農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的法律思考

鐘 威

摘要“三農(nóng)”問題一直是黨和政府高度重視的問題。十七大以來,改革發(fā)展的重心從城市轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,舉全黨全社會之力解決“三農(nóng)”問題。2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》指出,加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著諸多問題,主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱,農(nóng)村發(fā)展仍然滯后,農(nóng)民增收仍然困難。這些問題阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,本文將從這些主要問題著手,分析問題并結(jié)合《決定》試圖給出若干有益的解決方案。

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地制度土地流轉(zhuǎn)制度土地承包土地承包經(jīng)營權(quán)

中圖分類號:D922.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-274-03

一、新中國建立后我國土地制度的沿革與變遷

1949年,苦難的中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山的壓迫,建立了屬于自己的國家。毫無疑問,中國共產(chǎn)黨在戰(zhàn)爭年代能夠生存下來并取得最終的勝利與其土地政策又分不開的關(guān)系。但是建國后土地政策將何去何從,是廢是改,我國經(jīng)歷了三次有意義的探索。下面筆者將簡要介紹新中國建立后的三次土地制度的沿革和變遷,析陳如下:

(一)1949年至1956年,我國實行農(nóng)民個人所有,即農(nóng)戶自主經(jīng)營的社會主義土地私有制

隨著國民黨在大陸的大敗退,國內(nèi)各省區(qū)的追殲殘敵和剿匪活動的接近尾聲,共產(chǎn)黨在新解放區(qū)繼續(xù)施行早在1947年已在解放區(qū)實行過的《中國土地法大綱》,即“沒收地主土地,廢除封建剝削的土地制度,實行耕者有其田的土地制度,按農(nóng)村人口平均分配土地”。①土地革命勝利后,一直到1953年的農(nóng)業(yè)初級合作社,根據(jù)1950年頒發(fā)的《中華人民共和國土地改革法》,我國農(nóng)村土地實行農(nóng)民所有的私有制,土地均分到人,農(nóng)戶自主經(jīng)營。但此時是否加入農(nóng)業(yè)初級合作社互助合作,完全由農(nóng)民自主選擇,即使參加了互助合作,土地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)也是明晰的,農(nóng)民的主體經(jīng)營地位并沒有因之改變。

(二)1956年至1978年在農(nóng)村推行集體所有、農(nóng)民耕作的公有制

1956年黨決定實行農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的三大改造。高級農(nóng)業(yè)合作社以后,我國農(nóng)村土地的所有制形式發(fā)生了根本性改變。1958年北戴河會議后黨決定在農(nóng)村實行人民公社化運動,“認為這是指導(dǎo)農(nóng)民加速社會主義建設(shè),提前建成社會主義并逐步向共產(chǎn)主義過度的最好組織形式”。②農(nóng)村土地一律歸集體,強迫農(nóng)民入社,剝奪了農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)。尤其是人民公社后,把公有制發(fā)展到了極端,農(nóng)民不僅失去了包括土地在內(nèi)的所有生產(chǎn)資料,而且也失去了自主勞動的權(quán)利,“干什么、干多少、怎么干,都由生產(chǎn)隊說了算,自主的收益權(quán)也由大鍋飯的分配形式所代替”。③這是一段伴隨我國二十年的慘痛的不堪回首的歷史,此后三年困難時期不知有多少人被活活餓死。

(三)1978年至今實行的是集體所有,家庭經(jīng)營的承包制

黨的十一屆三中全會以后,國家開始在農(nóng)村實行經(jīng)營制度的改革,廢除了一大二公的人民公社體制,到1984年,全國農(nóng)村普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,在堅持土地集體所有的前提下,把經(jīng)營權(quán)還給了農(nóng)民。土地的經(jīng)營以家庭為單元,把承包地面積按人口均分到戶,按地畝承擔(dān)稅費。而且通過政策和法律的手段,賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地承包權(quán)。一般土地承包30年不變,草地30到50年,林地50年到70年。

