李曉軍

城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、差距日趨擴(kuò)大，是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)生活中存在的突出矛盾之一。中共十七大報(bào)告以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的科學(xué)發(fā)展觀為主線，以“多予、少取、放活”為手段，以全面建設(shè)小康社會(huì)為目標(biāo)，開啟了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新時(shí)代。從2000年開始，我國啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，2005年，按照中共十六屆五中全會(huì)精神，開展了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村工作，時(shí)至今日，取得了重要的階段性成果。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)實(shí)現(xiàn)重大突破，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步，農(nóng)村改革深入推進(jìn)，農(nóng)民收入明顯增加，農(nóng)村社會(huì)保障得到進(jìn)一步完善，但是城鄉(xiāng)之間的差距仍然很大，為了更好地縮小工農(nóng)剪刀差，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，我們必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的科學(xué)發(fā)展觀為主線，堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化為原則，努力建設(shè)和諧社會(huì)。

一、縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景和進(jìn)程

從歷史上看，我國在建國后的一個(gè)時(shí)期實(shí)行城鄉(xiāng)分治理，限制農(nóng)村人口進(jìn)入城市，當(dāng)時(shí)的中央文件明文規(guī)定，限制農(nóng)村人口盲目流入城市，城鄉(xiāng)分治的結(jié)果一方面是大中城市的人口保證了就業(yè)和穩(wěn)定，另一方面是城市與農(nóng)村斬?cái)嗔搜c肉的臍帶關(guān)系，并直接導(dǎo)致了城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走向出現(xiàn)了巨大的差異化。另外，建國初期，為了保證工業(yè)的發(fā)展，開始將資源、政策向城市的工業(yè)傾斜，并對農(nóng)村的糧食價(jià)格和城市的工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行了剪刀差，使得農(nóng)村與城市的差距進(jìn)一步拉大。

改革開放初期，我國先改革的并不是農(nóng)林行業(yè)，而是工業(yè)和城市的基礎(chǔ)設(shè)施。到了20世紀(jì)80年代，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，使得農(nóng)村與城市的差距有拉近的可能性，但是遺憾的是，由于政策的原因，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在短暫的春天后迅速枯萎。在這一時(shí)期，我國的改革一直沒有一個(gè)明確的收益主體，如果說有的話那就是大中城市里的人，中國廣袤的農(nóng)村，占人口八成的農(nóng)民卻沒有從中獲得與城市人一樣的待遇。

面對“三農(nóng)”嚴(yán)峻形勢，黨中央審時(shí)度勢，從國民經(jīng)濟(jì)全局出發(fā)，對城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向做出重大調(diào)整。中共十六大指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。更多關(guān)注農(nóng)村，關(guān)心農(nóng)民，支持農(nóng)業(yè)，作為全黨工作重中之重的地位得到再三強(qiáng)調(diào)。在中共十七大報(bào)告中，指出要按照形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的要求，突出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收，努力保障主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給，切實(shí)解決農(nóng)村民生問題，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。尤其是中共十七屆三中全會(huì)的勝利召開，把推進(jìn)農(nóng)村改革與發(fā)展作為當(dāng)今主題，在新起點(diǎn)上推進(jìn)農(nóng)村改革。

縱觀改革開放30年，國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題十分重視，共出臺(tái)了十個(gè)“中央一號文件”?！爸醒胍惶栁募痹钢泄仓醒朊磕臧l(fā)的第一份文件，但是現(xiàn)在“中央一號文件”已經(jīng)成為中共中央重視農(nóng)村問題的專有名詞。中共中央在1982年—1986年連續(xù)五年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號文件，對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展做出具體部署，重點(diǎn)是調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。2004年至2008年又連續(xù)五年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國的社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)期“重中之重”的地位，基本精神是增加農(nóng)民收入，構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的制度框架，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程的豐碑。

二、學(xué)習(xí)和借鑒國外在解決城鄉(xiāng)差距方面的做法和經(jīng)驗(yàn)

