談農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

張景會 楊久廷 肖繼兵 辛宗緒

摘要以朝陽市龍城區(qū)召都巴鎮(zhèn)為例,分析了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)村經(jīng)濟帶來的變化及存在的問題,提出了做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的對策。

關(guān)鍵詞農(nóng)村經(jīng)濟;土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);問題;對策;遼寧朝陽;龍城區(qū)召都巴鎮(zhèn)

中圖分類號 F301.2 文獻標(biāo)識碼A文章編號 1007-5739(2009)11-0249-02

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地承包經(jīng)營制度,曾經(jīng)激發(fā)了我國幾億農(nóng)民對土地的熱情,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到很大的提高。但隨著改革的深入,這種土地承包經(jīng)營方式越來越不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)的進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展,而土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)能充分發(fā)揮土地效益,有利于促進土地的規(guī)?；?jīng)營。

農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)具有客觀必然性,這一點理論界已達成共識。學(xué)術(shù)界從不同的角度闡述了土地流轉(zhuǎn)的必然性,例如,冷崇總認為農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)變化的要求,是農(nóng)戶人口的變動和勞動力增減的要求,也是規(guī)模經(jīng)營的要求[1]。王利明則認為農(nóng)用土地流轉(zhuǎn),特別是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于實現(xiàn)土地的價值,有利于推動我國農(nóng)村市場化的進程,有利于提高土地的效益和土地利用率[2]。當(dāng)前“三農(nóng)”問題已成為我國經(jīng)濟、社會繼續(xù)發(fā)展的“瓶頸”[3]。農(nóng)村改革的重點是土地制度改革,而土地流轉(zhuǎn)是土地制度改革的一個重要支點。

1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代中期以前,我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直偏低,流轉(zhuǎn)的規(guī)模也較小[4]。據(jù)農(nóng)業(yè)部1993年進行的抽樣調(diào)查,1992年全國共有473.3萬承包戶轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓農(nóng)地77.4萬公頃,分別占承包地農(nóng)戶總數(shù)的2.3%和承包地總面積的2.9%。但是從20世紀(jì)90年代末直至最近幾年,隨著國民經(jīng)濟的快速增長,大量的農(nóng)村富裕勞動力外出打工,大量的農(nóng)村耕地荒蕪閑置,造成農(nóng)村耕地這一寶貴資源的極大浪費,嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展[5]。在這種情況下,由于政府引導(dǎo)及各級組織的探索,土地流轉(zhuǎn)這一新的土地經(jīng)營方式開始有了較快的發(fā)展。

2土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟組織推動型流轉(zhuǎn)2種方式,其中農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)是流轉(zhuǎn)的主要形式,主要方式有轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、租賃等。集體經(jīng)濟組織推動模式是由作為農(nóng)地發(fā)包方的集體作出決策的流轉(zhuǎn),主要方式有反租倒包和股份合作制等。

轉(zhuǎn)讓是指“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源,經(jīng)發(fā)包方同意,可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶,由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù),轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止,原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部滅失”。

轉(zhuǎn)包是指“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負責(zé),承包方將土地交他人代耕不足1年的除外”。

出租指“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù),承租方按出租時約定的條件對承包方負責(zé)”。

互換是指“承包方之間為方便耕作或者各自的需要,對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進行交換,同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)”。

反租倒包即在農(nóng)戶自愿前提下,由村里向農(nóng)戶支付一定租金,將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)收歸村集體,村集體再將其租賃給外來的公司、大戶,或再進行一定投資后將其倒包給本村的部分農(nóng)民。

股份合作制是在明確土地所有權(quán)是集體的、承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的前提下,把土地經(jīng)營權(quán)量化成股份,通過入股的形式,把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)集中起來,由組建的農(nóng)業(yè)股份合作公司集中經(jīng)營。