二、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的內(nèi)涵和優(yōu)點

“土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營是在土地集體所有的基礎(chǔ)上,以土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離為前提,以家庭為基本經(jīng)營單位,以土地承包經(jīng)營者擁有一定的自主經(jīng)營權(quán)為條件,以經(jīng)營者獨立承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任為核心,以經(jīng)營者獲得超越承包基數(shù)的全部經(jīng)營利益為動力,在承包者身上實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利三者相結(jié)合的一種土地經(jīng)營形式”。④

實踐證明,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制具有積極的促進作用:它大大調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性,促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展;適應(yīng)了我國現(xiàn)階段農(nóng)村現(xiàn)實生產(chǎn)力發(fā)展水平;農(nóng)戶分散經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營的有機結(jié)合,是符合農(nóng)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的。因此,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是適合中國國情的一種有效的土地制度,具有極大的優(yōu)越性和強大活力,必須堅持下去,不能輕易改變。

三、我國當前農(nóng)村土地制度下的農(nóng)村土地現(xiàn)狀及主要問題

在改革開放已經(jīng)實行30年的今天,我們應(yīng)該看到原有的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制似乎難以獨自支撐起農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的藍天。為了防止貧富差距的進一步拉大,從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、穩(wěn)定社會秩序、擴大內(nèi)需等方面考慮,充實和發(fā)展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是完全有必要的。而關(guān)乎土地流轉(zhuǎn)的制度建構(gòu)又是我們當前面臨的難題中的難題。以下是筆者考察到的比較突出和典型的農(nóng)村土地及由其衍生的相關(guān)問題:

(一)廣大農(nóng)村地區(qū)土地撂荒嚴重,有些地區(qū)耕種率甚至不到50%

土地撂荒的原因很多,但追根溯源,我們不難發(fā)現(xiàn)最重要一條當屬種地的成本過高,收益太低。種地的收益過低,一方面與普通農(nóng)產(chǎn)品價格過低有重要關(guān)系,另一方面目前農(nóng)村尚未實現(xiàn)科技種田的氛圍也有重要聯(lián)系,高技術(shù)含量、高附加值的農(nóng)業(yè)還未形成氣候,當然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格長期居高不下也是促成農(nóng)業(yè)收益低的原因之一。廣大農(nóng)村青壯年農(nóng)民出門打工的收入遠比在家務(wù)農(nóng)的收入要高得多,導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)的土地缺乏足夠的勞動力。

(二)政府在征用農(nóng)村土地甚至是耕地時,往往使用“為了公共利益”為借口,強行征用農(nóng)民的土地,補償標準不明確、補償數(shù)額少

《土地管理法》雖然對征地補償問題作了規(guī)定,但因為此規(guī)定計算過于繁復(fù),且可操作性低,所以在實際操作過程中,政府往往扮演著強勢且蠻橫的角色。“在實際征地補償中,一般是三產(chǎn)用地補償標準最高,工業(yè)用地次之,公益性用地,特別是國家重點項目和地方政府的重點項目補償最低。政府往往強調(diào)重點項目是為了造福百姓,依靠行政手段以政府行文的方式強制形成征地補償標準,實行征地包干,征地補償標準大大低于市場價”。⑤加之《土地管理法》對補償規(guī)定的范圍過寬,6~10倍或者4~6倍的規(guī)定往往被政府活用為按最低標準補償。

(三)大部分農(nóng)村地區(qū)尚缺乏掌握土地流轉(zhuǎn)信息的中介機構(gòu)

現(xiàn)行制度下,農(nóng)民自主管理土地流轉(zhuǎn)的模式不規(guī)范且缺乏經(jīng)濟效率,單個農(nóng)戶應(yīng)對市場沖擊的能力還不強,掌握的市場信息有限。農(nóng)民手中有地也不知道該租給誰,承包者想租地但是又難以尋到符合自己要求的土地。建立和完善管理土地流轉(zhuǎn)信息的機構(gòu),集中待流轉(zhuǎn)土地的詳細信息,供有意承包者挑選,這無疑將加快土地流轉(zhuǎn)的速度,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場,盤活農(nóng)村經(jīng)濟,提高農(nóng)民收入。

