馮　驥

摘要：隨著市場機(jī)制的完善和公共財(cái)政框架的建立，非稅收入作為政府財(cái)政性資金的重要來源，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著不可替代的作用。結(jié)合我國的實(shí)際情況，分析了我國現(xiàn)行非稅收入監(jiān)管體系存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出完善非稅收入監(jiān)管的思路和措施建議。

關(guān)鍵詞：非稅收入；監(jiān)管；審計(jì)

中圖分類號：F810.43

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0162-02

1我國現(xiàn)行非稅收入監(jiān)管體系存在的主要問題

1.1監(jiān)管機(jī)制不健全導(dǎo)致的職能越、缺位

目前，政府非稅收入從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和征收使用各個(gè)環(huán)節(jié)，尚沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，雖然有一些地方性法規(guī)，但由于監(jiān)督機(jī)制不健全，使得有章難循。在這樣的宏觀背景之下，受各種因素的影響，特別是我國現(xiàn)行的法規(guī)制度執(zhí)行中“自由裁量權(quán)”過大，以及非稅收入監(jiān)管體系中職能部門繁多：如審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政部門派出機(jī)構(gòu)——專員辦和地方財(cái)政部門的財(cái)政檢查、政府部門的行政監(jiān)察以及黨委部門的紀(jì)檢監(jiān)察和其他監(jiān)督部門委托社會中介組織進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督；在財(cái)政內(nèi)部，政府非稅收入管理又被劃分為幾大塊，分別由綜合、預(yù)算、行政、政法、農(nóng)稅、社保、文教、基建等職能部門管理。這些職能部門缺乏明確的分工領(lǐng)域劃分和權(quán)、責(zé)裁量，使得各職能機(jī)構(gòu)之間在行使監(jiān)管職能上的相互制衡機(jī)制被扭曲，因而監(jiān)管工作中存在不同程度的執(zhí)法不嚴(yán)、相互監(jiān)督制約乏力的問題，造成了監(jiān)管過程中“缺位”與“越位”現(xiàn)象十分普遍。同時(shí)，這種多頭監(jiān)管格局的存在，且多頭之間相互掣肘或推脫導(dǎo)致在檢查計(jì)劃上不能相互銜接，工作信息上缺乏共享，檢查結(jié)論上不能相互利用，不僅肢解了政府非稅收入管理職能，而且極易造成管理脫節(jié)、收人流失、分配失控、監(jiān)督失靈，大大增加了監(jiān)管成本。

1.2監(jiān)管方式、方法滯后導(dǎo)致的效率缺失

(1)監(jiān)管方式單一。近些年來，雖然在實(shí)現(xiàn)政府非稅收入監(jiān)管由專項(xiàng)監(jiān)管向日常監(jiān)管、事前事中監(jiān)管轉(zhuǎn)化方面做了許多努力，但在具體工作中，我國政府非稅收入資金使用情況主要是采取事后監(jiān)督的形式，事前審核、事中監(jiān)控相對弱化，政府非稅收入監(jiān)督主要通過對報(bào)表、報(bào)告的審核來實(shí)施，政府非稅收入管理部門往往注重政府非稅收入運(yùn)作的合法性，疏于非稅收入使用合理性分析，更不能及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)情況，不能采取有效措施防患于未然。

(2)收支、資金、預(yù)算管理不到位。目前，按照深化“收支兩條線”管理要求，各地已將政府非稅收入納入財(cái)政專戶或國庫管理，建立部門管理制度，但這僅是“收”與“支”的分離，而非“收”與“支”的脫鉤，仍未能改變長期以來形成的是誰收費(fèi)，誰罰款就由誰使用的收支掛鉤管理辦法。絕大部分非稅收入仍然安排給執(zhí)收部門和單位使用，因此收費(fèi)罰款的多少與單位的福利水平、個(gè)人收入息息相關(guān)，多收多支。這無疑助長了利益?zhèn)€體的非稅收沖動(dòng)，并在客觀上造成非稅收人多的單位在公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用上約束過軟，也出現(xiàn)了一些濫支亂用等違紀(jì)違規(guī)問題。

資金管理是非稅收人監(jiān)管工作的核心，目前，財(cái)政對非稅資金的審批流于形式，對各單位、部門的收費(fèi)情況監(jiān)督不徹底，這導(dǎo)致政府非稅收入資金統(tǒng)籌混亂。以行政事業(yè)性收費(fèi)為例，它早已突破了“規(guī)費(fèi)”或“使用費(fèi)”的外延，由單一收費(fèi)演化為收費(fèi)、集資、“借款”(只借不還)、“捐資”(準(zhǔn)稅收性質(zhì))、“抵押金”(只押不退)、基金等多種形式并存的征收體系，重復(fù)征收問題嚴(yán)重。扭曲了非稅收入的促進(jìn)效率效應(yīng)，損害了政府的公信力。

