李 翔

摘要隨著改革開(kāi)放的不斷深入,我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)飛速發(fā)展的階段。但同時(shí),資源緊缺、大氣污染、水污染、城市垃圾等環(huán)境問(wèn)題也突出的擺在了我們面前。各國(guó)都對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了立法、管理和控制,但在立法后一些制度的實(shí)施卻不盡如人意,比如在環(huán)境管理過(guò)程中項(xiàng)目決策階段的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和在項(xiàng)目實(shí)施階段的“三同時(shí)”制度在實(shí)踐中都沒(méi)有很好的執(zhí)行,往往“有法不依”,同時(shí)這些制度在實(shí)施過(guò)程中都“各盡其責(zé)”,沒(méi)有相互銜接、結(jié)合以達(dá)到立法的目的,本文將對(duì)這些現(xiàn)象進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。

關(guān)鍵詞環(huán)境影響評(píng)價(jià)制“三同時(shí)”制度問(wèn)題及對(duì)策結(jié)合運(yùn)用

中圖分類號(hào):C935文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-217-02

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與“三同時(shí)”制度簡(jiǎn)介

(一)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的概念

所謂環(huán)境影響評(píng)價(jià),依照我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定,是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施,進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度。該制度規(guī)定對(duì)可能影響環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃必須預(yù)先進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,提出環(huán)境影響及防治方案的報(bào)告,經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)才能進(jìn)行建設(shè)施工。

2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍

實(shí)行評(píng)價(jià)制度的國(guó)家評(píng)議范圍一般是限于對(duì)環(huán)境有較大影響的各種規(guī)劃、開(kāi)發(fā)活動(dòng)、建設(shè)工程。有的國(guó)家對(duì)評(píng)價(jià)范圍規(guī)定的很寬,如瑞典和美國(guó),任何污染項(xiàng)目的建設(shè)都需要事先進(jìn)行評(píng)價(jià)得到批準(zhǔn)。法國(guó)1977年政令規(guī)定除城市規(guī)劃必須作環(huán)境影響外,其他項(xiàng)目根據(jù)規(guī)模和性質(zhì)可分為三類:一類是必須作正式評(píng)價(jià),二類是做簡(jiǎn)單“影響說(shuō)明”,三類可以免除影響評(píng)價(jià)。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍分為規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目?jī)纱箢悺?/p>

3.環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容

關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容各國(guó)法律規(guī)定不完全一致,但基本內(nèi)容包括:建設(shè)方案的具體內(nèi)容;建設(shè)地點(diǎn)周圍環(huán)境的本底狀況;方案實(shí)施后對(duì)自然環(huán)境(包括自然資源)和社會(huì)環(huán)境將產(chǎn)生哪些不可避免的影響;防治環(huán)境污染與破壞的措施和經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性論述意見(jiàn)。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》還規(guī)定對(duì)評(píng)價(jià)內(nèi)容中關(guān)于防止環(huán)境損害方面提供各種可能的選擇方案,以便進(jìn)行比較和篩選。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括:建設(shè)項(xiàng)目概況;建設(shè)項(xiàng)目周圍環(huán)境現(xiàn)狀;建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成環(huán)境影響的分析、預(yù)測(cè);環(huán)境保護(hù)措施及其經(jīng)濟(jì)、技術(shù)論證;環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損益分析;對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)的建設(shè);環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論等。

(二)“三同時(shí)”制度

1.“三同時(shí)”制度的概念

“三同時(shí)”制度是指一切新建、改建和擴(kuò)建的基本建設(shè)項(xiàng)目、技術(shù)改造項(xiàng)目、自然開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,以及可能對(duì)環(huán)境造成損害的其他工程項(xiàng)目,其中防治污染和其他公害的設(shè)施和其他環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)。

2.“三同時(shí)”制度的相關(guān)法律規(guī)定

(1)凡從事對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目,都必須執(zhí)行“三同時(shí)”制度。

(2)建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì),必須有環(huán)境保護(hù)篇章。其主要內(nèi)容包括: 環(huán)保措施的設(shè)計(jì)依據(jù); 環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)及審批規(guī)定的各項(xiàng)要求和措施,防治污染的處理工藝流程、預(yù)期效果; 對(duì)資源開(kāi)發(fā)引起的生態(tài)變化所采取的防范措施; 綠化設(shè)計(jì)、監(jiān)測(cè)手段、環(huán)保投資的概預(yù)算等。

