理解社會(huì)管理與社會(huì)管理體制：一個(gè)角度和框架

摘 要：社會(huì)管理是為了維護(hù)社會(huì)秩序，對(duì)公民社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)的管理過(guò)程。社會(huì)管理的主體要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)管理客體的管理，必須借助一定的社會(huì)管理制度和規(guī)則。為此，要明確政府的“社會(huì)本位”和治理理念是社會(huì)管理過(guò)程的根本理念；樹(shù)立政府主導(dǎo)思想，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)管理職責(zé)，強(qiáng)化管理職能；強(qiáng)調(diào)政府管理以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和前提條件；以培養(yǎng)公民參與和志愿精神，保障和促進(jìn)公民社會(huì)向獨(dú)立、自主、自治的方面發(fā)展為落腳點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；社會(huì)管理體制

中圖分類號(hào)：D602 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： 文章編號(hào)：1008-410X（200９）03-0064-06

一、如何理解社會(huì)管理

考察社會(huì)管理和社會(huì)管理體制的定義，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是黨和政府的相關(guān)文件給出的定義，還是政治學(xué)者和社會(huì)學(xué)者從不同學(xué)科角度提出的定義，從本質(zhì)內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，幾乎大同小異。從政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者間關(guān)系變遷(注：在西方，盡管不同的社會(huì)理論關(guān)注的社會(huì)領(lǐng)域和社會(huì)生活的環(huán)節(jié)不同，有的關(guān)注權(quán)力，有的關(guān)注結(jié)構(gòu)、功能，有的關(guān)注日常生活，但一般的研究對(duì)象都是廣義的社會(huì)。相比之下，只有國(guó)家－社會(huì)框架才對(duì)狹義社會(huì)的內(nèi)涵進(jìn)行了比較深入的探討。（轉(zhuǎn)引自常宗虎：《中國(guó)政府社會(huì)管理論綱》，http://www.chedu.com.cn/UploadFiles/2005528164024142.doc）。

）的角度來(lái)理解社會(huì)管理的含義，界定社會(huì)管理的范圍，闡述社會(huì)管理體制的基本內(nèi)容，能夠?yàn)槔斫馍鐣?huì)管理和社會(huì)管理體制的概念提供一種視角和框架。

從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，廣義的社會(huì)可以分為三個(gè)既相互關(guān)聯(lián)又彼此獨(dú)立的領(lǐng)域，即：（1）政治領(lǐng)域，包括國(guó)家、政府或政府組織，屬于公共權(quán)力領(lǐng)域；（2）經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，包括市場(chǎng)或企業(yè)組織，屬于私人領(lǐng)域；（3）社會(huì)領(lǐng)域，包括社會(huì)組織，屬于公共領(lǐng)域。對(duì)應(yīng)于社會(huì)的三大領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界又稱之為社會(huì)三大部門(mén)，即社會(huì)第一部門(mén)，主要指政府；社會(huì)第二部門(mén)，主要指市場(chǎng)；社會(huì)第三部門(mén)，也就是狹義的社會(huì)領(lǐng)域，西方學(xué)術(shù)界又稱公民社會(huì)

（注：第三部門(mén)和公民社會(huì)有重疊，但又不完全一致。事實(shí)上，第三部門(mén)的概念與公民社會(huì)的概念也不完全一致，但大體相當(dāng)，或者說(shuō)，第三部門(mén)是公民社會(huì)的主要成分，因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，這兩個(gè)概念的相互指稱有其基礎(chǔ)。本文采用公民社會(huì)的概念來(lái)描述社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后中國(guó)社會(huì)的變化，同時(shí)，也用社會(huì)第三部門(mén)的概念來(lái)對(duì)應(yīng)公民社會(huì)的概念。）。據(jù)此，廣義的社會(huì)管理可以簡(jiǎn)單地理解為包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的管理。但是，在這里，本文所說(shuō)的社會(huì)管理更多地是指作為整體社會(huì)組成部門(mén)的社會(huì)第三部門(mén)（公民社會(huì)）的管理，也就是狹義的社會(huì)管理。理解現(xiàn)代社會(huì)政府、市場(chǎng)和（公民）社會(huì)三者之間關(guān)系的變遷有助于我們理解社會(huì)管理的含義，確定社會(huì)管理的范圍。

