顧　陽

[摘要]新世紀新階段，隨著世情、國情、黨情的發(fā)展變化，黨內監(jiān)督的制度化、規(guī)范化建設迫在眉睫。只有不斷發(fā)展黨內民主，健全監(jiān)督制度，改革監(jiān)督體制，才能確保黨內監(jiān)督的有效性。

[關鍵詞]黨內監(jiān)督；監(jiān)督體制；監(jiān)督機制

[中圖分類號]D26

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)06-0020-04

黨內民主監(jiān)督就是黨組織和全體黨員在民主集中制原則指導下，在黨內政治民主和組織民主的基礎上，依據黨規(guī)黨紀從黨組織內部對黨的執(zhí)政行為、領導行為和黨員行為所開展的檢查、評價和督促活動。改革和完善黨內監(jiān)督制度，強化黨內監(jiān)督制約機制，是執(zhí)政黨防止重大決策失誤，保證黨的團結統(tǒng)一，加強黨風廉政建設，有效遏制腐敗的迫切需要。

一、黨內監(jiān)督的現(xiàn)狀

(一)健全和完善了黨內巡視制度。

從2003年6月開始，中央紀委和中組部聯(lián)合向全國派出巡視組，重點對省級黨政班子進行巡視。2005年初，中央針對我國金融發(fā)展的狀況，派出金融巡視組，中央巡視組的巡視范圍覆蓋了省級黨政班子工作的各個方面。此后，省一級對市、縣一級黨政班子的巡視工作也逐步展開。巡視組監(jiān)督的對象主要是完善黨的紀律檢查體制。建立和完善巡視制度。省(區(qū)、市)黨政領導班子及其成員，監(jiān)督的內容主要有四個方面：貫徹黨的路線方針政策情況；執(zhí)行民主集中制情況；選拔任用領導干部情況；落實黨風廉政建設責任制、堅持“兩個務必”和廉政勤政等情況。巡視組通過聽取匯報、個別談話、實地調研、列席會議、查閱記錄、交換意見等方式展開工作，但不得干預被巡視地方的黨委和政府的工作，不具體承擔案件查辦工作，對重大問題不能隨意表態(tài)。通過建立和完善巡視制度，中央巡視組掌握了大量情況，及時向黨中央反映了許多重要問題和一些重大案件的線索，為中央決策提供了重要依據。

(二)制定和頒布了一系列條例。

2004年頒布的《黨內監(jiān)督條例》分別對集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質詢、罷免或撤換要求及處理等10種監(jiān)督制度作出了具體規(guī)定，構建了一個比較系統(tǒng)、完整的黨內監(jiān)督制度體系。特別是首次把詢問和質詢制度確立為黨內監(jiān)督的一種新的制度，進一步拓寬了黨內監(jiān)督的渠道。2004年9月，中紀委頒布實施了《黨員權利保障條例》，為更好地實施《黨內監(jiān)督條例》提供了更加充分的條件。2005年1月，中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，強調堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針。這些條例的制定和頒布標志著黨內監(jiān)督工作進入制度化、規(guī)范化的新階段。