(3)建設(shè)項(xiàng)目在施工過(guò)程中應(yīng)當(dāng)保護(hù)施工現(xiàn)場(chǎng)周圍的環(huán)境,防止對(duì)自然環(huán)境的破壞;防止或者減輕粉塵、噪聲、震動(dòng)等對(duì)周圍生活居住區(qū)的污染和危害;

(4)凡環(huán)保設(shè)計(jì)篇章未經(jīng)環(huán)保行政主管部門(mén)審查的建設(shè)項(xiàng)目,有關(guān)部門(mén)不得辦理施工執(zhí)照,物資部門(mén)不得供應(yīng)材料、設(shè)備;凡未取得《環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收合格證》的建設(shè)項(xiàng)目,工商行政管理部門(mén)不得辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

(5)建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)篇章未經(jīng)環(huán)保行政主管部門(mén)審查擅自施工的,除責(zé)令其停工、補(bǔ)辦審批手續(xù)外,對(duì)建設(shè)單位處以罰款;建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格而強(qiáng)行投入生產(chǎn)或使用,要追究單位和有關(guān)人員的責(zé)任。

二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度執(zhí)行現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

(一)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題

1.審批的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的掌握

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為限制發(fā)展的一種手段,目的在于取得環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào),防止不當(dāng)規(guī)劃和建設(shè)。從環(huán)保部門(mén)和建設(shè)單位來(lái)說(shuō),由于各自所處的地位、職責(zé)不同,一方作為審查者,著重環(huán)境保護(hù)的要求,另一方作為建設(shè)者則希望順利通過(guò)。目前我國(guó)有關(guān)法律對(duì)審批標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體規(guī)定,實(shí)踐中有時(shí)發(fā)生矛盾和扯皮現(xiàn)象。這里有個(gè)審批標(biāo)準(zhǔn)掌握適度的問(wèn)題,限制過(guò)嚴(yán)會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開(kāi)發(fā),限制放寬會(huì)失去評(píng)價(jià)的意義。

2.基本建設(shè)管理程序和環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序相結(jié)合的問(wèn)題

按照法律規(guī)定,環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的編制和審批要在項(xiàng)目的可行性研究階段完成,而可行性沿街階段只解決擬建項(xiàng)目的可能性問(wèn)題,還不能為環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供必要的、詳細(xì)的基礎(chǔ)資料。這些資料往往要在總體設(shè)計(jì)方案或規(guī)劃設(shè)計(jì)方案提出后才能提供,因此而影響到評(píng)價(jià)工作的正常進(jìn)行和評(píng)價(jià)的可靠性。

3.公眾參與有規(guī)定、無(wú)秩序

盡管《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了公眾參與原則,在2004年《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》也具體規(guī)定了聽(tīng)證的范圍和程序,但就整個(gè)公眾參與的各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō),仍然缺乏具體程序性和實(shí)體規(guī)范性而無(wú)法操作。例如,公眾參與的前提是信息公開(kāi),而我國(guó)法律并沒(méi)有規(guī)定政府所有信息和審批事項(xiàng)都必須公開(kāi),所以即使有公眾參與條款,但由于沒(méi)有具體的信息公開(kāi)制度和如何參與的程序性規(guī)定,因此實(shí)踐中公眾依舊無(wú)法參與環(huán)境決策。

(二)“三同時(shí)”制度存在的問(wèn)題

1.企業(yè)方面

企業(yè)經(jīng)營(yíng)者環(huán)保意識(shí)和環(huán)境法制觀念淡薄,許多企業(yè)由于利益導(dǎo)向的偏差,以追求最大化的經(jīng)濟(jì)效益為目的,對(duì)于其新建、擴(kuò)建、技改項(xiàng)目不做環(huán)境影響評(píng)價(jià),不報(bào)環(huán)保行政部門(mén)審批,更沒(méi)有環(huán)?！叭瑫r(shí)”方面的投入,這種現(xiàn)象在民企、私企里比較突出。

2.政府方面

我國(guó)對(duì)地方政府政績(jī)考核體系不合理,許多地方領(lǐng)導(dǎo)為了當(dāng)?shù)谿DP的快速增長(zhǎng),盲目引進(jìn)一些污染重、生產(chǎn)工藝落后、能耗大的項(xiàng)目,并實(shí)行地方保護(hù)主義,禁止基層環(huán)保部門(mén)進(jìn)門(mén)檢查,這些企業(yè)在設(shè)立時(shí)不經(jīng)環(huán)保部門(mén)許可,在建設(shè)時(shí)更由于缺乏有效的環(huán)保監(jiān)督,而很難遵守“三同時(shí)”制度,此種情況在縣、鎮(zhèn)級(jí)屢見(jiàn)不鮮。地方環(huán)保行政部門(mén)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目底數(shù)不清,由于人員和資金的緊缺,信息不暢,環(huán)保部門(mén)僅對(duì)經(jīng)過(guò)環(huán)保審批的建設(shè)項(xiàng)目了解并實(shí)施管理,對(duì)沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)保審批的建設(shè)項(xiàng)目或者不知道,或者知道后因怕麻煩而不制止、不報(bào)告,由此造成無(wú)法對(duì)于全部建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施“三同時(shí)”管理。