我國(guó)和西方社會(huì)在政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三者之間有著不同的關(guān)系和演變模式。在西方社會(huì)，國(guó)家和社會(huì)從一開(kāi)始就是分立而行的，社會(huì)從一開(kāi)始就是作為國(guó)家的“對(duì)立面”而存在的

(注：在西方，國(guó)家與公民社會(huì)的關(guān)系也仍有爭(zhēng)議。近代公民社會(huì)論者和現(xiàn)代公民社會(huì)論者的看法就不盡相同。)，國(guó)家和社會(huì)之間有著較為清楚的界線，只是隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)一步細(xì)分出屬于純粹私人領(lǐng)域的市場(chǎng)和屬于公共領(lǐng)域的公民社會(huì)。因此，在西方現(xiàn)代社會(huì)，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)之間較為明確的分割關(guān)系，清楚地界定了政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)領(lǐng)域各不相同的運(yùn)行規(guī)則。這樣，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)各司其職，政府管理（主要包括行政管理）、工商管理和社會(huì)管理的界限和范圍也就隨之區(qū)分開(kāi)來(lái)。

我國(guó)的情況則不同。傳統(tǒng)社會(huì)是個(gè)己、家、國(guó)同構(gòu)的社會(huì)，國(guó)就是家，家便是國(guó)。在這樣的社會(huì)形態(tài)下，國(guó)的管理就是家的管理，家的管理也是國(guó)的管理，無(wú)論是國(guó)還是家的管理，都是社會(huì)管理，相互之間不加區(qū)分也無(wú)法區(qū)分。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)社會(huì)逐漸過(guò)渡到今天的現(xiàn)代社會(huì)。但是，我國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)仍然保留了傳統(tǒng)社會(huì)的某些體制特征，國(guó)家占據(jù)了整個(gè)社會(huì)的空間，或者說(shuō)社會(huì)被完全包納在國(guó)家范圍之內(nèi)，整個(gè)社會(huì)籠罩和生活在一個(gè)全知全能的強(qiáng)大國(guó)家和政府之下。這種“國(guó)家結(jié)構(gòu)化的社會(huì)”(注：這個(gè)概念是指國(guó)家通過(guò)“單位”直接控制社會(huì)成員，并將所有社會(huì)成員整合到國(guó)家體系中來(lái)。參見(jiàn)徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）第40卷第3期。)

最典型的表現(xiàn)就是，“全知全能”的國(guó)家和政府以“單位制”為依托統(tǒng)管著全社會(huì)中的每一個(gè)人，這些“單位”管理著單位中每一個(gè)人的思想、工作、教育、生活福利、生老病死、婚姻、家庭、養(yǎng)老撫幼等，“單位人”的工作、生活等需求都在單位中得以實(shí)現(xiàn)。此時(shí)的國(guó)家和社會(huì)是同一的，整個(gè)國(guó)家就是一個(gè)“單位社會(huì)”。

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的逐漸深入、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，推動(dòng)了政企、企事、企社逐漸分開(kāi)，作為社會(huì)第二部門(mén)的市場(chǎng)領(lǐng)域逐漸從國(guó)家和政府中分離出來(lái)；也就在市場(chǎng)從國(guó)家和政府領(lǐng)域分離出來(lái)的過(guò)程中，政社、政事、事社也逐漸分離，原有的單位制逐漸解體，各類新的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織開(kāi)始出現(xiàn)，過(guò)去的“單位人”開(kāi)始向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)化，作為整體社會(huì)第三部門(mén)的社會(huì)公共領(lǐng)域逐漸從國(guó)家（政府）和市場(chǎng)中分離出來(lái)，也就是我們所說(shuō)的公民社會(huì)的初步形成

(注：對(duì)應(yīng)于“單位社會(huì)”，徐勇教授提出“非單位社會(huì)”概念，用于指稱“單位制”解體后的中國(guó)社會(huì)。徐勇教授認(rèn)為，西方“市民社會(huì)”概念（即公民社會(huì)）產(chǎn)生于特定的西方歷史和語(yǔ)境中，作為分析工具有其意義，但不能用它來(lái)解釋和衡量改革后的中國(guó)社會(huì)；同時(shí)他也認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)變才剛剛開(kāi)始，且十分復(fù)雜，很難用一個(gè)準(zhǔn)確的概念加以界定，他傾向于采用相對(duì)于傳統(tǒng)體制而言的“非單位制”社會(huì)概念。參見(jiàn)徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）第40卷第3期。