(四)現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,土地集約化程度低,不利于規(guī)?；?jīng)營,單個農(nóng)民家庭的抗風(fēng)險能力較差,擴大生產(chǎn)成本過高且沒有足夠資金扶持

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,以單戶作為生產(chǎn)經(jīng)營的單位,一家農(nóng)戶面對的將是整個市場大潮的沖擊和考驗,正如行駛在汪洋大海中的一葉扁舟,隨時都有傾覆的可能。單戶農(nóng)民手中掌握的土地太少,擴大生產(chǎn)的成本太高而收益太低。中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社早已取消了農(nóng)村信貸業(yè)務(wù),政府發(fā)放的幾百元種糧補貼也是杯水車薪治標不治本,農(nóng)民即使想擴大生產(chǎn)也難以籌集足夠的資金。

(五)不合理的土地流轉(zhuǎn)和利用方式造成耕地資源浪費嚴重,新建工程地區(qū)尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問題日益突出

國務(wù)院一再強調(diào)我國耕地面積必須保持在18億畝之上,根據(jù)2007年的調(diào)查報告顯示,截止2006年12月31日我國可耕地總面積為18.27億畝,人均已不足1.4畝。部分城市盲目追求擴大城市面積,少數(shù)城市因為設(shè)計不合理,不得不新建功能分區(qū),占用了大量耕地。一些城市的下級單位區(qū),尤以郊區(qū)為甚,為了創(chuàng)建所謂的衛(wèi)星城市或者為了建設(shè)一個與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的新城區(qū),盲目的向周圍農(nóng)田擴建。我國部分地區(qū)依然在使用實心粘土磚,這種刮取地表土燒制磚頭的方式對耕地?zé)o疑是一種毀滅性的打擊。由于很多城建項目盲目上馬,導(dǎo)致相應(yīng)配套設(shè)施還不完善,如供排水系統(tǒng),垃圾處理設(shè)施等的建設(shè)滯后,人居環(huán)境也因之受到影響。

(六)由土地問題而衍生的部分社會問題

第一,國家糧食總產(chǎn)量上升困難以及部分農(nóng)產(chǎn)品價格上漲迅速。大量的可耕地被拋荒,國家僅依賴幾個重點商品糧生產(chǎn)基地和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新以提高糧食總產(chǎn)量。商品糧生產(chǎn)基地的生產(chǎn)能力有限,大幅提升產(chǎn)量的可能性不大,農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新同樣也面臨眾多困難。充分利用現(xiàn)有拋荒土地對提升我國糧食產(chǎn)量將大有益處。第二,大量農(nóng)民工進城,對城市管理造成沖擊,增加了城市管理成本。第三,農(nóng)村青壯年進城務(wù)工所帶來的農(nóng)村社會問題。留在農(nóng)村的老人因為沒有青壯年子女的扶養(yǎng),生活艱辛了許多,尤其是在社會保障體制尚不健全的農(nóng)村。留守兒童長期與父母分開,缺乏父母關(guān)愛,難以形成健全人格。第四,其他問題?，F(xiàn)階段政府往往在征收土地之后,對失地農(nóng)民的生活不再聞問,缺乏長效監(jiān)測管理機制。有的農(nóng)民拿了補償款隨即大肆揮霍,更有甚者竟吃、喝、嫖、賭、抽五毒俱全,這是一大社會隱患。據(jù)國土資源部2002年底測算,在全國征地過程中,每征用一畝地,將造成1.4個農(nóng)民失去土地。到目前為止,我國因失地而成為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的三無農(nóng)民達4000多萬?？上攵?如果這一群體的問題處理不好,必將成為我國社會穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟發(fā)展的重大難題。