在預(yù)算管理上，雖然政府財(cái)政部門按照相關(guān)規(guī)定建立了綜合財(cái)政預(yù)算制度，但預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”現(xiàn)象依然存在，大量非稅資金并未實(shí)際納入預(yù)算管理。目前，即便是中央審批的收費(fèi)項(xiàng)目尚有10％未納入預(yù)算管理。甚至一部分國家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的非稅收入，仍游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，使得非稅收入在使用過程中“漏出”嚴(yán)重，使用效率低下，財(cái)政“集中力量辦大事”的宏觀調(diào)控能力減弱。此外，目前我國部門預(yù)算的編制仍沒有擺脫“基數(shù)加增長”的做法。部門預(yù)算編制過程中，在確定支出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的分類定額標(biāo)準(zhǔn)是在近幾年基數(shù)基礎(chǔ)上，適度調(diào)整制定出來的。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出核定前提是原則上不突破以前年度的預(yù)算，人為因素較多，沒有一定的科學(xué)依據(jù)。部門預(yù)算沒有全面反映所有收支活動(dòng)，預(yù)算外資金、事業(yè)收入等政府財(cái)政性資金在內(nèi)的收入表面上已經(jīng)列入部門預(yù)算，但這部份資金并沒有真正與預(yù)算內(nèi)資金有機(jī)結(jié)合。財(cái)政對這部分資金的審批管理流于形式，并沒有從根本上體現(xiàn)其作為財(cái)政性資金應(yīng)由政府財(cái)政部門調(diào)控、管理的屬性。

2完善非稅收入監(jiān)管的思路和措施建議

2.1明確監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)界定

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)非稅收入的健康、高效的監(jiān)管，必須形成一套完善的監(jiān)管機(jī)制和體系，而這只有通過建立起職能明確、權(quán)責(zé)平衡、相互監(jiān)督、相互制衡的部門監(jiān)管組織體系才能實(shí)現(xiàn)。所采取的做法是將非稅收人監(jiān)管的職能分配于多個(gè)職責(zé)不同的職能機(jī)構(gòu)，從而建立一個(gè)包括論證、監(jiān)控、審計(jì)和評價(jià)與糾偏在內(nèi)的監(jiān)管控制體系。有效的監(jiān)管運(yùn)作必須使得各權(quán)力部門之間分工明確的同時(shí)，相互制衡，圖1是本文根據(jù)這一思想設(shè)計(jì)出的監(jiān)管工作體系。

在上述體系設(shè)計(jì)中，首先，參與非稅收入從征收到使用的各個(gè)環(huán)節(jié)的各職能部門間在其各自行使非稅收入管理權(quán)力的過程中雙向制約，其作用范圍涵蓋非稅收入管理的全部節(jié)點(diǎn)；其次，由內(nèi)設(shè)于財(cái)政部門的職能機(jī)構(gòu)(如項(xiàng)目預(yù)算與規(guī)劃機(jī)構(gòu)、政府非稅收入稽查與使用監(jiān)督機(jī)構(gòu))構(gòu)成的行政監(jiān)管體系對各個(gè)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行實(shí)施前的論證和實(shí)施中的監(jiān)控；再次由審計(jì)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體等組成的外部監(jiān)管體系對其進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施后的審計(jì)、評判與反饋。

應(yīng)進(jìn)一步實(shí)行征收、預(yù)算、使用三分離。本文這里所指的分離是權(quán)力的分離，即政府非稅收入管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)征收；資金由財(cái)政部門通過預(yù)算安排，人大審批；執(zhí)行則由單位或部門按照審批后的預(yù)算安排執(zhí)行；資金撥付則由財(cái)政實(shí)行國庫集中支付。

從圖2所示的機(jī)制流程中可以看出，在政府非稅收入的征收、預(yù)算、審批環(huán)節(jié)程序上環(huán)環(huán)相扣，職責(zé)上彼此分開，對其監(jiān)管的方式也各有側(cè)重。實(shí)現(xiàn)了部門職能明確化，便于強(qiáng)化財(cái)政對非稅收入征收到使用的監(jiān)管，使肢解、錯(cuò)位的監(jiān)管主體權(quán)限界定得到重新恢復(fù)。具體說來，財(cái)政部門負(fù)責(zé)會同物價(jià)、人民銀行對各項(xiàng)政府非稅收入的立項(xiàng)審批、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)使用、賬戶設(shè)立、資金征收等情況進(jìn)行全面的監(jiān)督檢查；審計(jì)部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)對征收部門財(cái)務(wù)情況的監(jiān)督審計(jì)；紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)嚴(yán)肅查處有關(guān)部門和相關(guān)人員違法違規(guī)的行為，并依照規(guī)定追究有關(guān)人員的相關(guān)責(zé)任，對情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。只有各部門明確分工，方能多管齊下而非多頭掣肘。