事實(shí)上，公民社會(huì)（civil society）是一個(gè)從西方引入的概念，對(duì)于這個(gè)概念是否適合用來(lái)描述我國(guó)社會(huì)狀態(tài)、我國(guó)社會(huì)是否形成了公民社會(huì)，學(xué)術(shù)界仍有爭(zhēng)論。但是，一般認(rèn)為，我國(guó)公民社會(huì)正在興起，或者說(shuō)我國(guó)初步形成公民社會(huì)。相關(guān)討論可參見(jiàn)俞可平：《中國(guó)公民社會(huì)的興起》、《中國(guó)公民社會(huì)制度環(huán)境分析》等。)。

事實(shí)上，市場(chǎng)的發(fā)育和（公民）社會(huì)的初步形成意味著市場(chǎng)、社會(huì)從國(guó)家和政府中逐步分離出來(lái)，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)各領(lǐng)域的職能相應(yīng)分離。從管理的角度來(lái)說(shuō)，政府、市場(chǎng)和（公民）社會(huì)有各自領(lǐng)域管理的邏輯、含義、范圍和方式等。但是，由于我國(guó)的改革才起步不久，市場(chǎng)發(fā)育還不充分，獨(dú)立的（公民）社會(huì)也只是剛剛興起，政府、市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域之間仍有很大交叉，仍處在交集狀態(tài)。因此，要理解社會(huì)管理的含義、界定社會(huì)管理的范圍和界限，就必須分清政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大部門(mén)之間的關(guān)系。

從政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大部門(mén)之間的關(guān)系來(lái)看，社會(huì)第一部門(mén)有政府的行政管理，社會(huì)第二部門(mén)有市場(chǎng)的工商管理；而社會(huì)第三部門(mén)就是公民社會(huì)就有相應(yīng)的社會(huì)管理。從我國(guó)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系變遷來(lái)看，先有政府的行政管理，再有市場(chǎng)的工商管理，繼行政管理和工商管理之后興起了越來(lái)越受到政府和學(xué)界重視的社會(huì)管理。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，社會(huì)管理就是對(duì)政府領(lǐng)域的行政管理和市場(chǎng)領(lǐng)域的工商管理“不管”和“管不到”的公民社會(huì)領(lǐng)域的管理。如果給社會(huì)管理下一個(gè)定義，我們認(rèn)為，社會(huì)管理就是為了維護(hù)社會(huì)秩序，對(duì)公民社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)等的管理過(guò)程

(注：我國(guó)政府文件對(duì)社會(huì)管理的定義是：通過(guò)制定社會(huì)政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，化解社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。)。

二、如何理解社會(huì)管理體制

要維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理需要什么樣的社會(huì)管理體制呢？在這里，我們采用廣義的社會(huì)管理體制概念，又稱為社會(huì)管理體系，它包括社會(huì)管理的主體、客體、社會(huì)管理的基本內(nèi)容（即社會(huì)管理體制的基本要素，包括制度和機(jī)制）、社會(huì)管理的功能、目標(biāo)以及社會(huì)管理理念等一系列內(nèi)容。下面結(jié)合我國(guó)政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)之間的關(guān)系現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)社會(huì)管理體制的一系列內(nèi)容分而述之，以期了解我國(guó)社會(huì)管理體制的復(fù)雜內(nèi)涵和外延。

（一）社會(huì)管理的主體，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是對(duì)公民社會(huì)領(lǐng)域?qū)嵤┮?guī)范和協(xié)調(diào)等管理活動(dòng)的管理者。要想確定社會(huì)管理的主體到底是誰(shuí)，仍然需從政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者關(guān)系定位出發(fā)。關(guān)于中國(guó)應(yīng)當(dāng)采取的國(guó)家（政府）與（公民）社會(huì)之間的關(guān)系模式，我國(guó)學(xué)術(shù)界提出了這樣幾種觀點(diǎn)：一是“良性互動(dòng)說(shuō)”，強(qiáng)調(diào)通過(guò)建構(gòu)中國(guó)公民社會(huì)，確立國(guó)家與公民社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上形成一種良性互動(dòng)關(guān)系；二是“強(qiáng)國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)說(shuō)”，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)協(xié)同發(fā)展，社會(huì)具有相對(duì)獨(dú)立性，在保持社會(huì)獨(dú)立性的前提下國(guó)家積極介入社會(huì)生活過(guò)程；三是“第三領(lǐng)域說(shuō)”，認(rèn)為真正獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)組織不會(huì)在一夜之間興旺發(fā)達(dá)，強(qiáng)調(diào)在國(guó)家與社會(huì)之間有一個(gè)第三域，并將政治變革的希望寄托在這一領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，還有學(xué)者提出在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)中國(guó)應(yīng)當(dāng)采取“強(qiáng)國(guó)家－大社會(huì)”模式、在未來(lái)最終將形成“國(guó)家與社會(huì)權(quán)力對(duì)等”模式。

