新公共管理影響下的中國(guó)政府管理模式研究

孟曉倩

摘要新公共管理是以“效率”為中心的管理模式,其內(nèi)容和理念都是對(duì)傳統(tǒng)行政管理模式的批判,對(duì)我國(guó)政府管理模式的變革具有積極意義。本文認(rèn)為我國(guó)政府管理模式的變革應(yīng)不斷完善理性官僚制,并要借鑒新公共管理的先進(jìn)理念,建構(gòu)適合我國(guó)國(guó)情的政府管理模式。

關(guān)鍵詞新公共管理政府管理模式官僚制

中圖分類(lèi)號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-266-01

一、新公共管理:“效率”為本

新公共管理產(chǎn)生于對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的改革,其目標(biāo)在于取代傳統(tǒng)模式, 因此它不像以前的公共管理那樣只是在公共行政內(nèi)部實(shí)行技術(shù)性的專(zhuān)業(yè)化。新公共管理不只是對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行改革,它表現(xiàn)為要求公共部門(mén)轉(zhuǎn)換機(jī)制并改變其與政府和社會(huì)的關(guān)系。本質(zhì)上,新公共管理提倡政府要具有市場(chǎng)傾向,強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)導(dǎo)向的公共管理,如鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、側(cè)重結(jié)果和績(jī)效、重視消費(fèi)者選擇和強(qiáng)調(diào)效率。

新公共管理的基本內(nèi)容包括:政府服務(wù)應(yīng)以社會(huì)和公眾的需求為導(dǎo)向;更加重視政府的產(chǎn)出、結(jié)果、效率和質(zhì)量;主張放松行政規(guī)制,實(shí)行績(jī)效目標(biāo)管理,強(qiáng)調(diào)對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成情況的測(cè)量和評(píng)估;政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)中成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等管理方式;取消公共服務(wù)供給的壟斷,對(duì)某些公營(yíng)部門(mén)實(shí)行民營(yíng)化,讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給;重視人力資源管理,提高人事管理的靈活性等。總之,新公共管理是一種以“效率”為中心的管理模式。

新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué),強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、績(jī)效,主張用企業(yè)管理模式去運(yùn)作政府,都是基于對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式弊端提出的,具有極強(qiáng)的可操作性;但是它對(duì)官僚制的批判是解構(gòu)性的而不是建構(gòu)性的,并不能完全代替理性管理模式。新公共管理對(duì)理性官僚制的沖擊是在西方特殊的歷史背景下展開(kāi)的,新公共管理的某些理論探索對(duì)于完善理性官僚制,提高其組織結(jié)構(gòu)和管理模式對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的適應(yīng)性,均具有積極意義。對(duì)于我國(guó)的公共管理現(xiàn)狀來(lái)說(shuō),新公共管理的許多主張都具有積極意義,對(duì)于提高我國(guó)的政府效能具有重大的借鑒作用,是有助于我國(guó)公共行政發(fā)展的合理的管理方式。

二、我國(guó)政府管理模式:官僚制的非理性化

中國(guó)的官僚制古已有之,但不是理性官僚制而是“世襲(或家產(chǎn))官僚制”,這種官僚制的特點(diǎn)在于:延續(xù)性、包容性和貫徹性。中國(guó)的官僚制與韋伯提出的理性官僚制存在巨大差別。韋伯的提出的現(xiàn)代官僚制是一種正式的、非人格化的、官僚制組織,它是人們進(jìn)行牽制控制的合理手段,是達(dá)到目標(biāo)、提高效率的最有效形式?！耙?guī)范性”是理性官僚制的基本特征。我國(guó)官僚制的非理性化主要存在以下弊端:

第一,行政管理人格化傾向比較嚴(yán)重。家長(zhǎng)制余風(fēng)和“關(guān)系網(wǎng)”在行政組織內(nèi)廣泛存在。

第二,組織活動(dòng)缺乏理性精神,效率低下。理性受制于權(quán)力等級(jí)和道德信仰體系所顯現(xiàn)出的不成熟,嚴(yán)重影響了行政組織的效率化、自覺(jué)化和科學(xué)化。