2.2改進(jìn)監(jiān)管方式方法，提高監(jiān)管效率

(1)監(jiān)管方式的再充實(shí)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共財(cái)政體制的深入?？陀^上要求政府非稅收入監(jiān)管工作不能僅僅局限于事后突擊性的專項(xiàng)治理方式，而是要通過深化政府非稅收入管理體制的改革，加強(qiáng)經(jīng)常性、即時(shí)性的審計(jì)、稽查與檢查，使非稅收入管理的監(jiān)督程序化、規(guī)范化，并在此基礎(chǔ)上對不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)或普遍性問題輔之以必要的專項(xiàng)或集中性的監(jiān)督檢查，使政府及相關(guān)職能部門對非稅收入的監(jiān)督檢查真正寓于政府非稅收入的管理過程之中。此外。建議實(shí)行全程監(jiān)管。將政府非稅收入與使用的全過程置于由政府行政監(jiān)管所組成的監(jiān)管體系之中，是規(guī)范那政府非稅收入監(jiān)管的必要條件。

(2)建立綜合財(cái)政預(yù)算管理模式。將非稅收入適時(shí)納入統(tǒng)一政府預(yù)算，保持預(yù)算的完整性，并按照資金性質(zhì)實(shí)行分類管理：對各種具有專項(xiàng)用途的專項(xiàng)收費(fèi)和政府性基金(附加、資金)等，實(shí)行預(yù)算編制與統(tǒng)籌調(diào)劑相結(jié)合的辦法，資金結(jié)余實(shí)行結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用；對于行政事業(yè)性和收費(fèi)，實(shí)行收支脫鉤管理；對國有資產(chǎn)(源)有償使用收入，除安排相應(yīng)的補(bǔ)償征收成本和手續(xù)費(fèi)(傭金)支出外，其余由政府統(tǒng)籌安排。

(3)實(shí)行國庫集中支付和政府采購。在使用管理方面，非稅收人的使用必須實(shí)行國庫集中支付制度，所有政府非稅收入納入國庫單一帳戶體系管理后，資金使用通過國庫單一帳戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位。用款單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計(jì)劃，向財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出支付申請，財(cái)政國庫支付機(jī)構(gòu)根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計(jì)劃及相關(guān)的要求對支付申請審核無誤后，向代理銀行發(fā)出支付令，并通知中國人民銀行國庫部門通過代理銀行進(jìn)入全國銀行清算系統(tǒng)實(shí)時(shí)清算，財(cái)政資金從國庫單一帳戶劃撥到收款人的銀行賬戶。使用政府非稅收入采購商品和勞務(wù)也屬于政府采購范圍，因此，按照現(xiàn)行的政府采購制度規(guī)定，這部分資金應(yīng)當(dāng)屬于政府采購規(guī)定的項(xiàng)目納入政府采購范圍?？梢哉f，政府非稅收入的使用實(shí)行國庫集中支付制度為全面推行政府采購創(chuàng)造了條件。

(4)加大對非稅收人的審計(jì)力度。審計(jì)監(jiān)督的作用不僅僅局限于對問題的披露和查處，還在于對效率導(dǎo)向的指引，推進(jìn)依法、高效理財(cái)，促進(jìn)公共財(cái)政的建立和完善。對非稅收入的審計(jì)，可以通過多種途徑加以實(shí)現(xiàn)：第一，通過對本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，加強(qiáng)對財(cái)政部門貫徹國家非稅收入政策的執(zhí)行情況和非稅收入管理情況的審計(jì)監(jiān)督，達(dá)到督促財(cái)政部門嚴(yán)格執(zhí)行國家財(cái)政政策，規(guī)范管理的目標(biāo)。第二，通過對本級政府各部門單位預(yù)算執(zhí)行或財(cái)務(wù)收支審計(jì)，加強(qiáng)對各部門單位非稅收入征收、預(yù)算、使用的審計(jì)監(jiān)督，達(dá)到督促政府各部門單位嚴(yán)格按規(guī)定征收、預(yù)算和使用各項(xiàng)非稅收入的目標(biāo)。第三，通過對下級政府財(cái)政決算審計(jì)，加強(qiáng)對執(zhí)行國家非稅收入政策和非稅收入預(yù)算級次管理的審計(jì)監(jiān)督，督促下級政府嚴(yán)格按國家財(cái)政政策征收、管理、使用各項(xiàng)非稅收入，按規(guī)定預(yù)算級次劃解各項(xiàng)收入。第四，通過專項(xiàng)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，著重揭露在非稅收入征收、管理、使用中存在的突出問題和效益情況，深入分析問題產(chǎn)生的原因和引起的后果，從法規(guī)、制度和政策上提出有針對性的意見和建議，促進(jìn)宏觀調(diào)控，為構(gòu)建社會主義公共財(cái)政管理制度服務(wù)。第五，通過對資金使用狀況的績效審計(jì)，建立“考其出人、以定刑賞”的激勵(lì)機(jī)制，注重對于非稅收入使用經(jīng)濟(jì)、效率、效果三方面的考察，促進(jìn)政府行為的有效實(shí)施，使之產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。