這些觀點(diǎn)有一個(gè)共識(shí)：都認(rèn)為公民社會(huì)分離于并相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家（政府）是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的應(yīng)然模式。這一理念背后還蘊(yùn)藏著更進(jìn)一步的問(wèn)題是：如何具體劃分國(guó)家與社會(huì)的領(lǐng)域，國(guó)家要不要干預(yù)社會(huì)和如何干預(yù)社會(huì)。上述幾種觀點(diǎn)從不同角度、不同側(cè)面對(duì)這一理念背后蘊(yùn)含的具體問(wèn)題進(jìn)行了回答，都有其合理成分，只是強(qiáng)調(diào)的角度不同而有所差異。在此，現(xiàn)代公民社會(huì)理論家約翰?基恩的觀點(diǎn)似乎有意地照顧到了中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)狀，既從一般意義上指出了國(guó)家與社會(huì)的應(yīng)然關(guān)系，也在一定程度上指出了我國(guó)政府與公民社會(huì)之間實(shí)然關(guān)系的發(fā)展方向：一方面擴(kuò)大社會(huì)自主領(lǐng)域，縮小國(guó)家干預(yù)范圍；另一方面，重新界定國(guó)家職能使之成為公民社會(huì)的保護(hù)者、監(jiān)督者和調(diào)節(jié)者［1］。這一觀點(diǎn)揭示出：公民社會(huì)相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家和政府，它屬于社會(huì)自主領(lǐng)域，這一領(lǐng)域的社會(huì)組織和公民成為社會(huì)管理的當(dāng)然的重要主體；然而，國(guó)家和政府對(duì)公民社會(huì)領(lǐng)域的管理也負(fù)有不可推卸的責(zé)任，而且國(guó)家和政府在社會(huì)管理領(lǐng)域起著主導(dǎo)作用。也就是說(shuō)，（公民）社會(huì)組織和國(guó)家（政府）是社會(huì)管理的兩大主體。

各種各樣的公民社會(huì)組織構(gòu)成了公民社會(huì)的基礎(chǔ)和主體，也成為公民社會(huì)自我管理的主體和載體?！暗牵谀壳暗闹袊?guó)學(xué)術(shù)界，對(duì)民間組織的理解甚至比對(duì)公民社會(huì)的理解還更加混亂不清。無(wú)論是學(xué)者的文章或政府的文件中，經(jīng)常使用的關(guān)于公民社會(huì)組織（Civil Society Organization，簡(jiǎn)稱CSO）的稱呼有：非政府組織、非盈利組織、民間組織、公民團(tuán)體、中介組織、群眾團(tuán)體、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、第三部門(mén)組織、志愿組織等。一般地說(shuō)，這些不同稱呼并無(wú)實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，但是從嚴(yán)格的語(yǔ)義來(lái)說(shuō)，它們之間應(yīng)當(dāng)存在不可不察的差別，這些概念從不同的角度強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)的某個(gè)方面特征?！保?］（P3-5）在本文中，我們普遍采用公民社會(huì)組織的概念。

