試論公益訴訟原告資格的構(gòu)建

田 佳

摘要:公益訴訟制度作為一種維護(hù)公共利益的司法救濟(jì)手段,其出現(xiàn)標(biāo)志著法制建設(shè)水平的提高。要建立民事公益訴訟制度以達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共利益的目的,首先要從訴訟主體方面確立原告多元化制度,并通過立法拓展現(xiàn)有的訴訟主體范圍,使更多的人可以加入維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行列中,同時(shí),采取必要措施對(duì)惡意的濫訴予以限制,構(gòu)建起相對(duì)完善的公益訴訟主體制度。

關(guān)鍵詞:公益訴訟;原告多元化;主體制度

中圖分類號(hào):DF7文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)17-0196-02

一、公益訴訟的涵義

所謂“公益”,應(yīng)包括兩層含義:第一層為社會(huì)公共利益,即為社會(huì)全部或者部分成員所享有的利益;第二層含義即指國(guó)家利益。有學(xué)者將公益訴訟定義為:“對(duì)有關(guān)民事主體、行政主體及立法機(jī)構(gòu)的公益損害行為而向法院提起的排除侵害、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益(包括不特定多數(shù)人的利益)、追究損害公益行為法律責(zé)任的訴訟。”與公益訴訟相對(duì)的是私益訴訟。“私益訴訟是為了保護(hù)個(gè)人私有權(quán)利的訴訟,僅特定人才可以提起;公益訴訟是為了保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟,除法律有特別規(guī)定外,凡市民均可提起”。

與傳統(tǒng)的私益訴訟相比,公益訴訟的特性包括以下幾個(gè)方面:

利益的私益訴訟相比,環(huán)境公害污染、消費(fèi)者權(quán)益糾紛、國(guó)有資產(chǎn)流失等公益訴訟的訴訟標(biāo)的則超越了私人糾紛領(lǐng)域,帶有明顯的公共性的烙印。訴訟的目的是為了國(guó)家、集體或他人的利益。

第二,訴訟主體的多元化。私益訴訟的原告要求與案件有直接利害關(guān)系,對(duì)待決事實(shí)具有訴的利益,否則不予受理。公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行為侵害的社會(huì)組織和個(gè)人,也可以是沒有直接受到違法行為侵害的社會(huì)組織和個(gè)人。即只要違法者的違法行為侵害了國(guó)家利益,或侵害了社會(huì)管理秩序,對(duì)國(guó)家或不特定的人的合法權(quán)益構(gòu)成損害或具有潛在侵害可能,任何組織和個(gè)人都有權(quán)代表國(guó)家起訴違法者,以保護(hù)國(guó)家利益和公共秩序。

第三,訴訟內(nèi)容的預(yù)防性。公益訴訟的前提可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的侵害,也可以是尚未造成現(xiàn)實(shí)的損害,但有損害發(fā)生的可能。例如,在環(huán)境公益訴訟中,環(huán)境惡化結(jié)果的發(fā)生具有滯后性和不可逆性,一旦發(fā)生,就難以恢復(fù)或帶來巨大的損害,因而需要在損害結(jié)果發(fā)生之前就允許適用司法手段加以排除,以有效的保護(hù)公共利益和社會(huì)秩序不受損害行為的侵害。

二、公益訴訟中適格主體缺位的困境

(一)困境現(xiàn)狀

改革開放以來,隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,20世紀(jì)初發(fā)達(dá)國(guó)家的一些新型社會(huì)糾紛相繼在中國(guó)出現(xiàn),由于中國(guó)正處體制轉(zhuǎn)型時(shí)期,特殊的國(guó)情導(dǎo)致對(duì)公共利益的保護(hù)存在許多漏洞。近年來帶有公益性質(zhì)的訴訟,結(jié)果大都不盡人意,主要有以下幾種結(jié)局:1.受害者無(wú)法或不愿提起訴訟;2.法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴;3.受害者雖然勝訴,但未能達(dá)到預(yù)期的維護(hù)公益的效果。