(三)不斷完善黨的代表大會制度。

黨的十六大以來，四川雅安市、眉山市、自貢市等近20個市(縣、區(qū))進行黨代會常任制試點的工作。除了四川以外，山東乳山市、山西石樓縣、廣西象州縣、廣東惠州市湖北宜都市、江蘇射陽縣等也加入了試點的行列。兩次黨代會常任制試點工作的開展，創(chuàng)造了三種較為典型的成功模式：浙江“椒江模式”、四川“雅安模式”、湖北“宜都模式”等等。黨代會常任制試點的突出特點是改革選舉制度、探索黨內分權模式、嚴格實行票決制、實行黨代會年會制。如浙江“椒江模式”基本做法可以概括為5項主要制度：黨代表選舉制、黨代會年會制、區(qū)委工作制、黨代表聯(lián)系黨員制度；2002年12月，四川省雅安市雨城區(qū)和滎經縣最早進行黨代表直選試點，選舉要經過自愿報名、支部大會表決推薦(初選)、選區(qū)或選舉單位投票推選(預選)、組織考察、選舉委員會資格審查、張榜公示、競選承諾演說、正式選舉、當場唱票選出代表(直選)并頒發(fā)證書、張榜公告等10個程序；湖北宜都從2003年9月開始在全國首次實行委員推選制，對部分黨委委員實行公推公選制。此外，湖北羅田、四川雅安雨城區(qū)等對黨內分權制衡進行了嘗試性探索，2003年12月湖北省羅田縣第二次黨代會上。取消了該縣實行長達47年的縣委常委會制度，以“全委會”作為黨代會的常設機構，領導縣委的日常工作。這些突破性的探索提高了黨代會的實際地位，理順了黨代會、全委會和常委會的關系，賦予黨代表更多的權利，對加強黨內監(jiān)督之間可以相互監(jiān)督。但由于中央委員會是黨的代表大會閉會期間的最高權力機構、最高執(zhí)行機構和最高監(jiān)督機構的綜合體，許多中央委員之間在實際的黨的領導工作中存在著明顯的上下級關系，這就導致了處于下級的中央委員對處于上級的中央委員很難監(jiān)督的問題。起到明顯作用，較為有效地防止了濫用權力現(xiàn)象的發(fā)生。

二、黨內監(jiān)督存在的主要問題

(一)忽視黨內民主

目前的黨內監(jiān)督只注重在部門之間分配權力，離開黨內民主的發(fā)展來談黨內監(jiān)督，忽視黨員和廣大群眾的權利。提到加強監(jiān)督，部分人總是在監(jiān)督機構的設置上考慮問題，似乎這樣問題就能夠解決了。其實，黨內監(jiān)督要靠專門機構，但更要靠廣大黨員的參與。否則，一味擴大專門監(jiān)督機構的權力，只是治標不治本。

黨內民主發(fā)展，具體體現(xiàn)為黨員權利的行使和實現(xiàn)，體現(xiàn)為黨員對組織、對黨的政治生活的全面參與，體現(xiàn)為黨的各級組織對黨員權利的尊重、對黨內民主制度的有效維護和忠實執(zhí)行。黨內政治生活健康，廣大黨員的權利就能充分行使，黨員的想法、意見、建議、批評在黨內得到充分的表達和尊重，就能激發(fā)起廣大黨員黨內主人意識，充分調動起黨員的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

(二)制度不健全

健全完備的制度規(guī)章是有效實行黨內監(jiān)督的基礎。目前，黨內的工作、議事規(guī)則等制度不健全；黨內監(jiān)督缺乏實施細則，對黨內監(jiān)督的原則、內容、范圍、職責、獎懲方面的規(guī)定，抽象的多具體的少，定性的多定量的少，共性的多個性的少，追懲的多預防的少。

黨內監(jiān)督制度不健全，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發(fā)展，原有的監(jiān)督性條規(guī)有些明顯滯后，而與新形勢相應的制度和機制還跟不上，造成監(jiān)督制度有些內容與現(xiàn)實脫節(jié)，操作性和有效性差。第二，已有監(jiān)督條規(guī)不夠完備、不系統(tǒng)、不配套，缺乏具體的實施細則。因“處罰走廊”過長而在客觀上給被監(jiān)督者留下鉆空子、打擦邊球的余地。第三，對監(jiān)督的條例、法規(guī)缺乏有效的監(jiān)督檢查機制。文過飾非，得過且過，甚至懲治不嚴，監(jiān)督力度不夠、效率不高。對黨內執(zhí)法人員的現(xiàn)實約束機制不健全，或造成事實上的有法不依，執(zhí)法不嚴，甚至執(zhí)法犯法的情況。