對(duì)于政府的含義，也有廣義和狹義之分，通常認(rèn)為，廣義的政府包括立法、司法和行政機(jī)關(guān)，而狹義的政府則主要指一個(gè)國(guó)家的中央和地方行政機(jī)關(guān)。但是，無(wú)論是廣義的政府還是狹義的政府概念，它們都是“作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府”，只是所涵蓋的范圍和內(nèi)容有多少之分。如果我們換一個(gè)角度看問(wèn)題，即認(rèn)為凡是行使公共權(quán)力執(zhí)掌并處理人類社會(huì)的公共性事務(wù)的主體和機(jī)構(gòu)就是政府，那么，除了存在作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府以外，還存在“非國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府”，例如，在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨的組織和公民社會(huì)組織都行使著一定的公共權(quán)力，處理一定的社會(huì)公共事務(wù)，它們都可以看作是“非國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府”。尤其是黨的組織是我國(guó)社會(huì)中不可忽視的重要公共權(quán)威力量，黨和政府共同構(gòu)成我們通常所說(shuō)的黨政權(quán)力機(jī)關(guān)，作為官方權(quán)威機(jī)構(gòu)，黨政力量在維護(hù)社會(huì)公共利益、管理社會(huì)公共事務(wù)中占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，在我國(guó)，通常所說(shuō)的政府就變成另外一種廣義意義上的政府，也就是包括作為公共權(quán)威力量的黨組織在內(nèi)的黨政權(quán)力機(jī)關(guān)。而從社會(huì)自我組織和自我管理的角度看，公民社會(huì)組織也在社會(huì)領(lǐng)域行使著一定的公共權(quán)力，處理一定的社會(huì)公共事務(wù)，它們也可以看作是“非國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府”力量。隨著公民社會(huì)逐漸成長(zhǎng)，公民社會(huì)組織作為社會(huì)管理主體的力量也將越來(lái)越強(qiáng)大。

因此，從社會(huì)管理的主體和組織層面來(lái)看，我國(guó)社會(huì)管理的主體組織大致可以分為兩類：一是黨政機(jī)關(guān)；另一類是公民社會(huì)組織。當(dāng)然，在這兩大類的前提下，人們還可以將黨政機(jī)關(guān)和公民社會(huì)組織進(jìn)行細(xì)分。例如，從學(xué)術(shù)研究的角度看，根據(jù)公民社會(huì)組織的主要特征，可以將其分為以下幾類：行業(yè)組織，如各種行業(yè)協(xié)會(huì)；慈善組織，如紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等；學(xué)術(shù)團(tuán)體，如中國(guó)政治學(xué)會(huì)；政治團(tuán)體，如村委會(huì)、居委會(huì)；社區(qū)組織，如業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)老年協(xié)會(huì)；社會(huì)服務(wù)組織，如環(huán)境保護(hù)、文教體衛(wèi)領(lǐng)域的公益性組織；公民互助組織，如農(nóng)民合作社；同人組織，如同鄉(xiāng)會(huì)、俱樂(lè)部等；非營(yíng)利性咨詢服務(wù)組織等；從行政管理的角度，可以將公民社會(huì)組織分為：人民團(tuán)體，如工青婦；自治團(tuán)體，如村委會(huì)和居委會(huì)；行業(yè)團(tuán)體，如中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)；學(xué)術(shù)團(tuán)體；社區(qū)團(tuán)體；社會(huì)團(tuán)體和公益性基金會(huì)等［2］（P8-9）。

（二）社會(huì)管理的客體就是社會(huì)管理的對(duì)象。首先，公民社會(huì)領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)社會(huì)自我組織和自我管理，這意味著公民社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)組織和公民既是社會(huì)管理的主體，同時(shí)也成為社會(huì)管理的客體。其次，政府對(duì)公民社會(huì)的管理，既包括對(duì)公民社會(huì)組織和公民的管理，也包括對(duì)公民社會(huì)領(lǐng)域公共社會(huì)事務(wù)、公共社會(huì)生活的管理。因此，公民社會(huì)組織、公共社會(huì)事務(wù)和公共社會(huì)生活都屬于社會(huì)管理客體。對(duì)于公民社會(huì)組織，前文已有論述，那么，哪些屬于（狹義的）公共社會(huì)事務(wù)和公共社會(huì)生活呢？

從類型學(xué)上說(shuō)，整個(gè)社會(huì)的公共事務(wù)可以分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。國(guó)家公共事務(wù)中的國(guó)家主要指狹義的國(guó)家，包括立法和司法，這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于國(guó)體、政體方面有關(guān)的公共事務(wù)；而政府公共事務(wù)中的政府主要指狹義的政府，專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)，這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。如果套用“作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府”的概念，那么，（狹義）國(guó)家公共事務(wù)和（狹義）政府公共事務(wù)都是“作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府”公共事務(wù)。

