強(qiáng)化審批立項(xiàng)約束機(jī)制。《預(yù)算法》要對(duì)預(yù)算審批管理制度做出強(qiáng)制性規(guī)定,預(yù)算支出必須經(jīng)過人代會(huì)審議批準(zhǔn)通過,任何單位或個(gè)人都不得隨意變動(dòng);特殊情況需要變動(dòng)增加支出時(shí),必須報(bào)經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過,從法律角度保證審批制度的不濫用,保證預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算執(zhí)行的權(quán)威性,杜絕審批腐敗帶來的預(yù)算管理資金流失。

(四)建立科學(xué)的預(yù)算編制方法

科學(xué)合理的預(yù)算編制方法是預(yù)算管理制度順利實(shí)施的重要保證。在事業(yè)單位預(yù)算管理制度改革中,要加快推行“零基預(yù)算”的預(yù)算編制方法,摒棄傳統(tǒng)的在上年基礎(chǔ)上調(diào)整的老做法,積極吸收和采用新的、科學(xué)的預(yù)算編制方法?！傲慊A(yù)算”的編制方法是一種比較科學(xué)并切合實(shí)際的編制方法,它在充分考察單位人員、業(yè)務(wù)發(fā)展等要求基礎(chǔ)上,綜合歷史和未來的因素而實(shí)施的一種編制方法,可以很好地提高部門和單位資金的使用效率,提高資金的使用效益。

總之,我國(guó)事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算管理制度是我國(guó)財(cái)政改革的必然方向,是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。必須以加強(qiáng)預(yù)算管理改革各項(xiàng)相關(guān)工作為基礎(chǔ),結(jié)合多種手段為依托,扎實(shí)推進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算管理制度改革,使我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理制度得到進(jìn)一步規(guī)范和完善。