(三)體制不合理

從黨的檢查領導體制來看，目前紀委會受同級黨委和上級紀委的雙重領導，但實際上卻是以同級黨委領導為主。紀委成員的提名、任命、調動和待遇

都掌握在同級黨委的手中，使紀委會完全依附于同級黨委，這就限制了紀委監(jiān)督制約職能的發(fā)揮。由此形成了對下級監(jiān)督制約多，對上級監(jiān)督制約少；對個人監(jiān)督制約多，對組織監(jiān)督制約少的狀況。紀檢委員會作用的弱化表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，紀委的獨立性不強。紀委作為黨內的監(jiān)督組織機構，它的一切工作都要在被監(jiān)督的同級黨委領導下開展。同級黨委既是紀委的領導對象。又是被監(jiān)督對象，這種狀況本身就是矛盾，其結果必然損害紀委的獨立性。根據監(jiān)督工作的一般規(guī)律，監(jiān)督機構必須具有相對獨立性，必須自上而下地自成體系，這是它發(fā)揮監(jiān)督作用的前提條件，如果沒有相對獨立性，監(jiān)督工作很難落到實處。

第二，紀委的權威性不夠。黨內監(jiān)督的核心是對權力運行的監(jiān)督與制約，而對權力的監(jiān)督和制約必須靠另一權力來實現(xiàn)，監(jiān)督主體沒有一種約束、監(jiān)督客體的權力，就不可能對監(jiān)督客體的運行進行有效監(jiān)督。無權監(jiān)督必然導致監(jiān)督缺乏權威性，而沒有權威的監(jiān)督等于不能監(jiān)督。所以目前監(jiān)督機構說話難、難說話、說了無人聽、工作難開展的現(xiàn)象十分突出。

第三，上級紀委的作用難以發(fā)揮?，F(xiàn)行黨內監(jiān)督體制賦予上級紀委監(jiān)督下級黨委的權力。這就是說，同級紀委監(jiān)督不了同級黨委，但上級紀委可以監(jiān)督下級黨委，這似乎彌補了同級紀委難以監(jiān)督同級黨委這一漏洞。然而事實上，由于“山高皇帝遠”，上級紀委對下級黨委成員的日常工作，特別是可能涉及權力濫用、以權謀私的活動很難及時跟蹤、及時了解，這從客觀上導致了上級紀委對下級黨委成員的違法亂紀行為很難及時制止，往往是下級黨委領導成員的問題已經積累很嚴重了才去處理。

第四，存在著監(jiān)督的斷層，即中央委員會成員，特別是主要領導成員這一層次的監(jiān)督問題并沒有很好地解決。黨章規(guī)定，黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。根據這一規(guī)定可以看出，同是黨的全國代表大會選舉產生的機構，中央紀檢機構卻受中央委員會領導，在這里，由于中央紀檢機構是黨的最高紀檢機構，紀檢的雙重領導自然變成了“一元”領導，于是就產生了監(jiān)督的斷層——中央委員如何監(jiān)督、由誰監(jiān)督的問題。從黨內監(jiān)督的一般原則來看，中央委員會內部各成員

三、確保黨內監(jiān)督的有效性

(一)發(fā)展黨內民主

黨員權利的充分行使是黨內監(jiān)督得以開展的最基本條件。黨章規(guī)定，在黨內所有黨員無論職位高低，權利和義務是一律平等的。因此，要注意疏通和拓寬黨內民主的渠道，使基層黨組織和黨員的意見、建議、批評能夠得到及時，準確的反映。在黨內生活中要發(fā)揮講真話、言行一致的優(yōu)良作風，支持和保護基層黨組織和黨員依據黨章和黨內監(jiān)督條例規(guī)定的權利發(fā)表意見。認真查處各種侵犯黨員權利、壓制批評甚至進行打擊報復或誣告陷害的行為。