3.體制方面

我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理實(shí)行分級(jí)管理體制,國(guó)家、省、市、縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)根據(jù)相關(guān)法規(guī)規(guī)定負(fù)責(zé)相對(duì)應(yīng)行業(yè)和規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保審批、“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況的現(xiàn)場(chǎng)檢查和環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行驗(yàn)收工作。對(duì)許多大型建設(shè)項(xiàng)目,基層環(huán)保行政部門(mén)看得見(jiàn)管不了,管得了的環(huán)保行政部門(mén)卻看不見(jiàn),使得一些建設(shè)項(xiàng)目尤其是國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)、市政建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有執(zhí)行環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度。

(三)針對(duì)上述問(wèn)題的相應(yīng)對(duì)策

首先,完善環(huán)境績(jī)效考核,將地方環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)列入政府目標(biāo)考核指標(biāo)體系。

其次,完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保分級(jí)審批、全面監(jiān)管體系由于環(huán)境影響、項(xiàng)目立項(xiàng)、投資規(guī)模不同,我國(guó)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)審批制度。

再次,《環(huán)評(píng)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》賦予環(huán)保部門(mén)責(zé)令建設(shè)項(xiàng)目停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦手續(xù)、罰款、對(duì)主管人員給予行政處分等處罰手段,但在具體執(zhí)行中可操作性不強(qiáng),環(huán)保部門(mén)應(yīng)從法律上被賦予查封違反環(huán)保“三同時(shí)”制度的建設(shè)項(xiàng)目,關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè)的權(quán)力。要加大處罰力度,環(huán)境處罰要向行政責(zé)任和刑事責(zé)任相融合的行政刑法方向發(fā)展,徹底改變“違法成本低,守法成本高”這種不正常現(xiàn)象。

此外,強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督,建立“政府執(zhí)法部門(mén)—企業(yè)—公眾”三元法律監(jiān)督工作機(jī)制,形成全社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)的氛圍,逐步健全公眾激勵(lì)機(jī)制,實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào)等措施,強(qiáng)化公眾參與環(huán)保監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力,調(diào)動(dòng)群眾參與環(huán)境監(jiān)督的積極性。

三、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度的結(jié)合運(yùn)用

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是項(xiàng)目決策階段的環(huán)境管理,是貫徹“預(yù)防為主”方針,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的重要手段。實(shí)踐證明,單純的末端治理是不可能從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量下降局面的。通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià),可弄清該地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀及開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生影響的范圍和程度。而 “三同時(shí)”制度是項(xiàng)目實(shí)施階段的環(huán)境管理,是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的重要手段。它可以防止產(chǎn)生新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,是防止環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)惡化的一種有效措施。這兩個(gè)制度可以看成一件事情的兩個(gè)環(huán)節(jié),環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是來(lái)預(yù)測(cè)問(wèn)題,分析和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,而”三同時(shí)”制度則是在中間物建成后在一定程度上解決問(wèn)題,防止污染,資源繼續(xù)的受到破壞和浪費(fèi)。

我國(guó)在20世紀(jì)50年代以前建設(shè)的老企業(yè)一般都沒(méi)有進(jìn)行過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià),也都沒(méi)有配備防治污染的措施,這是我國(guó)環(huán)境污染嚴(yán)重的原因之一,因此在現(xiàn)代的建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃前后分別運(yùn)用環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和”三同時(shí)”制度進(jìn)行對(duì)環(huán)境預(yù)測(cè)保護(hù)和防治是十分有意義的。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)行應(yīng)該和“三同時(shí)”制度結(jié)合起來(lái),成為貫徹“預(yù)防為主,防治結(jié)合”方針的完整的環(huán)境管理制度。因?yàn)橹挥小叭瑫r(shí)”而沒(méi)有環(huán)境影響評(píng)價(jià),會(huì)造成選址不當(dāng),只能減輕污染危害,而不能防止環(huán)境隱患,而且投資巨大。把“三同時(shí)”制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度結(jié)合起來(lái),才能做到合理布局,最大限度地消除和減輕污染,真正做到防患于未然。