除國(guó)家公共事務(wù)和政府公共事務(wù)以外，公民社會(huì)領(lǐng)域的公共事務(wù)和社會(huì)生活就是社會(huì)公共事務(wù)，它與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)，主要包括教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。由于這種類型的社會(huì)公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系密切，對(duì)這部分社會(huì)公共事務(wù)的管理將直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，具有很強(qiáng)的社會(huì)公共性。

與社會(huì)管理主體和客體相聯(lián)系，公民社會(huì)組織和政府的社會(huì)管理職能有哪些呢？也就是說(shuō)，作為公民社會(huì)領(lǐng)域管理的兩大主體，如何來(lái)理解社會(huì)組織和公民與政府在社會(huì)管理中的作用呢？

事實(shí)上，社會(huì)管理首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的自我組織和自我管理，因?yàn)閺母旧险f(shuō)，最廣泛起作用的、維持社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，必定是公民和社會(huì)組織的自我管理。社會(huì)中公民和社會(huì)組織的自我管理是維持社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的根本條件，如果沒(méi)有社會(huì)的自我組織和自我管理，公民和社會(huì)組織的一切活動(dòng)都依靠國(guó)家和政府發(fā)出指令實(shí)施控制，那么，國(guó)家和政府將不堪重負(fù)，社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定也難于維持。在這個(gè)意義上，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，國(guó)家和政府首先應(yīng)致力于促進(jìn)公民社會(huì)的成長(zhǎng)和發(fā)育，提高公民社會(huì)自我管理的能力和水平。因此，國(guó)家和政府培育強(qiáng)大的自我組織和自我管理的公民社會(huì)，正是政府社會(huì)管理的首要職能。

這樣，公民社會(huì)的自我組織和自我管理與政府對(duì)公民社會(huì)的管理是一個(gè)事務(wù)的兩個(gè)方面。公民社會(huì)的自我組織和自我管理并不排斥政府對(duì)公民社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行的公共管理活動(dòng)。而且，在作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府存在的歷史時(shí)期內(nèi)，社會(huì)管理也必定成為政府不可推卸的重要職能。當(dāng)然，政府的社會(huì)管理職能區(qū)別于政府其他管理職能，它更側(cè)重于對(duì)公民社會(huì)自身無(wú)法自我管理的社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活的管理，政府的社會(huì)管理職能以公民社會(huì)自我組織和自我管理為前提和基礎(chǔ)。

如果公民社會(huì)組織也可以算作公共權(quán)力的一部分，如果公民社會(huì)組織也屬于“非國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府”的一部分，那么，我們可以將公民社會(huì)的自我管理和政府對(duì)公民社會(huì)領(lǐng)域的管理統(tǒng)稱為“政府的社會(huì)管理”。從內(nèi)容上說(shuō)，“政府的社會(huì)管理”職能有二：一是培育公民社會(huì)，促進(jìn)公民社會(huì)的自我組織和自我管理；二是作為公共權(quán)力行使對(duì)公民社會(huì)領(lǐng)域社會(huì)組織、公共社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活等的管理。具體地說(shuō)，“政府的社會(huì)管理”職能包括：（1）為公民社會(huì)的自我管理和自治提供相應(yīng)的制度條件和環(huán)境，規(guī)范公民社會(huì)組織，促進(jìn)公民社會(huì)自我管理，如規(guī)范社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)和內(nèi)部管理等；（2）管理和服務(wù)公共社會(huì)事務(wù)，如提供文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)，并對(duì)之進(jìn)行相應(yīng)管理；（3）規(guī)范和協(xié)調(diào)公共社會(huì)生活，如規(guī)范社會(huì)治安，提供社會(huì)安全等。

社會(huì)管理的主體要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)管理客體的管理，必須借助一定的社會(huì)管理制度和規(guī)則，這些社會(huì)管理制度和規(guī)則就構(gòu)成社會(huì)管理體制的制度要素，或者稱為社會(huì)管理體制的基本內(nèi)容。社會(huì)管理制度主要是指用于劃分管理職權(quán)、規(guī)定職能配置、設(shè)定管理對(duì)象和領(lǐng)域等的作為管理基本依據(jù)的法律法規(guī)、社會(huì)政策以及其他各種正式和非正式規(guī)則。在我國(guó)，它包括以下幾方面的內(nèi)容：（1）國(guó)家關(guān)于社會(huì)管理的基本法律法規(guī)；（2）行使社會(huì)管理職能的政府管理部門(mén)的法規(guī)和政策；（3）黨關(guān)于社會(huì)管理的方針政策；（4）其他的非正式規(guī)則或慣例等。