要正確認識和處理黨內民主與黨的民主集中制的關系，要把黨內民主納入民主集中制的規(guī)范化軌道。只有充分地發(fā)展黨內民主，才能最大限度地調動各級黨組織和廣大黨員的積極性和創(chuàng)造性。但黨內民主不是離開民主集中制的民主。黨內民主的取向是以組織團結為取向的民主與集中的有機統(tǒng)一。民主集中制是中國共產黨的組織制度和政治生活基本原則。在這樣的組織體系中，黨內民主的存在不是與黨內集中對立的。黨內集中是建立在黨內民主基礎上的，離開黨內民主的集中就是個人專斷；黨內民主是黨內集中的內容，離開了集中的民主是無意義的、無效率的。從目前情況看，要進一步發(fā)揮黨的代表大會、黨的委員會全體會議的作用，要切實解決有些地方業(yè)已存在的權力倒置、用常委會代替全委會、用書記辦公會代替常委會，全委會職責履行不充分、代表大會代表作用發(fā)揮不明顯的問題。

鄧小平曾經指出，黨的代表大會常任制的最大好處，是代表大會可以成為充分有效的最高決策機關和最高監(jiān)督機關，這樣的監(jiān)督才能從根本上解決對監(jiān)督對象的監(jiān)督問題，保證黨內監(jiān)督的有效性。黨的十六大報告指出：“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制人手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式?！秉h的代表大會是黨內的最高權力機關和最高監(jiān)督機關，所以黨的代表大會制度是黨的根本制度。

(二)健全法規(guī)制度

健全的法規(guī)制度是有效實行黨內監(jiān)督的重要保證。對權力主體來說，只有在法律、法規(guī)和制度規(guī)定的范圍內行使權力，才能夠防止權力的異化和濫用；對監(jiān)督主體來說，只有依法監(jiān)督，才能保證監(jiān)督的權威性和強制性，提高監(jiān)督的有效性。2004年，中共中央頒布實施《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》，是從嚴治黨的一項重大舉措。黨內制度建設還應從以下幾方面推進：

第一，不斷修改和完善黨章。黨章的內容要完備。黨章的規(guī)定要從黨的實際出發(fā)，不能搞形式主義。黨章的表述要簡明扼要，便于黨員掌握。黨章的具體內容是變化發(fā)展而不是一成不變的，要結合不同時期黨所面臨的形勢、任務、環(huán)境以及黨的實際狀況，不斷修改、補充。同時，修改要在黨內進行廣泛深入討論。

第二，在黨內監(jiān)督條例的基礎上，要配套制定若干專項的實施細則。實施細則針對性、可操作性要強，規(guī)定要具體。在制定實施細則時，要在廣泛調查研究和對各種違法犯罪現(xiàn)象進行質和量的分析的基礎上，經過反復提煉和概括，依據黨規(guī)黨紀，形成嚴格科學的概念。從而使紀檢部門在處理黨內各種違紀行為時，有一個準確的依據，盡可能減少執(zhí)行過程中的隨意性，解釋中的“彈性”。

當前最為迫切的是要抓緊制定一些黨內監(jiān)督制度尤其是《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產黨黨員權利保障條例》和《中國共產黨紀律處分條例》的若干操作性強的配套規(guī)定。這三個條例是黨內監(jiān)督的基礎和核心、在黨內監(jiān)督中形成“三足鼎立”之勢，具有舉足輕重的地位。2005年12月《中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》、《中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部關于對黨員領導干部進行述職述廉的暫行規(guī)定》已發(fā)布施行?！兜胤近h委委員、紀委委員開展黨內詢問和質詢辦法(試行)》也于2007年頒布施行。應抓緊制定包括輿論監(jiān)督、黨內罷免或撤換等的配套規(guī)定；建立健全領導干部個人重大事項報告制度、述職述廉制度、民主評議制度和經濟責任審計制度等。有學者建議，要完善、實施民主罷免制度，應該盡快制定一部全國性的民主罷免法規(guī)，小至誡勉、批評、大至停職、免職，逐漸把民主罷免、辭職、停職、調換規(guī)定具體化、程序化、法制化、制度化，制定可操作的罷免程序。