(七)法制不健全,相關(guān)規(guī)定又不明確,在征地過程中,少數(shù)官員有了謀取私利的機會,為權(quán)力尋租和腐敗提供了可能

中國沒有統(tǒng)一的《土地征收法》,很多相關(guān)內(nèi)容由省、自治區(qū)和直轄市規(guī)定,不少內(nèi)容只能在行政法規(guī)和部門規(guī)章中找到,有的甚至只能在行政規(guī)范中找到。法制不健全給公權(quán)力濫用提供了空間,導(dǎo)致政府隨意干涉農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán),對承包地可以以公共利益為借口隨便征收?，F(xiàn)行法律、法規(guī)或行政規(guī)范賦予了政府過多過大的權(quán)力,同時給予農(nóng)村集體和農(nóng)民的權(quán)利過少過小,如土地征收補償標準是政府單方面確定的,擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民沒有談判的權(quán)利?，F(xiàn)行的土地征收程序不透明,補償安置公告、安置方案、聽取意見等都是事后程序。補償金計算標準不明確,發(fā)放方式不合理,特別是發(fā)放環(huán)節(jié)過多,容易形成環(huán)環(huán)卡要、層層盤剝。如此這般,腐敗的溫床也就逐漸形成。

四、如何將土地流轉(zhuǎn)制度的改革順利的推向全國

進行土地流轉(zhuǎn)制度的改革,必須從實際出發(fā),因地制宜,切忌一刀切。在條件具備的地方,要尊重農(nóng)民的意愿,不搞強制命令。從當前的國際和國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境來看,席卷全球的金融危機已經(jīng)影響到了中國。我國外向型的經(jīng)濟模式受到了前所未有的挑戰(zhàn),僅依靠國際市場在當前特殊的環(huán)境下已經(jīng)困難重重,國內(nèi)企業(yè)應(yīng)將眼光轉(zhuǎn)向國內(nèi)市場。我國農(nóng)村人口眾多,若將土地流轉(zhuǎn)制度的改革推行下去,盤活農(nóng)村經(jīng)濟,必將大大推動國內(nèi)消費的增長。鑒于此,進行土地流轉(zhuǎn)制度的改革,必須做好以下的工作:

(一)繼續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,穩(wěn)定土地承包關(guān)系

十一屆三中全會以來的實踐證明,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中比較適合我國國情的有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進一步發(fā)展。穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系,使農(nóng)民擁有土地的長期使用權(quán)。使農(nóng)民放心地生產(chǎn),在土地上增加投入,克服短期經(jīng)濟行為,并保護好耕地,走可持續(xù)發(fā)展的道路。

(二)加快培育土地轉(zhuǎn)讓市場,依法設(shè)立土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)

把土地的流動性和使用權(quán)穩(wěn)定性長期統(tǒng)一起來的辦法是:靠市場交換而不宜靠行政定期調(diào)整。而培育土地流轉(zhuǎn)讓市場,必須有市場的主體和客體:“要求土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的人是土地市場的主體;作為商品流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)是土地市場的客體”。⑥另外,政府可以設(shè)立或者經(jīng)頒發(fā)執(zhí)照允許部分組織成立土地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu),此種中介機構(gòu)主要負責(zé)收集待流轉(zhuǎn)的土地信息,供有需要者查詢。此種中介機構(gòu)只作為土地市場主體雙方的聯(lián)絡(luò)者,土地流轉(zhuǎn)協(xié)議宜在土地市場主體雙方根據(jù)有償轉(zhuǎn)讓、自愿成交的原則下訂立,中介機構(gòu)不宜過多參與。

(三)流轉(zhuǎn)政策還須與農(nóng)村的“費改稅”相銜接

土地流轉(zhuǎn)后,有兩個問題必須注意。“兩稅”及其他費用由原農(nóng)戶繳納還是有經(jīng)營者繳納,或者雙方都繳納?另一個問題就是,流轉(zhuǎn)土地作何用途。流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)所有者為了獲利可能對土地的結(jié)構(gòu)和用途進行深度開發(fā),可能變相侵害原使用權(quán)所有者的利益。因此建議土地流轉(zhuǎn)合同中明確規(guī)定納稅主體,以及土地使用方式,避免土地流轉(zhuǎn)后發(fā)生不必要的糾紛。