三、我國(guó)社會(huì)管理應(yīng)具備的基本理念

如果說(shuō)“政府的社會(huì)管理”既包括“作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府”所進(jìn)行的社會(huì)管理，也包括“作為非國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府”的社會(huì)管理，那么，從前述提出的政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)關(guān)系變遷的視角和框架出發(fā)，在我國(guó)“政府的社會(huì)管理”應(yīng)具備如下基本理念：

第一，明確政府與公民社會(huì)的關(guān)系定位，“社會(huì)本位”和治理理念是社會(huì)管理中應(yīng)堅(jiān)持的根本理念。

“社會(huì)本位”是相對(duì)于“政府本位”而言的，是政府與（公民）社會(huì)關(guān)系定位和重構(gòu)的未來(lái)方向?！吧鐣?huì)本位”源于公民社會(huì)理念，公民社會(huì)理念要求從“政府本位”向“社會(huì)本位”的過(guò)渡和轉(zhuǎn)變。公民社會(huì)理念是在應(yīng)對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈的雙重困境中興起和產(chǎn)生的，面對(duì)政府失靈，即使是一個(gè)完善的政府管理體系也難以充分滿足社會(huì)特殊需求和過(guò)度需求，而面對(duì)市場(chǎng)失靈，即使是一個(gè)成熟的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和完善市場(chǎng)體制也難以解決一些外部性強(qiáng)的資源配置問(wèn)題，更何況政府體制并不總是完善和有效的，市場(chǎng)體制也并不都是成熟的。這時(shí)，公民社會(huì)成為面對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈的一種解決方式，因此，政府必須劃定自己的作用邊界，使自己成為有限政府，逐步將一些自己無(wú)法管理和管理不好的空間讓渡給獨(dú)立的公民社會(huì)進(jìn)行自我管理，或者與公民社會(huì)進(jìn)行共同治理。從某種意義上說(shuō)，治理理念是與公民社會(huì)理念相伴而生的，政府與公民社會(huì)作用邊界的劃分要求政府與公民社會(huì)對(duì)整體社會(huì)的共同治理和合作互動(dòng)，公民社會(huì)也就成為與有限政府相適應(yīng)的另一方公共治理主體。

在政府社會(huì)管理中，在政府與社會(huì)的力量對(duì)比中，重心必將向社會(huì)傾斜，政府與社會(huì)的關(guān)系也將由“政府本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變，原來(lái)政府控制和管理社會(huì)的觀念必須讓位于調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會(huì)的觀念，政府對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治觀念必須讓位于政府與公民社會(huì)的合作治理。總之，以“社會(huì)本位”為原則，逐步培育社會(huì)的獨(dú)立性、自主性和自治性，樹(shù)立政府為社會(huì)服務(wù)、政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行適度干預(yù)的理念，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的合作治理，才是現(xiàn)代政府社會(huì)管理中應(yīng)堅(jiān)持的根本理念。

第二，樹(shù)立政府在社會(huì)管理中占主導(dǎo)地位的思想，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)管理職責(zé)，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能。

在社會(huì)管理中，“政府本位”讓位于“社會(huì)本位”并不意味著政府無(wú)所作為或者政府完全退出社會(huì)管理，相反，要做到真正向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變和過(guò)渡，政府必須主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)管理職責(zé)，并且要強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能。強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能并不意味著加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的控制和管制，而是要求政府主動(dòng)承擔(dān)為社會(huì)服務(wù)以及在公共服務(wù)基礎(chǔ)上的社會(huì)管理職責(zé)，從原來(lái)的監(jiān)督者、控制者的角色轉(zhuǎn)變成具有公共服務(wù)精神的服務(wù)政府。同樣，在社會(huì)管理中處于主導(dǎo)地位也不能表明，政府處于管理的主體地位而公民社會(huì)處于被管理的客體地位，因?yàn)樵谡c公民社會(huì)的關(guān)系中，處于主體地位的應(yīng)當(dāng)是公民，而不是處于主導(dǎo)地位的政府。