第三，修改完善已有的黨內監(jiān)督制

度。進一步完善民主集中制。應當具體規(guī)定各級黨委的議事范圍、議事程序、議事規(guī)則，以保證決策的民主化、科學化；對書記和班子成員在人、財、物管理方面的權限、責任進行嚴格界定，防止超越和濫用權力；建立重大事項向上一級黨委、政府請示、報告制度，防止決策失誤。強化干部民主選舉制度。一是進行差額選舉，并要逐步擴大范圍；二是候選人的提名，在堅持目前由黨組織提名辦法的同時，可以有步驟地實行由黨員或代表提名的辦法；三是全面實行干部選前任前公示制。在選前任前將候選候任干部的有關情況通過新聞媒介向社會公開，廣泛聽取群眾意見，對群眾有反映的，要認真進行核實，如發(fā)現(xiàn)有違紀事實的，不僅要取消候選人資格，而且要嚴肅查處；四是要按照黨規(guī)要求，執(zhí)行選舉程序。要堅決防止侵犯黨員選舉權利，使選舉流于形式，妨礙選舉人體現(xiàn)自己意志的現(xiàn)象。健全黨內罷免制度，剝奪濫用權力者的權利。應把當前黨內規(guī)章對罷免問題的原則規(guī)定具體化，制定有可操作性的罷免程序，使罷免制度的作用真正發(fā)揮出來。

黨內監(jiān)督的有關制度規(guī)定有的由于時空的差異，已經不能適應現(xiàn)實的需要，應該及時修改、補充和完善。比如：《關于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》(1979年11月13日)、《中共中央紀律檢查委員會關于健全黨的紀律檢查系統(tǒng)加強紀檢隊伍建設的暫行規(guī)定》(1983年3月2日)、《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》(1987年7月14日)、《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》(1997年1月31日)等。有的雖然制定時間不長，但也存在很多值得完善之處。比如，有的專家就指出：《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》把“詢問和質詢制度”、“罷免或撤換要求及處理制度”實施主體限制在地方各級黨委委員和紀委委員，把普通黨員排除在外，既不符合十七大通過的《中國共產黨章程》第一章第四條關于黨員享有權利的第四款(“在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部”)和《中國共產黨黨員權利保障條例》第二章第九條的規(guī)定(“黨員有權向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領導干部職務的要求”)，也違背黨內民主的主體原則，并指出：可以在地方各級先行實施黨內罷免撤換制度，其對象是“兩委”委員，但參與的主體則必須堅持是全體黨員。而且，更為重要的是如果把廣大黨員拒之于黨內罷免撤換制度的活動之外，就會大大削弱這項制度的有效性。廣大黨員比起“兩委”委員來無論如何都是貫徹實施黨內罷免撤換制度的主體力量。鑒于此，類似《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》和其他法規(guī)尤其是與黨章相抵觸的地方應予以修改完善，各級黨委在制定實施細則時應增加這方面的規(guī)定。而2007年剛出臺的《地方黨委委員、紀委委員開展黨內詢問和質詢辦法(試行)》仍遵循了《條例》的規(guī)定。

(三)改革監(jiān)督體制

逐步改變現(xiàn)行的紀委對同級黨委和上級紀委負責的不合理的體制。確認紀委受代表大會的委托，實施對黨的執(zhí)行機關的監(jiān)督制約，與執(zhí)行機關具有平等的地位、平行的權力。執(zhí)行機關受代表大會的委托，在政治上對檢查機關實施指導，以保證執(zhí)行機關與檢查機關能夠協(xié)調一致地圍繞黨的中心任務開展工作。在檢查機關內部實行垂直領導的體制，紀委系統(tǒng)不再受同級黨委領導，各級紀委經費來源、干部配備使用和待遇等都由紀委系統(tǒng)統(tǒng)一管理，以保持相對獨立性。紀委的主要工作人員一律實行任期制，任期未滿一般不得調離現(xiàn)任工作崗位。這樣，才能從根本上保證紀委獨立地行使檢查權。

