論網(wǎng)絡(luò)化治理的成因和要素

朱 敏

摘要隨著政府治理范式的轉(zhuǎn)換,市場利益主體的需求不斷增多,公眾日益要求克服傳統(tǒng)管理的弊病,網(wǎng)絡(luò)化治理隨之產(chǎn)生。網(wǎng)絡(luò)化治理要求注重公共價值理念、網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商之間的信任和合作,通過協(xié)商風險共擔等方式,最終實現(xiàn)人民價值的終極關(guān)懷。

關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)化治理政府供應(yīng)商公眾

中圖分類號:C936文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-254-02

一、引言

隨著全球化下政府治理范式的轉(zhuǎn)換,公眾要求建立政府回應(yīng)社會的呼聲日益高漲,特別是在多元利益主體和價值主體要求提供公共服務(wù)的條件下,如何提供“更好、更快、更廉價”的服務(wù)成為社會主義國家公共服務(wù)價值的新要求。如何堅持人本民先立場和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)能力,從而達到以社會權(quán)利為依托,實現(xiàn)人民的理想和終極關(guān)懷。美國學者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯合著的《網(wǎng)絡(luò)化治理-公共部門的新形態(tài)》提出的“網(wǎng)絡(luò)化治理”從另一個角度構(gòu)建政府和供應(yīng)商、政府和公眾、供應(yīng)商和公眾的關(guān)系,開辟了公共治理的新視閾。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理的成因

第一、市場利益主體需求的多樣化是網(wǎng)絡(luò)化治理形成的關(guān)鍵因素。由于公民對政府的訴求不斷增多,政府在處理有些訴求方面也感到非常棘手、不能處理或者處理效果比較差,特別在社會多元利益不斷加劇、多元主體不斷分化的情況下,政府對公民訴求地反應(yīng)往往是滯后的。加上公民新訴求具有不可通約性,如何借助良好的溝通和知識管理工具,產(chǎn)生出更高質(zhì)量的公民服務(wù),進而促進政府的創(chuàng)新和回應(yīng)性。而社會和私人供應(yīng)商的靈活性可以向顧客提供快速而專門的回應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)具有范圍廣、程度深等優(yōu)點。政府就需要把它的一部分職責及其權(quán)力下放到與市場更靈敏的那一層次才能夠更好地協(xié)調(diào)各種活動,處理各種問題。而政府則發(fā)揮“網(wǎng)絡(luò)集線器”的角色,這當然要求政府管理人要“跨越服務(wù)界限和組織機構(gòu)進行創(chuàng)造性地思考”。特別是“當權(quán)力分散、組織界限變得越來越不固定的時候,各種問題就會變得越來越全球化,越來越地方化。當多元流動的人群日益反對用簡單統(tǒng)一的方式處理復(fù)雜問題的時候,一方治百病的模式就必須讓位給那些個性化的特質(zhì)模式”。并且政府決策者“無法在自身的官僚體制中帶來文化變革,所以才轉(zhuǎn)向能夠從其他人那里催化或獲取文化變革的網(wǎng)絡(luò)模式”。第二、“碎片化政府”的缺陷使網(wǎng)絡(luò)化治理成為必然?！八槠敝饕切姓^(qū)域經(jīng)濟的主導(dǎo)下,地方政府對公眾需求的回應(yīng),往往是自閉式的、消極的、無競爭性的,這也是“鴿籠化”管理造成的。如何建立政府治理和公眾滿意之間的緩沖器,減少治理層級,使與政府打交道的人更加靈活。“傳統(tǒng)的等級制政府模式根本就不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時代要求?？棵钆c控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營模式維系起來的嚴格的官僚制度,尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題”,網(wǎng)絡(luò)化治理主要應(yīng)對高度復(fù)雜的社會,如果想要提供高質(zhì)量的服務(wù),就需要不同的人群和組織以及機構(gòu),而政府擔當?shù)娜蝿?wù)就是如何把完成任務(wù)的各種資源集結(jié)起來。通過各個組織的資源連接,這樣就會增加各個組織或機構(gòu)自身的效能,減少阻礙有效信息獲取的零散碎片。政府通過增加供應(yīng)商各個方面的互動,協(xié)調(diào)決策,完善各個方面的價值觀念。通過跨界合作以達成目標的一致、增進公共價值。由于等級官僚制治理下的機構(gòu)臃腫、職能重疊、人浮于事、治理僵化等現(xiàn)象在一個多元化、個性化的社會中日益變得困難。這就需要一種新的模式的產(chǎn)生消除個性化服務(wù)的弊端,“社會的巨大變化既讓網(wǎng)絡(luò)化治理成為可能,也讓網(wǎng)絡(luò)化治理成為必需”,而“網(wǎng)絡(luò)化治理能夠產(chǎn)生出實質(zhì)性的利益”。