政府在社會(huì)管理中處于主導(dǎo)地位主要表現(xiàn)在以下兩方面：（1）政府在退出那些不該管理的領(lǐng)域的前提下，強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府社會(huì)管理的新職能，確立政府在推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)地位；（2）在引導(dǎo)公民社會(huì)獨(dú)立自治的過(guò)程中，政府應(yīng)主動(dòng)自覺(jué)地為公民社會(huì)的自治提供相應(yīng)的制度環(huán)境，為公民參政和實(shí)現(xiàn)權(quán)利創(chuàng)造政治、經(jīng)濟(jì)和文化條件，積極引導(dǎo)、組織和支持公民參政和公民社會(huì)的自治，促進(jìn)社會(huì)的公正和進(jìn)步。

第三，政府的社會(huì)管理應(yīng)以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和前提條件。

在我國(guó)，政府的管理職能定位于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。雖然社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府兩個(gè)不同的職能，而且，政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能之間也有著實(shí)質(zhì)性區(qū)別，但是，政府的公共服務(wù)職能強(qiáng)調(diào)政府的“產(chǎn)品輸出”功能，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)社會(huì)的給予方面。而政府的社會(huì)管理職能強(qiáng)調(diào)的是政府“產(chǎn)品輸入”功能，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)社會(huì)權(quán)利的收歸方面；然而，事實(shí)上，政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能正是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，只有社會(huì)管理而沒(méi)有公共服務(wù)，那不符合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展方向；只有公共服務(wù)而沒(méi)有社會(huì)管理，政府也提供不了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。政府的社會(huì)管理職能的實(shí)現(xiàn)一定是建立在公共服務(wù)職能的前提下，政府只有將社會(huì)管理寓于社會(huì)公共服務(wù)中，首先實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的職能，才談得上在服務(wù)基礎(chǔ)上的社會(huì)管理，沒(méi)有社會(huì)公共服務(wù)，就沒(méi)有社會(huì)管理。只有本著服務(wù)于社會(huì)，定位好政府的功能角色，建立起有限政府和服務(wù)型政府，才能建立起現(xiàn)代意義上的政府社會(huì)管理。

第四，政府的社會(huì)管理應(yīng)以培養(yǎng)公民參與和志愿精神，保障和促進(jìn)公民社會(huì)向獨(dú)立、自主、自治的方向發(fā)展為落腳點(diǎn)。

社會(huì)管理的目標(biāo)在于調(diào)節(jié)社會(huì)生活中的利益矛盾和沖突，促進(jìn)社會(huì)公平和正義，維持社會(huì)秩序和穩(wěn)定。隨著社會(huì)的變遷，過(guò)去以單位制為依托的政府對(duì)社會(huì)的直接控制和管理的做法已經(jīng)無(wú)法達(dá)到相應(yīng)的目的，政府對(duì)社會(huì)的單向度管理需要逐漸向政府與公民社會(huì)的合作治理轉(zhuǎn)變。只有合作治理，充分發(fā)揮公民社會(huì)自我管理和自我治理的功能，并使公民社會(huì)成為政府對(duì)社會(huì)管理的真正參與者和監(jiān)督者，不斷完善公民權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的制約機(jī)制，才能在調(diào)動(dòng)公民社會(huì)和社會(huì)組織參與積極性的前提下保證和增加政府社會(huì)管理的透明度；才能促進(jìn)人民群眾享有基本公共服務(wù)權(quán)利平等和機(jī)會(huì)均等，切實(shí)保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益，保證人民共享社會(huì)發(fā)展的成果；才能及時(shí)反映群眾意愿，引導(dǎo)全體社會(huì)以理性合理的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾等。

政府與公民社會(huì)的合作治理需要強(qiáng)大獨(dú)立的公民社會(huì)和有公共精神、參與精神的公民作為基礎(chǔ)，因此，政府對(duì)社會(huì)的管理向共同治理的轉(zhuǎn)變，決定了培養(yǎng)公民參與和志愿精神、保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以及促進(jìn)公民社會(huì)的自主自治將成為政府社會(huì)管理的基本方向和落腳點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

［1］何增科，周紅云，卻繼紅．公民社會(huì)與第三部門(mén)［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001：15．

［2］俞可平，等．中國(guó)公民社會(huì)制度環(huán)境［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2006．

責(zé)任編輯：李 放