1.美國

美國政府非常重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，其成功統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的主要經(jīng)驗(yàn)是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。其城鎮(zhèn)化分為兩個(gè)階段進(jìn)行。城市化和郊區(qū)化。工業(yè)革命后，美國的電力、鋼鐵、汽車等制造業(yè)成為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，也成為了美國城市化的內(nèi)在動(dòng)力，吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，為美國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在形成大量的中小城市和幾個(gè)超級大城市后，美國政府根據(jù)形勢的變化對紐約等幾個(gè)過度集中的城市集群采取了郊區(qū)化的戰(zhàn)略。美國政府積極采取援助公路建設(shè)等政策，使美國的公路尤其是高速公路飛速發(fā)展，形成了四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)。發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)在帶動(dòng)公路沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也方便了城鄉(xiāng)間的要素流動(dòng)。與城鄉(xiāng)間便捷的交通相配套的措施是美國政府長期以來實(shí)行的有利于向郊區(qū)擴(kuò)散的住宅政策，這使得大量工廠、商業(yè)中心和居民住宅區(qū)向大城市周邊地區(qū)擴(kuò)散，最終形成了錯(cuò)落有致的城市群。

2.韓國

韓國是亞洲國家中在高增長的同時(shí)保持了相對平等的收入分配的典型，但是韓國在其工業(yè)化過程中也曾一度出現(xiàn)忽視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)懸殊的階段。為了縮小城鄉(xiāng)差距，韓國走出了一條由政府推進(jìn)的、擴(kuò)散型的農(nóng)村工業(yè)化道路。自上世紀(jì)70年代起，政府發(fā)動(dòng)了由政府主導(dǎo)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性全民運(yùn)動(dòng)即“新村運(yùn)動(dòng)”。“新村運(yùn)動(dòng)”的主要措施有，(1)改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境（是1970年11月—1971年7月的新村運(yùn)動(dòng)的重點(diǎn)）。如采取了“政府出大頭、地方出中頭、農(nóng)民出小頭”的建房政策，即中央政府出建房資金的55%，地方政府出30%，每家農(nóng)戶出15%的方式，向農(nóng)戶貸款幫助建房（農(nóng)民貸款以秋后向國家賣糧，按比率逐年返還的方式進(jìn)行）；提高農(nóng)村電力應(yīng)用水平；推廣飲用自來水等。(2)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施如橋梁、村級公路、河堤等建設(shè)投入。經(jīng)過近10年的努力，韓國基本構(gòu)筑起了鄉(xiāng)村公路網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了村村通車。農(nóng)村的水利建設(shè)也取得了重大改進(jìn)。(3)大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。大量低素質(zhì)的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力通過勞動(dòng)密集型工業(yè)成功實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，從而加速了城市化進(jìn)程，有力地促進(jìn)了城鄉(xiāng)收入分配的均等。(4)在發(fā)展各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的過程中注意因地制宜地采取有效措施。(5)政府根據(jù)形勢變化及時(shí)調(diào)整統(tǒng)籌發(fā)展策略。1988年新村運(yùn)動(dòng)進(jìn)入國民自我發(fā)展階段。韓國政府適時(shí)地將政府主導(dǎo)推進(jìn)作用轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃、協(xié)調(diào)與服務(wù)的作用，并且大力發(fā)展農(nóng)村金融與流通業(yè)。(6)政府和民間力量共同發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。1961年成立的韓國農(nóng)協(xié)中央會(huì)是韓國農(nóng)協(xié)的全國性聯(lián)合組織，也是韓國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域最大的民間組織。其職責(zé)是通過改變農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化現(xiàn)狀來提高農(nóng)民的生活水平，通過提高韓國農(nóng)業(yè)的競爭力來確保國民經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。(7)在加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，韓國政府特別重視農(nóng)村精神文化建設(shè)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。各地農(nóng)村興建大量的村民會(huì)館，舉辦各種農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班和交流會(huì)。此外，村民會(huì)館還經(jīng)常組織各種演出活動(dòng)，豐富農(nóng)民的生活，同時(shí)也激發(fā)農(nóng)民致富的熱情。