就像醫(yī)生給病人看病,環(huán)境影響評(píng)價(jià)就像是預(yù)測(cè)病情和診斷病情,“三同時(shí)”就要在確診后對(duì)癥下藥。在項(xiàng)目建設(shè)和規(guī)劃之前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),對(duì)可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施,而在“三同時(shí)”中防治污染和其他公害的設(shè)施和其他環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)其實(shí)就是對(duì)之前環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施的執(zhí)行,兩者的關(guān)系在這里就明顯的體現(xiàn)出來(lái)了,但是在實(shí)踐中,這兩種制度往往相互分離或自身難保,表現(xiàn)在:

第一,盡管環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度規(guī)定任何建設(shè)項(xiàng)目必須在經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批后其他行政機(jī)關(guān)才能進(jìn)行審批,但是實(shí)踐中政府其他行政機(jī)關(guān)在環(huán)保審批前先行審批的現(xiàn)象比較普遍。原因有二:一是政府有關(guān)部門(mén)尚未真正實(shí)現(xiàn)“依法行政”,二是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中還有“補(bǔ)辦”環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)的規(guī)定,即建設(shè)項(xiàng)目如果未事前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)而被其他行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)建設(shè)的,可以事后補(bǔ)辦環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)。這樣的規(guī)定使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)這一體現(xiàn)事前防御原則的制度難以執(zhí)行。

第二,“三同時(shí)”制度也是執(zhí)行不力。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)多年來(lái)不能正確處理各種比例的關(guān)系,尤其是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的比例關(guān)系,在資金、材料、設(shè)備、緊缺的情況下往往把環(huán)境保護(hù)擠掉。同時(shí)我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定只是在法律上作了原則規(guī)定或是一些法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,沒(méi)有一套具體、明確的法律制度,包括管理體制、機(jī)構(gòu)責(zé)任和權(quán)限、違法責(zé)任等。由于這些客觀原因,勢(shì)必造成這兩種制度的執(zhí)行不力和分離。

在此,針對(duì)這兩種制度的執(zhí)行的現(xiàn)狀和兩者的結(jié)合運(yùn)用筆者提出以下一些看法:

第一,在任何建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃中,嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度,在項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施階段是兩種在制度結(jié)合運(yùn)用。在立法上完善相關(guān)規(guī)定,嚴(yán)格追究相應(yīng)的責(zé)任。

第二,兩種制度有機(jī)結(jié)合使規(guī)劃和實(shí)施形成體系,建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)工之前做好環(huán)境影響評(píng)價(jià),對(duì)可能造成的污染、對(duì)環(huán)境的影響作出預(yù)測(cè),在項(xiàng)目建成后嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”制度,使配備的措施運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái),減輕和防治相關(guān)的環(huán)緊危害。

第三,把這兩種制度的結(jié)合更多的運(yùn)用到生活、公共建設(shè)項(xiàng)目中,在一些生活小區(qū),高校,公園中強(qiáng)制規(guī)定運(yùn)用防污、節(jié)能、綠色環(huán)保的設(shè)施以在日常生活中體現(xiàn)環(huán)保的理念。

近幾年隨著環(huán)境問(wèn)題的日益突出,一些相關(guān)規(guī)定的出臺(tái)也使環(huán)境保護(hù)的立法不斷完善。2006年山東省人民政府出臺(tái)了《高校新建園區(qū)配備中水循環(huán)系統(tǒng)的規(guī)定》,在一些大學(xué)城,高校新校區(qū)的建設(shè)規(guī)劃中,必須設(shè)計(jì)和配備使用水循環(huán)系統(tǒng),不達(dá)標(biāo)的單位不辦理驗(yàn)收許可證。這樣的規(guī)定對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)有很大的啟示作用,如今許多城市都在大搞城市建設(shè),在座座高樓拔地而起的同時(shí)建設(shè)者往往忽略了所帶來(lái)的環(huán)境隱患。如果把環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度結(jié)合起來(lái),對(duì)任何建設(shè)項(xiàng)目、工程、規(guī)劃進(jìn)行預(yù)先的評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè),“三同時(shí)”中強(qiáng)制執(zhí)行一些環(huán)保、節(jié)能、綠色的措施,對(duì)我們的環(huán)境保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等肯定是有很大的促進(jìn)作用的。希望通過(guò)完善相關(guān)立法,和加強(qiáng)制度的有效實(shí)施使我們的生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境得到保護(hù)和改善。

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