三、網(wǎng)絡(luò)化治理的要素

網(wǎng)絡(luò)化治理是“管理非營利性和營利性供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)的政府管理”,當“政府橫向聯(lián)合并縱向推行服務(wù)的時候”。經(jīng)常會出現(xiàn)復(fù)雜的供應(yīng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),政府必須解決這些問題,通常的做法是政府將各種復(fù)雜問題“編織在一起”,然后將服務(wù)供應(yīng)安排給各個組織,可以創(chuàng)造一個比較廣泛地、互相連接的、以顧客為導(dǎo)向的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)或以顧客為中心的網(wǎng)狀式服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)化管理主要表現(xiàn)是高程度的公私合作,又意味著政府有效地對管理公私合作網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)化治理針對的是公共治理除了傳統(tǒng)的層級治理外,還必須依靠各種合作伙伴建立起橫向的行動線。

網(wǎng)絡(luò)化治理主要具有下列要素:第一,信任與合作是網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵機制。網(wǎng)絡(luò)化治理的一個中心議題是如何加強網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商之間的相互信任問題。因為在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)時,要求自由流動的信息。這樣問題就會轉(zhuǎn)移,外顯就會轉(zhuǎn)化為內(nèi)隱。網(wǎng)絡(luò)化治理特別強調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)之間的互動和協(xié)作“通過加入網(wǎng)絡(luò),城市可以拓展地理界線,與其它城市共享顧客”,消除權(quán)限強加的規(guī)模限制。這樣信任就成了網(wǎng)絡(luò)化治理方的跨界合作的重要前提。信任是網(wǎng)絡(luò)成員共享知識、減少成本、降低風險的重要條件之一。網(wǎng)絡(luò)化治理下信任的特征是共識性。共識性要求伙伴關(guān)系要明確溝通網(wǎng)絡(luò)的各種價值觀念和目標,在此基礎(chǔ)上逐漸達成價值目標的共性和共識。價值觀念的調(diào)整會促進信任關(guān)系的建立。網(wǎng)絡(luò)化帶來的一個結(jié)果是:權(quán)力和責任如何在各方之間進行分配。傳統(tǒng)的治理模式是靠有限的審計和控制來處理大部分治理與責任的問題,主要是外部性的力量,并且是成本外加一部分獎勵。而網(wǎng)絡(luò)化治理是“針對一個公共問題提供分權(quán)化的、靈活的、個性化的和富有創(chuàng)意的回應(yīng)”,相互之間信任度高,并且要求有效地完成任務(wù),根據(jù)結(jié)果來實施獎勵和懲罰。第二,“共商機制”豖是網(wǎng)絡(luò)化治理的重要過程。網(wǎng)絡(luò)化治理要求將利害相關(guān)者包容進來,有同等的機會參與協(xié)商,在討論問題和看法方面進行自由公開的信息與理性的交換。構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)化治理的新型特征。第三,確立公共價值是網(wǎng)絡(luò)化治理達成共識的關(guān)鍵。網(wǎng)絡(luò)化治理需要更少地干預(yù)項目管理,而更多地重視“公共價值”豗。網(wǎng)絡(luò)化治理的首要前提是價值團體的建立,在此前提下進行“合作性知識網(wǎng)絡(luò)”的建設(shè),推動互動性媒介的建立,使政府、營利組織和非營利組織能夠更好地進行溝通、合作和共享。讓個人、組織和團體在踐行治理的過程中催生他們的自豪感和榮譽感,實現(xiàn)人的潛能的價值。第四,風險共擔的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使政府和政策收益主體緊密相連。網(wǎng)絡(luò)中的參與行為應(yīng)該是合作伙伴的形式而不是官僚形式”,“他們需要政府的規(guī)劃者能夠作為團隊的一個成員而不是擁有過多權(quán)力的一方”。“網(wǎng)絡(luò)化模式允許將財政、績效甚至是政治風險轉(zhuǎn)嫁給私人部門和非營利組織”。雖然可以轉(zhuǎn)嫁風險,但政府自身警戒并不能被免除。雖然政府沒有直接干預(yù)事務(wù)和服務(wù),但是政府作為總包人和發(fā)包人必然也要承擔部分責任。特別政府要選擇好網(wǎng)絡(luò)治理的供應(yīng)商。公共部門和私人部門分擔風險和責任,可以將風險分配給最了解風險的組織和最好控制風險的組織,最大程度地實現(xiàn)公共利益的機構(gòu)團體,這樣一方面可以降低政府管理和公眾抱怨的風險,另一方面又可以降低政府管理運營的成本,使政府能夠有更多的時間從事其他社會需求方面的工作。“風險共擔式的合作伙伴關(guān)系就不可避免地成為未來的管理模式”通過共擔,大家都可以去發(fā)現(xiàn)問題、努力地解決問題,降低政府在公眾心中合法性的危險。第六,顧客為導(dǎo)向的公共治理模式是網(wǎng)絡(luò)化治理的最終歸宿?！熬W(wǎng)絡(luò)化治理”一個重要的評判標準是以顧客為導(dǎo)向的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu),顧客的滿意度是政府根供應(yīng)商合作的重要前提之一,是獎賞供應(yīng)商的重要標準和依據(jù)。第七,集合力?！皳碛芯W(wǎng)絡(luò)集成能力是網(wǎng)絡(luò)化治理極為核心的部分”,而這種“集成商”豛即可以由政府人員擔當,也可以有營利機構(gòu)人員或非營利機構(gòu)人員承接。而“集成商”能夠協(xié)調(diào)建立適應(yīng)實現(xiàn)公共價值服務(wù)的各種關(guān)系、能夠在網(wǎng)絡(luò)的各個節(jié)點和互動點上進行溝通和知識的共享,而且還能夠有效地回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)成員困惑和質(zhì)疑。尋找具備集合力的人和機構(gòu),進而建立政府治理和公眾滿意之間的緩沖器,減少治理層級,使與政府打交道的人更加靈活。這時就要求政府的角色定位和角色轉(zhuǎn)變,政府成了“催化人、召集人、經(jīng)紀人”,這種治理模式的標志就是“深深地依賴伙伴關(guān)系。能夠平衡各種非政府組織以提高公共價值的哲學理念”,“政府的工作不太依賴傳統(tǒng)意義上的公共雇員,而是更多底以來各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來從事并完成公共事業(yè)”。