第三,公務(wù)員制度不完善。公務(wù)員制度是典型的現(xiàn)代官僚制,我國(guó)的公務(wù)員制度在無(wú)論在制度層面還是在運(yùn)行層面均存在嚴(yán)重問(wèn)題。

第四,黨政“二元行政”影響行政效能。在現(xiàn)實(shí)中,黨領(lǐng)導(dǎo)濫用權(quán)力,使黨系統(tǒng)的行政權(quán)大于政府的行政權(quán),嚴(yán)重影響了政府的行政效能。

總之,我國(guó)還處在官僚化不足的階段,而且建立理性官僚制是工業(yè)社會(huì)對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制的必然要求,當(dāng)代中國(guó)又正處在以發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)為特征的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期。因此,當(dāng)前需要建構(gòu)和完善的應(yīng)該是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的理性官僚制,包括組織結(jié)構(gòu)層面、管理方式層面、法律法規(guī)層面及組織文化層面。

三、建構(gòu)適合中國(guó)國(guó)情的政府管理模式

在政府管理實(shí)踐中,理性官僚制雖然有弊病,并且招致了諸多批評(píng),但是現(xiàn)在還沒(méi)有一種比它更能行之有效的行政管理模式來(lái)取代它。針對(duì)政府效率來(lái)說(shuō),官僚制又是一種極其理性化的管理體制。每一種管理模式均有它的時(shí)代適應(yīng)性,理性官僚制也是同理。因此,我們?cè)诳吹狡淙毕莸耐瑫r(shí),并不能全盤(pán)否定。新公共管理的出現(xiàn)既是在一些方面對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式所進(jìn)行的改革,它的出現(xiàn)有助于彌補(bǔ)傳統(tǒng)管理模式的不足,推進(jìn)公共行政的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

通過(guò)對(duì)我國(guó)官僚制模式的論述,我認(rèn)為:我國(guó)政府管理模式的變革面臨兩大問(wèn)題:其一,理性官僚制模式建構(gòu)不足,需要增強(qiáng)其規(guī)范性;其二,政府效率低下,需要提高政府效能。需要從以下幾個(gè)方面解決:

第一,完善理性官僚制模式的構(gòu)建。引用注重政府效率的理性官僚制的合理內(nèi)核,要學(xué)習(xí)官僚制的規(guī)范性、理性和法制的精神,增強(qiáng)政府行為的規(guī)范性,從而能夠確保政府行政對(duì)民眾權(quán)利的尊重。

第二,超越新公共管理模式。大膽借鑒新公共管理中先進(jìn)的管理方法,引用西方先進(jìn)的組織管理理念和經(jīng)驗(yàn),克服傳統(tǒng)官僚模式的弊端和不足,推進(jìn)我國(guó)行政改革的進(jìn)程,提高政府效能,促進(jìn)我國(guó)公共行政的發(fā)展。

第三,建構(gòu)適合我國(guó)國(guó)情的政府管理模式。綜合應(yīng)用和借鑒理性官僚制和新公共管理理念,理性官僚制適合我國(guó)當(dāng)前工業(yè)化發(fā)展的國(guó)情,在組織結(jié)構(gòu)、法治化等方面有利于我國(guó)行政改革的發(fā)展;同時(shí),新公共管理中的許多好的管理方式也有益于我國(guó)政府解決當(dāng)前諸多問(wèn)題,例如,更加注重政府服務(wù)質(zhì)量、面向市場(chǎng)等方面。對(duì)于我國(guó)而言,單純采用哪種管理模式,并不是絕對(duì)之說(shuō),而是應(yīng)該根據(jù)我國(guó)國(guó)情,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的政府管理模式。

綜上所述,我國(guó)政府管理模式變革的關(guān)鍵是要在推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)上提高行政效率。因此,應(yīng)當(dāng)在充分借鑒官僚制的理性、規(guī)范性的基礎(chǔ)上,對(duì)中國(guó)的官僚制進(jìn)行法制化的改造,使得法治精神滲入到中國(guó)的政治體制和行政體制。然后以開(kāi)放的精神學(xué)習(xí)新公共管理的做法,以提高政府的管理能力和績(jī)效。

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