第一，增強紀委的獨立性。在業(yè)務上，黨委負責制定黨內監(jiān)督的指導思想、基本原則、目標任務和方針政策；上級紀委負責黨內監(jiān)督的規(guī)章制度貫徹落實和業(yè)務監(jiān)督工作。這樣，紀委在履行其職責過程中，能夠按照黨章和黨規(guī)的要求在規(guī)定范圍內獨立地開展工作，不受來自各方面、特別是被監(jiān)督的機構及領導者所左右，在執(zhí)行任務中有絕對的權威性。在人事上，紀委書記和副書記等主要領導干部的任免和調動要分工負責。具體地講，紀委領導班子主要領導人及其成員，上級紀委負責提名，同級黨代會負責選舉，黨委負責日常管理，如遇到特殊和重大人事變動由黨委負責同上級紀委協(xié)商解決。國家各級機關的紀檢組由上級紀委選派。這樣就避免了在人事上紀委受制于同級黨委的不合理狀況。在經費上，業(yè)務經費和裝備經費由上級紀委劃撥，紀檢機關人頭費由地方財政按標準及時足額開支。通過上述做法，將會大大有利于紀委相對獨立地開展黨內監(jiān)督工作，促進黨的建設健康發(fā)展。

第二，進一步增加紀委的監(jiān)督權。紀委要能有效地履行自己的監(jiān)督職責，就必須改變其監(jiān)督權力與所承擔的監(jiān)督任務不相適應的狀況，進一步增加和擴大其監(jiān)督的權力——知情權。所謂知情權應具有以下規(guī)定性：有了解地方黨委各項重要決策的權力。地方紀委有權列席地方黨委全委會、常委擴大會等重要會議，紀委書記可參加常委會、書記辦公會等重要會議，有權閱看黨委的各種重要文件，有權要求黨委成員及有關方面的負責人介紹某一項決策的全過程；有了解地方黨委成員及黨員干部思想、作風情況的權力。紀委有權列席黨委的民主生活會，有權采用民意測驗、民主評議等方法，征求和了解黨員群眾對黨委、黨委成員及其他黨員領導干部的意見，有權要求黨委成員及黨員領導干部匯報思想作風方面的情況等等。地方紀委有權越過同級黨委直接向上級反映情況(包括同級黨委成員黨風黨紀方面的情況)、呈送報告、匯報工作。相對獨立的辦案權。各級紀委作為黨內監(jiān)督的專門機關，必須具有相對獨立的辦案權。所謂相對獨立的辦案權，應包括以下內容：立案檢查權。凡在同級黨委管轄范圍內的黨員干部，紀委都有立案檢查權，而不須經過同級黨委或上級紀委的批準；黨紀處分權。地方紀委應有權對地方黨委直屬單位的正副職黨員領導干部批準給予黨內警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看處分，并報上級紀委和同級黨委備案；給予開除黨籍處分，要報上級紀委批準，報同級黨委備案。給黨的地方各級委員會委員、候補委員以警告和嚴重警告處分，由地方各級紀律委員會批準。

第三，加強上級紀委對下級紀委的領導和監(jiān)督。上級紀委派出干部到下級紀委任職。譬如。省紀委派出主任或局級檢查員一級的干部到市紀委出任副書記。這樣，上級紀委的干部直接參與到下級紀委的工作中去，對于上級紀委全面深入地了解和掌握一個市或一個地區(qū)一個縣的黨風黨紀情況，了解市紀委的工作情況和干部情況，加強對下級紀委的工作聯(lián)系、指導和監(jiān)督是十分有力的。實行特派員制度。這不僅有利于加強對地方紀委的指導和監(jiān)督，而且是對所派駐地區(qū)的整個黨內紀律監(jiān)督工作的一種加強措施。

責任編輯魏子揚