“雖然政府的等級模式仍然在堅持著,但一邊是政府想要嘗試解決更為復(fù)雜問題的推理,一邊是允許革新者創(chuàng)造性回應(yīng)的新式工具所產(chǎn)生出的拉力”。這就要求政府高級管理人員撇開具體的事務(wù)管理,而要求進行組織各種資源,創(chuàng)造公共價值。如果單個政府行為很難創(chuàng)造較大的公共價值,如果各個完成單位分立進行效果就會打上折扣,所以必須把那些獨立的個體通過各種方式或手段進行有效地整合,發(fā)揮整體大于部分功能之和功能。

四、結(jié)語

“社會的巨大變化既讓”網(wǎng)絡(luò)化治理”成為可能,也讓”網(wǎng)絡(luò)化治理”成為必需”,通過網(wǎng)絡(luò)化治理,網(wǎng)絡(luò)化治理“能夠產(chǎn)生出實質(zhì)性的利益”豞。當然,在“網(wǎng)絡(luò)化治理”實施前,政府需要將能夠?qū)崿F(xiàn)公共價值理念的組織機構(gòu)和資源集合在一起或帶到服務(wù)大眾的供應(yīng)鏈之中。這樣的組織管理者不僅是“掌舵人”和“能動者”,還必須協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商和大眾之間的矛盾,讓他們之間能夠順暢愉快地合作以滿足公眾的需求。

“網(wǎng)絡(luò)化治理”需要政府更少地干預(yù)項目管理,更多地重視“公共價值”。在此前提下,我們應(yīng)該從修補問題、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題轉(zhuǎn)換到預(yù)防問題的角度上來,把政府的公共服務(wù)外包時,要時刻關(guān)注公共價值的最大化,政府官員的角色就需要從管理的角色轉(zhuǎn)變到如何利用現(xiàn)有的資源最大程度地增加公共價值。在利益多樣化、主體多元化的時代,顯然政府提供個性化的服務(wù)、增強個性化的回應(yīng)成為社會發(fā)展的必然。這樣就需要“一種高度的靈活性,一定程度的創(chuàng)造性和一個動態(tài)的治理結(jié)構(gòu)”豟,政府創(chuàng)建一個誠實可信的體系,鼓勵成員的創(chuàng)意性和相容性,樹立一個共通的價值觀以應(yīng)對因程序僵化治理帶來的難題或困境,創(chuàng)建一個“能夠包含變化的柔性結(jié)構(gòu)”豠。一方面可以降低政府管理和公眾抱怨的風險,另一方面又可以降低政府管理運營的成本,使政府能夠有更多的時間從事其他社會需求方面的工作。