3土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極效果

近期,筆者在朝陽市龍城區(qū)的部分鎮(zhèn)、村對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進行實地調(diào)查(重點以龍城區(qū)召都巴鎮(zhèn)為基點)了解到,隨著農(nóng)村改革開放的不斷深入,農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)加快調(diào)整,目前鄉(xiāng)村正在發(fā)生一場深刻的變革:越來越多的農(nóng)民不再簡單地視土地為“命根子”,而是以租賃、轉(zhuǎn)包、代耕等靈活多樣的形式,把承包的土地交付他人經(jīng)營,自己或成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人,或進城入廠做買賣,走上了一條與祖輩截然不同的謀生存求發(fā)展的道路?？梢?中央的這一重大決策非常及時,給農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展、農(nóng)業(yè)的增效、農(nóng)民的增收提供了保障,并將大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變土地經(jīng)營方式,給農(nóng)民吃了顆“定心丸”。

(1)從實際出發(fā),充分利用距中心城市近的便利條件,資源優(yōu)勢得以顯現(xiàn)。位于遼西地區(qū)的朝陽市龍城區(qū)召都巴鎮(zhèn)距朝陽市區(qū)15km,現(xiàn)有耕地面積2 025.73hm2,水澆地733.33 hm2,有林地面積4 400.00hm2,下轄11個行政村,93個村民組,20 423人,其中農(nóng)業(yè)人口19 566人,是典型的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn),雖經(jīng)多年的努力,但由于受土地承包方式等因素制約,仍以種植玉米、高粱和小雜糧為主,特色產(chǎn)業(yè)有天鷹椒、酒葡萄、蔬菜種植,面積較少,沒有形成規(guī)模效益。為加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變,促進農(nóng)民增收,該鎮(zhèn)黨委、政府按照上級的部署,從2008年初開始,制定了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整總體規(guī)劃,決定在3~5年內(nèi),充分利用市、鎮(zhèn)的龍頭企業(yè),重點實施保護地生產(chǎn),發(fā)展裸地蔬菜、酒葡萄、粘玉米等高產(chǎn)高值產(chǎn)業(yè),每年以166.67hm2的種植面積速度遞增,實現(xiàn)產(chǎn)值效益同步提高。根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局,突出發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),逐步形成一村一品,使農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、經(jīng)營集約化方向發(fā)展,實現(xiàn)裸地蔬菜種植、林下中藥材種植、酒葡萄種植等5個專業(yè)村,預(yù)計到2010年,農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值超過2億元。

(2)從實際出發(fā),因地制宜,以設(shè)施農(nóng)業(yè)、裸地蔬菜、酒葡萄種植為重點,狠抓基地建設(shè)。該鎮(zhèn)2008~2009年將完成3個標(biāo)準(zhǔn)園建設(shè),即燒鍋村的裸地蔬菜園、尹杖子村的蘆筍種植園、土城子村的新型酒葡萄園。以尹杖子村、燒鍋村、宋杖子村為主,作為666.67hm2高效農(nóng)業(yè)園區(qū)的中心區(qū),發(fā)展裸地蔬菜66.67hm2,輻射黃酒館等6個村;以該鎮(zhèn)的東方鮮綠脫水菜廠為依托,在厚杖子村發(fā)展地菜13.33hm2,輻射瓦盆溝等4個村,預(yù)計種植蔬菜達33.33hm2;以協(xié)會和農(nóng)村經(jīng)濟合作社組織為紐帶發(fā)展天鷹椒等高效作物品種40.00hm2;以市內(nèi)及龍城農(nóng)業(yè)園區(qū)龍達酒業(yè)、正大藥業(yè)為依托,在土城子等3個村發(fā)展酒葡萄和中藥材種植266.67hm2,這些項目已付諸實施。

(3)從實際出發(fā),燒鍋村裸地蔬菜園33.33hm2裸地蔬菜亮出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“高效”牌。2008年初,燒鍋村精心研究制定了全村“一園”即66.67hm2高效種植園,該村決定利用3年時間,把全部耕地203.33hm2從傳統(tǒng)的高粱、玉米為主的農(nóng)業(yè)種植上退出來,2008年春采取返租倒包的承包方式(即由承包方將地以每年7 500/hm2元的價格承包下來,再由原耕地經(jīng)營戶按其要求種植圓蔥,由承包方依據(jù)雙方簽定協(xié)議價格收購,共種植圓蔥33.33hm2,二茬種植白菜),依托朝陽天贏蔬菜公司,當(dāng)年收入33 000元/hm2,給該鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整闖出一片新天地。