(二)困境原因之分析

與爭(zhēng)議有直接利害關(guān)系的人是民事訴訟當(dāng)事人,這是傳統(tǒng)理論對(duì)當(dāng)事人概念的界定。其典型表達(dá)是:民事訴訟的當(dāng)事人,是指因民事的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系發(fā)生糾紛,以自己的名義進(jìn)行訴訟,并受人民法院裁判拘束的直接利害關(guān)系人。傳統(tǒng)當(dāng)事人理論的基本點(diǎn)在于要求當(dāng)事人與案件有“直接利害關(guān)系”直接利害關(guān)系人之外的人不能成為該案的當(dāng)事人。換言之,只有民事實(shí)體法律關(guān)系的主體才能成為民事訴訟當(dāng)事人。該原則在我國(guó)立法中有明確體現(xiàn),我國(guó)《民事訴訟法》第108條規(guī)定:“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！?/p>

應(yīng)當(dāng)承認(rèn),“直接利害關(guān)系原則”對(duì)于避免當(dāng)事人濫用訴權(quán)以節(jié)約司法資源具有一定的意義,然而當(dāng)這種原則遭遇公益訴訟時(shí),不可避免地顯露出其弊端。公益違法行為的本質(zhì)特點(diǎn)在于其損害的客體是抽象的社會(huì)公共利益,客體范圍的模糊和不確定性決定了我們很難確定一個(gè)直接而具體的受害者作為適格的主體提起訴訟。由于訴訟主體的缺位,導(dǎo)致社會(huì)公益至今仍然得不到有力的維護(hù)。

三、公益訴訟原告多元化制度的構(gòu)建

要建立民事公益訴訟制度以達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共利益的目的,首先要從訴訟主體方面確立原告多元化制度。

(一)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是兩大法系國(guó)家的普遍做法?！斗▏?guó)新民事訴訟法典》第421條規(guī)定:“檢察院得作為主當(dāng)事人進(jìn)行訴訟,或者作為從當(dāng)事人參加訴訟。于法律規(guī)定情形。檢察院代表社會(huì)。”第422條規(guī)定:“在法律有特別規(guī)定之情形下,檢察院依職權(quán)進(jìn)行訴訟?！钡?23條規(guī)定:“除法律有特別規(guī)定之情形外,在事實(shí)妨害公共秩序時(shí),檢察院為維護(hù)公共秩序,進(jìn)行訴訟?！笔芊▏?guó)影響,德國(guó)和日本的《民事訴訟法》也都賦予檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)提起公益訴訟的權(quán)力。在美國(guó),檢察官有權(quán)對(duì)涉及政府利益或公共利益的案件,提起并參加訴訟。《美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院民事訴訟規(guī)則》第17條明確規(guī)定:“在制定法另有規(guī)定的情況下,對(duì)于保護(hù)他人利益的案件,可以以美國(guó)政府的名義提起訴訟”。

在我國(guó),大部分學(xué)者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益的代表者,有權(quán)并且應(yīng)當(dāng)提起民事公益訴訟。也有不少學(xué)者則從“檢察權(quán)法定原則”出發(fā),認(rèn)為在法無(wú)明文規(guī)定的情況下,不得任意擴(kuò)大檢察權(quán),檢察機(jī)關(guān)不得隨意介入民事訴訟。

筆者認(rèn)為,從維護(hù)國(guó)家利益、公共利益角度來講,人民檢察院可以代表國(guó)家直接或根據(jù)公民的檢舉、控告提起公益訴訟。

1.檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有法律基礎(chǔ)。我國(guó)《憲法》規(guī)定人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),有權(quán)對(duì)法律實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一及正確實(shí)施。賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的原告資格,可以視為對(duì)監(jiān)督權(quán)的拓展。同時(shí),民事訴訟法》第14條“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”以及《人民檢察院組織法》第4條:“人民檢察院通過行使檢察權(quán),……維護(hù)社會(huì)主義法制,維護(hù)社會(huì)秩序,……保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其它權(quán)利,保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行”這些規(guī)定,可以看做法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起、參與民事訴訟的一種概括性授權(quán)。

2.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有其自身優(yōu)勢(shì)。我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)人員素質(zhì),社會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)同程度,遍布全國(guó)的檢察舉報(bào)申訴控告網(wǎng)絡(luò)能及時(shí)收集受理有關(guān)公益受損事件線索,在案件來源上予以保證,為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟奠定了良好基礎(chǔ)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,能及時(shí)填補(bǔ)我國(guó)在保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益主體方面的空白,有助于我國(guó)法治經(jīng)濟(jì)的建立發(fā)展,更好地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益不受侵害。

