構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償制度的法律思考

李志英

摘要本文簡單分析了建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度的必要性,以公平理論、公共物品理論為支撐,以生態(tài)補(bǔ)償法律保障不足的尷尬現(xiàn)狀為分析進(jìn)路,從憲法、部門法、環(huán)保法及法規(guī)政策等法律體系的相關(guān)方面對生態(tài)法律制度的完善進(jìn)行了構(gòu)建。

關(guān)鍵詞生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建

中圖分類號:D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-071-01

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種經(jīng)濟(jì)性利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制,從狹義上講,是對人類社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等活動(dòng)。廣義上還包括對因環(huán)保而喪失發(fā)展機(jī)會的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物補(bǔ)償、政策優(yōu)惠,以及為增進(jìn)環(huán)保意識,提高環(huán)保水平而進(jìn)行的科研、教

育費(fèi)用支出。

一、建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度的必要性

(一)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的缺失或不完善成為制約我國生態(tài)維護(hù)與建設(shè)的關(guān)鍵因素

我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度落后于實(shí)踐的發(fā)展,不能滿足新形勢下生態(tài)維護(hù)與建設(shè)的需要。對無償使用生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)制約不足,刺激了惡意的“掠奪性”利用;同時(shí)挫傷人們改善生態(tài)環(huán)境的積極性,限制了公眾對于生態(tài)建設(shè)的投入的努力,直接導(dǎo)致生態(tài)利益失衡和生態(tài)狀況惡化。近年來,我國政府也明確提出要盡快建立生態(tài)補(bǔ)償制度。①在一定的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境保護(hù)意識的催生下,生態(tài)補(bǔ)償立法的必要性顯而易見。

(二)生態(tài)補(bǔ)償不到位,生態(tài)利益失衡,滋生不滿情緒,影響社會安定

由于生態(tài)補(bǔ)償法律和政策不到位,我國生態(tài)建設(shè)中出現(xiàn)了現(xiàn)有法律無法解決的新問題,發(fā)生了一種利益失衡的不公平狀況,即生態(tài)建設(shè)者、保護(hù)者的投入無法得到回報(bào),其權(quán)益得不到維護(hù)。這種不公平的現(xiàn)象發(fā)生在生態(tài)各個(gè)要素的領(lǐng)域,如森林、草原、濕地等領(lǐng)域,也發(fā)生在流域內(nèi)上下游之間和不同地區(qū)之間。這種狀況容易導(dǎo)致生態(tài)維護(hù)與建設(shè)者的心理落差,滋生不滿情緒,甚至影響社會主義建設(shè)的安定局面。

(三)生態(tài)破壞嚴(yán)重,觸動(dòng)生態(tài)危機(jī),影響國家生態(tài)安全

生態(tài)安全是國家安全的重要方面。我國人口多,人均生態(tài)資源較少,生態(tài)破壞嚴(yán)重。近年來自然災(zāi)害頻發(fā),生態(tài)危機(jī)的迫近引起人們對生態(tài)安全的重視。在這種情況下建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度,以生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)生態(tài)維護(hù)與建設(shè),不僅是為增強(qiáng)自身綜合國力,確保國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造重要條件,也是維護(hù)國家生態(tài)安全與世界生態(tài)安全,對全人類環(huán)境事業(yè)負(fù)責(zé)的精神狀態(tài)與切實(shí)行動(dòng)。

二、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律制度的理論基礎(chǔ)

(一)公平理論

“真正的和真實(shí)意義上的公平乃是所有法律的精神和靈魂。實(shí)在法由它解釋,理性法由它產(chǎn)生?！蹦壳爸饕腥N公平觀:起點(diǎn)公平;過程公平;結(jié)果公平。

環(huán)境法意義上的公平主要是結(jié)果公平,即“以現(xiàn)實(shí)的不平等為基礎(chǔ)來建立公平體系,在承認(rèn)市場主體資源稟賦差異的前提下,給每個(gè)主體以‘相對特權(quán),追求結(jié)果大體公平,即以不公平求公平?！鄙鷳B(tài)效益補(bǔ)償理論的基石在于公平理念,即利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、平等地分配利益、公平的承?dān)責(zé)任、公平的履行義務(wù),受益者或施害者公正地回饋或補(bǔ)償受害者,在生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者之間尋求一種結(jié)果的平衡。