(4)從實際出發(fā),緊緊圍繞高效農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè),大力增加基礎(chǔ)設(shè)施投入。充分利用國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和扶貧開發(fā)政策籌措資金,2008~2009年完成機電井18眼,延長埋設(shè)地下管路1.2萬米,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效配水5處,確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用水。

(5)從實際出發(fā),該鎮(zhèn)黨委、政府及村兩委班子認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的服務(wù)工作。首先是向干部和村民深入廣泛宣傳黨和政府的各項優(yōu)惠政策,從而轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想觀念,促使他們堅定投入種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè),提高生產(chǎn)經(jīng)營的積極性;二是嚴(yán)格依法定程序幫助、引導(dǎo)干部村民自愿做好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作;三是認真做好生產(chǎn)、銷售等各項常務(wù)工作,確保雙贏;四是采取多種形式,多層次、多角度地做好科學(xué)普及工作,做到戶戶有明白人,人人爭當(dāng)科學(xué)經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營的行家里手。

4土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

(1)農(nóng)村社會保障制度不健全,農(nóng)民對土地有很強的依賴。實踐證明,思想認識問題是目前制約農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的首要問題[6]。農(nóng)民具有很強的戀土情結(jié),一些農(nóng)民想將土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮,多數(shù)農(nóng)民仍把土地當(dāng)作生活的最后保障,這就使農(nóng)民不敢完全放心大膽地進行土地流轉(zhuǎn)。在當(dāng)前的開發(fā)熱中,土地價值增長迅猛,使得農(nóng)民更看重土地,農(nóng)戶往往寧可讓土地閑置,也不愿流轉(zhuǎn)出去。

(2)部分干部對土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的重要性認識不清。當(dāng)前,有一部分干部對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在促進農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營和調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的重要作用認識不夠,開拓創(chuàng)新意識不強,從而導(dǎo)致促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策激勵不足,不利于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(3)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不發(fā)達,缺少政策引導(dǎo)。當(dāng)前,我國在法律和政策上對農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)還沒有具體的規(guī)定,土地流轉(zhuǎn)中各方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系及法律責(zé)任不明確[5],農(nóng)村土地市場不完善,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還是自發(fā)流轉(zhuǎn)為主,這種流轉(zhuǎn)方式往往是口頭協(xié)議,不簽訂轉(zhuǎn)包合同,缺乏法律依據(jù),也沒有在有關(guān)監(jiān)督機構(gòu)的保證下進行。因此,容易發(fā)生糾紛。

5推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

(1)完善土地制度改革,制定土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī),逐步發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場。土地流轉(zhuǎn)市場的不健全,嚴(yán)重影響了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的有效實施。因此,國家必須加大對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)力度,使農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)由一種自發(fā)行為變?yōu)橐环N自覺行為,使土地流轉(zhuǎn)價格在市場中形成。

(2)健全農(nóng)村社會保障制度,促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。農(nóng)村社會保障制度不健全,是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的一大因素。當(dāng)前農(nóng)村雖然實行了最低生活保障、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度,但農(nóng)民的社會保障程度還很低。農(nóng)村應(yīng)建立多層次的社會保障體系,逐步弱化農(nóng)民對土地的依賴性。只有建立起完善的農(nóng)村社會保障制度,才能從根本上解除土地對農(nóng)民的束縛,引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,讓農(nóng)村土地集中到種田能手中,實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。

(3)加強對干部的教育培訓(xùn),增強其對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)重要性的認識。

(4)建立土地流轉(zhuǎn)中心,嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)管理。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,供求信息在空間分布上極為分散,傳遞設(shè)施和手段相對落后,存在雙邊壟斷的現(xiàn)象,即土地的轉(zhuǎn)讓方找不到土地的受讓方,土地的受讓方找不到土地的轉(zhuǎn)讓方。這直接導(dǎo)致土地交易的成本高,土地資源配置的效率低。因此,可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,建立專門的土地流轉(zhuǎn)交易場所,進行土地承包經(jīng)營權(quán)自愿轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶進行調(diào)查和登記,與農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議,統(tǒng)一對外招商開發(fā),以提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制的運作效果。

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