然而,檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟應(yīng)僅限于純公益性的公益訴訟,如國(guó)有資產(chǎn)流失的公益訴訟、環(huán)境公益訴訟、行政公益訴訟等,這類案件一般標(biāo)的較大、被訴主體強(qiáng)大且程序復(fù)雜,普通公民往往由于經(jīng)濟(jì)壓力和法律資源問題無(wú)力提起,其他國(guó)家機(jī)關(guān)則由于職責(zé)范圍所限無(wú)權(quán)提起,由檢察機(jī)關(guān)提起有較高的勝訴機(jī)率。對(duì)涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的私益與公益并存的公益訴訟,檢察機(jī)關(guān)不宜提起。這樣的設(shè)定主要是出于當(dāng)事人自治原則和公眾參與原則的考慮。也就是說,當(dāng)涉及具體的利害關(guān)系人時(shí),應(yīng)把訴權(quán)留給具體的利害關(guān)系人,國(guó)家沒有必要干預(yù)。這樣也有利于提高普通公民通過提起訴訟來維護(hù)自身私益及公益的積極性。

(二)社會(huì)團(tuán)體作為公益訴訟原告

社會(huì)團(tuán)體,是指具有某種共同目的、利益以及其他共同特征的人通過一定形式組合起來的互益組織,包括各種公益性團(tuán)體,如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、婦聯(lián)、綠色組織及動(dòng)物保護(hù)組織等,還包括職業(yè)性團(tuán)體,如工會(huì)、律師協(xié)會(huì)及建筑師協(xié)會(huì)等。社會(huì)團(tuán)體具有自治性、公益性、中介性的特征。其主要功能是對(duì)成員利益及社會(huì)公益的維護(hù),以及對(duì)政府活動(dòng)的參與和監(jiān)督,對(duì)公益訴訟的參與則是社團(tuán)實(shí)現(xiàn)上述功能的途徑之一。

社會(huì)團(tuán)體作為公益訴訟的原告與普通公民相比具有更多的優(yōu)勢(shì)。

1.社會(huì)團(tuán)體可以將分散的個(gè)人力量集合起來,利用團(tuán)體的社會(huì)影響力,在訴訟中與強(qiáng)大的被告進(jìn)行對(duì)抗。公益訴訟的被告往往是勢(shì)力強(qiáng)大的社會(huì)組織,個(gè)人作為訴訟主體往往無(wú)法與強(qiáng)大的對(duì)方對(duì)抗,而社會(huì)團(tuán)體可以利用其擁有的社會(huì)資源,如行業(yè)專家、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)影響力更好的與被告形成對(duì)抗。

2.社會(huì)團(tuán)體作為公益訴訟的原告有利于減少公民濫訴的現(xiàn)象,從而減少了司法資源的浪費(fèi)。公益訴訟往往涉及的利害關(guān)系人的數(shù)量很大,并且呈現(xiàn)出不確定的特征,難以將所有利害關(guān)系人召集到訴訟程序中來,參與也必然帶來時(shí)間和金錢上的耗費(fèi),如果由相應(yīng)的組織來代表各種利益參與訴訟程序,則會(huì)解決這一問題。通過把分散的利益集中在一起,能夠增強(qiáng)其代表的利益在訴訟程序中的分量,從而更好的保護(hù)當(dāng)事人的利益。

(三)公民個(gè)人可以作為公益訴訟的原告

我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民,人民依照法律的規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù),管理社會(huì)事務(wù)?！惫袷怯袡?quán)參與國(guó)家政治的“政治人”,公民權(quán)既是對(duì)政治的參與權(quán),也是對(duì)國(guó)家公權(quán)力的防衛(wèi)權(quán)。人民當(dāng)家做主不只是抽象的、整體意義上的“主權(quán)在民”,也不限于通過代議制等形式來實(shí)現(xiàn),而可以是公民直接行使公民權(quán)。當(dāng)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害,公民可作為訴訟主體參與訴訟,行使其對(duì)政治的參與權(quán),防衛(wèi)國(guó)家公權(quán)力的恣意。

為了防止濫訴,由普通公民提起的公益訴訟范圍應(yīng)受到嚴(yán)格限制。此外,普通公民作為間接利害關(guān)系人,雖然其合法權(quán)益并未直接受損,但能夠證明損害公益的行為間接損害了其合法權(quán)益的,也可以提起公益訴訟,如股東派生訴訟。

綜上所述,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)通過立法拓展現(xiàn)有的訴訟主體范圍,使更多的人可以加入維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行列中來,同時(shí),采取必要措施對(duì)惡意的濫訴予以限制,構(gòu)建起相對(duì)完善的公益訴訟主體制度。