我國高等教育中介組織的法律地位

陳 軾

摘要本文論述了我國高等教育中介組織的法律地位問題,并就完善高等教育中介組織制度提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞高等教育中介組織法律地位

中圖分類號:D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-103-01

一、高等教育中介組織法律地位之現(xiàn)狀及評析

我國高等教育中介組織起步較晚,近幾年雖然有所發(fā)展,但由于政府在教育中介組織立法方面的缺失,致使高等教育中介組織的性質(zhì)主體﹑權(quán)力職責(zé)以及制度設(shè)計(jì)等方面模糊不清,從而影響了我國高等教育中介組織的發(fā)展,主要有以下幾個(gè)方面:

第一,權(quán)限范圍模糊,關(guān)系不順暢。教育中介組織與政府及其部門之間、與高等學(xué)校之間關(guān)系和權(quán)限含糊不清,這使得政府部門往往根據(jù)形勢的變化對教育中介組織的權(quán)限、職能進(jìn)行隨意調(diào)整,一些權(quán)力想放就放,想收就收,沒有剛性機(jī)制約束。

第二,權(quán)力運(yùn)作較為隨意,缺乏理性。一方面,對于教育中介組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等問題沒有嚴(yán)格規(guī)定,即使有一些零散規(guī)定也往往政出多門、自相矛盾。使得教育中介組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制往往隨著教育中介組織管理范圍的擴(kuò)大、管理事項(xiàng)的增加而隨意膨脹,違背了精簡、效能原則。另一方面,教育中介組織領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制等規(guī)定缺失,在管理的細(xì)節(jié)、程序等方面更是空白。

第三,授權(quán)不明,職權(quán)缺失。在一些具體的教育行政管理活動(dòng)中,教育中介組織沒有得到足夠的授權(quán),權(quán)力缺失導(dǎo)致一些中介組織自己就能辦理的事項(xiàng)必須呈報(bào)政府及其部門,影響了工作效率。從一定意義上說,高等教育中

介組織自主權(quán)限的不足也制約了高等教育的快速發(fā)展。

二、高等教育中介組織之法律定位

我國高等教育中介組織的法律地位,涉及到其職責(zé)權(quán)限﹑領(lǐng)導(dǎo)體制等一系列問題,但其中的核心在于高等教育中介組織是否具有行政主體地位,如果具有這種主體地位,它究竟屬于哪種類型,是“法律法規(guī)授權(quán)組織”還是“受行政機(jī)關(guān)委托的組織”,筆者以為:

(一) 它屬于行政主體。

“現(xiàn)代行政在其目的﹑手段和內(nèi)容上都趨于極其復(fù)雜化。對隨之而來的呈復(fù)雜﹑多樣化﹑擴(kuò)大化的行政法現(xiàn)象,不能僅通過歷來的抽象演繹的公法和私法的二分法或行政公務(wù)論,從總體上且客觀的去把握它”可以說,現(xiàn)代行政所導(dǎo)致的行政權(quán)力分散化和行政主體的多樣化使得行政的概念無論在內(nèi)涵還是在外延上均呈現(xiàn)出擴(kuò)展之勢,不再僅限于國家行政的范圍。因此現(xiàn)行的以國家行政權(quán)來判斷行政主體的標(biāo)準(zhǔn)以不適應(yīng)行政實(shí)踐的發(fā)展,它將許多行使公共行政職能的行政組織排除在行政主體的范圍之外。因此,傳統(tǒng)的行政主體的觀念正發(fā)生著變化,主張結(jié)合組織形式﹑活動(dòng)規(guī)則﹑權(quán)力和行為的性質(zhì)等來綜合判斷某一組織是否為行政主體。很明顯,我國高等教育中介組織行使著特定的高等教育管理和服務(wù)的職能,因而可以將它納入到行政主體的范圍。

(二)它屬于“法律法規(guī)授權(quán)組織”