(四)政府要加強安置農(nóng)村剩余勞動力的政策執(zhí)行,穩(wěn)定農(nóng)村社會穩(wěn)定

土地流轉(zhuǎn)改革之后,農(nóng)村土地實行規(guī)?；?jīng)營,將造成農(nóng)村剩余勞動力增多。為穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序和挖掘農(nóng)村經(jīng)濟潛力,我個人認為,政府應(yīng)該做好以下幾點:

1.大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),廣泛吸納農(nóng)村剩余勞動力,使其離土不離鄉(xiāng),就近工作。

2.發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品收購、運輸、營銷的專業(yè)化隊伍,使農(nóng)民不擔(dān)心農(nóng)產(chǎn)品積壓、銷售不暢。

3.加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐,改革現(xiàn)有戶籍制度,允許部分農(nóng)業(yè)人口向城市遷徙。

4.加強職業(yè)技能的培訓(xùn),對進城務(wù)工的農(nóng)民可以加強專門的職業(yè)技能培訓(xùn),使其掌握一項謀生的技能。

(五)加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施包括水利、交通、電力等設(shè)施。完善現(xiàn)有農(nóng)村電力網(wǎng),興建人畜飲水和農(nóng)田灌溉設(shè)施,興建村級公路,這些舉措對種植業(yè)的發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品的物流和改善民生有重要作用。

(六)“強化土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)”⑦

在中國農(nóng)村,強化土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)就是要在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上,進一步穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán),并賦予承包戶明確的土地處分權(quán),借以行使轉(zhuǎn)讓、出租、入股和抵押等權(quán)利。在有條件的地方可以實行永佃制,即形成獨立的田底權(quán)和田面權(quán),使所有權(quán)和經(jīng)營使用權(quán)徹底分離,讓農(nóng)民取得繼承、出租和轉(zhuǎn)讓土地的永久使用權(quán),使土地經(jīng)營使用權(quán)具有和土地所有權(quán)一樣成為可讓渡的權(quán)能。

(七)健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟補償機制

要制定合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格和經(jīng)濟補償方案,特別是健全征地過程中的經(jīng)濟補償機制,要適當?shù)靥岣哒鞯氐难a償標準,重構(gòu)土地征用的收益分配比例。要實現(xiàn)土地的社會保障功能就必須重新分配土地征用收益的比例,提高農(nóng)民的補償標準?？梢灾贫ㄒ徊繉ｉT的《土地流轉(zhuǎn)法》,將征收或者流轉(zhuǎn)土地的補償標準進行科學(xué)合理的細化安排,運用法律形式保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

(八)加快農(nóng)村基層組織民主法制建設(shè)的進程,強化村民及上級政府對農(nóng)村基層組織黨員干部的監(jiān)督,做到真正的村民自治

由于廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟文化比較落后,多數(shù)村民的民主權(quán)利被嚴重踐踏而不自知。村民們對法律知識也近乎一無所知,部分農(nóng)村的黨員干部利用村民這一弱點作威作福、長期為惡、斂聚巨額財富。這些黨員干部又采用暗箱操作,利用手上的財富進行賄選,企圖達到連任的目的,以便斂聚更多財富。

對此,應(yīng)該強化村民委員會制度;政府還應(yīng)該提高大學(xué)生村官的工資待遇和準入門檻,吸引更多優(yōu)秀大學(xué)生投身到農(nóng)村基層組織的工作之中,在廣大農(nóng)村地區(qū)宣傳民主法制的思潮,推動廣大農(nóng)村地區(qū)走上民主化法制化的道路。此外,上級政府和黨委應(yīng)該加強對農(nóng)村基層組織黨員干部的監(jiān)督管理,并監(jiān)督農(nóng)村換屆選舉,引導(dǎo)村民制定屬于自己的村民公約。