(二)公共物品理論

經(jīng)濟(jì)學(xué)上公共物品有以下兩個(gè)基本特征:非競爭性和非排他性。前者指一個(gè)人對公共物品的消費(fèi)并不削減其他人的消費(fèi)量。后者指一個(gè)人消費(fèi)某種公共品時(shí),不能同時(shí)排除其他人也消費(fèi)這種物品。這使得公共產(chǎn)品使用過程中容易產(chǎn)生“公地的悲劇”和“搭便車”②問題。

生態(tài)環(huán)境具有典型的公共物品屬性。一方面,由于消費(fèi)中的非競爭性,往往導(dǎo)致“公地的悲劇”,即過度使用,資源耗竭;另一方面,當(dāng)環(huán)境惡化時(shí)只要有人付費(fèi)來改善環(huán)境狀況,那么所得的利益都是公眾一起分享,這就使得經(jīng)濟(jì)主體不愿主動(dòng)為公共物品付費(fèi),而希望做一個(gè)“搭便車者”。如此以來,既沒有人支付改善生態(tài)環(huán)境所付的費(fèi)用,也沒有人愿意從事生態(tài)建設(shè),勢必導(dǎo)致資源耗竭、生態(tài)惡化。因此,必須建立一種補(bǔ)償制度,給生態(tài)資源的保護(hù)者一定的補(bǔ)償,同時(shí)調(diào)動(dòng)其積極性,最終保證全體成員利益不受損失。

三、構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度的思考

(一)確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚?/p>

憲法是我國的根本大法,憲法關(guān)于生態(tài)保護(hù)的規(guī)定,是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ罁?jù)。而生態(tài)補(bǔ)償是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措,只有明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍ι鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格界定。建議對國家和集體所有的自然資源在原所有權(quán)不變的前提下,盡可能的分散其經(jīng)營權(quán)和管理權(quán),將因生態(tài)保護(hù)所得的補(bǔ)償直接分配給自然資源經(jīng)營者和管理者,并建立起責(zé)權(quán)利相協(xié)調(diào)的競爭和激勵(lì)機(jī)制。

(二)完善相關(guān)部門法

我國各政府部門之間存在利益紛爭,生態(tài)環(huán)境建設(shè)地區(qū)與生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)之間的發(fā)展差距也日益擴(kuò)大,需要建立一套生態(tài)補(bǔ)償法律與非環(huán)境資源法的法律共同形成的法律體系。如:建立《民法》適應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈餀?quán)制度。

(三)完善我國環(huán)境保護(hù)法,明確對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

作為綜合性基本法的《環(huán)境保護(hù)法》存在結(jié)構(gòu)性缺陷,過于偏重污染防治,明顯忽略對自然資源的保護(hù),關(guān)于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面的規(guī)定更不夠具體明確。應(yīng)對現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》作必要的修改:對立法理念進(jìn)行更新,引進(jìn)生態(tài)保護(hù)思想。將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度上升為環(huán)境保護(hù)法基本制度,使國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制法制化。并完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的相關(guān)內(nèi)容,增加保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的比重,從整體上對環(huán)境和自然資源進(jìn)行綜合保護(hù)和利用,強(qiáng)調(diào)環(huán)境生態(tài)功能的保護(hù)、恢復(fù)和整治。

(四)修改環(huán)境保護(hù)單行法,建立起一套統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系

現(xiàn)行自然資源保護(hù)單行法對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度不夠,或未將維護(hù)生態(tài)平衡作為立法目的,或立法措施過于抽象,法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào),存在立法空白;或偏重經(jīng)濟(jì)利益,不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)③。這些都在一定程度上影響了生態(tài)補(bǔ)償?shù)某浞謱?shí)施。生態(tài)補(bǔ)償法律應(yīng)與其他環(huán)境資源法形成體系,避免“頭痛醫(yī)頭”的片面性。

(五)制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》

針對目前我國具體的生態(tài)補(bǔ)償辦法、法律缺失的狀況,應(yīng)盡快加強(qiáng)關(guān)于生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)立法工作,由國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)補(bǔ)償條例》,使這一制度以國家行政法規(guī)的形式確定下來。在條例中可以對生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?、原則、具體制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序、途徑等以及補(bǔ)償?shù)闹黧w、對象、范圍、方式、法律責(zé)任等作出詳細(xì)規(guī)定。這樣就會使參與生態(tài)補(bǔ)償工作的執(zhí)法者和行政執(zhí)法過程受法律約束,實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某绦蚧头ㄖ苹?/p>