根據(jù)授權(quán)法的理論,在特定的條件下,國家可以授權(quán)私法主體在相應(yīng)范圍內(nèi)行使一定的行政職權(quán)。被授權(quán)組織能夠以自己的名義依法行使被授予的職權(quán),并由其承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。1999年11月24號通過的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》將行政訴訟法被告的資格作了擴(kuò)大,根據(jù)《若干解釋》第20條﹑第21條的規(guī)定,行政授權(quán)的規(guī)范性依據(jù)擴(kuò)大為法律﹑法規(guī)和規(guī)章,這種制度變革正是為了適應(yīng)我國行政實(shí)踐的發(fā)展,從而也為我國高等教育中介組織獲得法律﹑法規(guī)甚至規(guī)章的授權(quán)提供了理論條件和實(shí)踐條件。同時(shí)我國高等教育中介組織具有公益性和公共性,具有被授權(quán)的基本條件,因而可以通過相應(yīng)立法,直接將其定性為“法律法規(guī)授權(quán)組織”,從而保障其行使一定的維護(hù)和分配教育公共利益的行政職能。

三、完善高等教育中介組織組織制度的法治構(gòu)想

(一)明確法律地位和行政主體資格

規(guī)定教育中介組織依照法律規(guī)定對內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理。同時(shí),在法律上明確當(dāng)該組織在法定范圍內(nèi)行使權(quán)力、侵犯行政相對人的合法權(quán)益時(shí),獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任,并以自己的名義作為行政訴訟案件的被告。

(二)理順與相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的關(guān)系

明確規(guī)定教育中介組織接受教育主管部門的領(lǐng)導(dǎo),,同時(shí)接受高校的業(yè)務(wù)指導(dǎo);并劃分它們之間的管理事項(xiàng)和權(quán)限。這也有利于教育行政主管部門對高等教育中介組織工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

(三)規(guī)定機(jī)構(gòu)設(shè)置的條件和程序

在法律中明確規(guī)定高等教育中介組織下設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件和程序,把機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)交由地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使,相關(guān)的議案由人大常委會(huì)審議;避免教育中介組織會(huì)員會(huì)隨著管理范圍的擴(kuò)大、事項(xiàng)的增加而隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)和人員。

(四)明確領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制

目前在實(shí)際操作中實(shí)行的委員會(huì)制,應(yīng)當(dāng)在法律中確定下來。此外,對教育中介組織的決策機(jī)制也應(yīng)有相應(yīng)規(guī)定,體現(xiàn)民主、公開、效率、理性的精神,比如重大事項(xiàng)的管理或決策要實(shí)行聽證制度,增加決策過程的透明度,防止腐敗和腐敗造成的損失。

(五)進(jìn)一步下放權(quán)力,賦予體制創(chuàng)新的試驗(yàn)權(quán)

教育行政主管部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際需要,適當(dāng)下放若干權(quán)力交由教育中介組織行使,在考試與評估﹑認(rèn)證與鑒定等方面賦予教育中介組織更靈活的政策。賦予其在我國高等教育管理體制改革和創(chuàng)新方面更多的試驗(yàn)權(quán),允許其在不違反上位法規(guī)定的前提下大膽進(jìn)行試驗(yàn)。

四、結(jié)語

高等教育中介組織法律地位及其相關(guān)問題的解決,最終需要法律來保障。結(jié)合實(shí)際情況,我國教育中介組織的立法將是多層次、綜合性立法模式;立法內(nèi)容應(yīng)依法律的性質(zhì)和層級的不同而有所不同,具體建議:

第一、《行政訴訟法(修改意見稿)》明確規(guī)定,對于一些行使了部分公共事務(wù)和管理職能的機(jī)構(gòu)的行為應(yīng)納入到行政訴訟的調(diào)整范圍中來。以此為契機(jī)修改我國《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋,將高等教育中介組織直接規(guī)定為法律法規(guī)授權(quán)組織,明確其行政訴訟主體地位。

第二、修改《教育法》﹑《高等教育法》等,以專門章節(jié)對高等教育中介組織的職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制監(jiān)督機(jī)制等問題進(jìn)行規(guī)定。

第三、有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)可以根據(jù)上位法的規(guī)定,制定或修改有關(guān)高等教育中介組織的規(guī)定,在其中設(shè)專門章節(jié),結(jié)合本地區(qū)實(shí)際特點(diǎn)對《教育法》和《高等教育法》中關(guān)于教育中介組織的內(nèi)容進(jìn)一步予以細(xì)化。

參考文獻(xiàn):

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