3.印度

同是亞洲發(fā)展中大國的印度，一直以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于中國，但是在縮小城鄉(xiāng)差距方面，印度卻有很多值得我國借鑒的地方。其縮小城鄉(xiāng)差距的主要措施有，(1)從1978年開始實(shí)施鄉(xiāng)村綜合開發(fā)計(jì)劃，對低于貧困線的鄉(xiāng)村貧困居民提供能產(chǎn)生收入的資產(chǎn)，為其創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。(2)從1981年4月開始執(zhí)行國家鄉(xiāng)村就業(yè)計(jì)劃，在鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)造帶來大量收入的額外就業(yè)，目標(biāo)是每年達(dá)到3至4億個(gè)勞動(dòng)日。對無業(yè)和非充分就業(yè)的鄉(xiāng)村窮人、無地鄉(xiāng)村窮人、鄉(xiāng)村殘疾人優(yōu)先改善其營養(yǎng)狀況和生活標(biāo)準(zhǔn)。(3)從1983年8月開始實(shí)施鄉(xiāng)村無地人口就業(yè)保證計(jì)劃，該計(jì)劃保證每個(gè)無地家庭至少有一個(gè)成員一年能獲得100個(gè)工作日。(4)實(shí)施鄉(xiāng)村工業(yè)化政策。首先，在全國的工業(yè)化進(jìn)程中著重對鄉(xiāng)村工業(yè)化項(xiàng)目在資金和人才培訓(xùn)上給予政策傾斜和支持。其次，從1967年開始規(guī)定一些產(chǎn)品只能由鄉(xiāng)村企業(yè)生產(chǎn)，以免鄉(xiāng)村工業(yè)在起步階段受到大工業(yè)的競爭排擠難以生存。再次，國家長期貸款向鄉(xiāng)村工業(yè)和鄉(xiāng)村中小企業(yè)傾斜，并對鄉(xiāng)村企業(yè)提供稅收減免。最后，政府對農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，對文盲進(jìn)行文化教育培訓(xùn)，以保證農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的成功轉(zhuǎn)移。(5)印度的鄉(xiāng)村治理，除政府管理之外還有民間組織參與。這些民間組織非常重視農(nóng)業(yè)建設(shè)，深入鄉(xiāng)村，幫助村民解決了如義務(wù)教育等現(xiàn)實(shí)問題。

4.巴西

巴西和我國的情況有相似之處，因而探討巴西在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)差距過程中的經(jīng)驗(yàn)對我國是很有借鑒意義的。由于城鄉(xiāng)差距過大曾給巴西帶來慘重的損失，巴西政府從20世紀(jì)60年代逐漸開始重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，采取了一系列重要舉措：(1)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，增加農(nóng)業(yè)投入。大力度的農(nóng)業(yè)投入，使巴西的農(nóng)村環(huán)境得到很大改善。(2)通過“土地銀行”式土地改革（即：巴西聯(lián)邦政府向農(nóng)民提供信貸用于購買農(nóng)村地產(chǎn)的方式）來推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(3)實(shí)行移民墾殖，鼓勵(lì)開荒。巴西政府于20世紀(jì)60年代開始移民墾殖計(jì)劃，不僅促進(jìn)了落后地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，減少了農(nóng)村的土地沖突，也減少了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。(4)以工業(yè)化促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。巴西政府為鼓勵(lì)資本流入農(nóng)村開發(fā)，對前往農(nóng)村開發(fā)的企業(yè)采取一系列財(cái)稅優(yōu)惠措施。(5)優(yōu)化城市布局。巴西政府為發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動(dòng)作用，特地設(shè)置新城以帶動(dòng)邊遠(yuǎn)農(nóng)村的發(fā)展。1967年巴西政府在遠(yuǎn)離海岸線1000公里的亞馬遜大森林中的馬瑙斯建立增長極以帶動(dòng)整個(gè)亞馬遜地區(qū)的發(fā)展。在增長極的輻射下，亞馬遜地區(qū)形成了帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域開發(fā)的發(fā)展網(wǎng)絡(luò)。(6)為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，巴西政府投入了巨額資金花大力氣修建公路。交通的便利加強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，也促進(jìn)了城鄉(xiāng)間的要素流動(dòng)，從而有利于城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。